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（2014）奉行初字第8號(hào)
　　原告上�？敌琴e館有限公司。
　　法定代表人許康，執(zhí)行董事。
　　委托代理人周海燕，上海百悅律師事務(wù)所律師。
　　委托代理人賀國(guó)良，上海百悅律師事務(wù)所律師。
　　被告上海市奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局。
　　法定代表人韋冬，局長(zhǎng)。
　　委托代理人唐桂華，上海市九鼎律師事務(wù)所律師。
　　第三人上海石勤建筑材料有限公司。
　　法定代表人陸迎春，執(zhí)行董事兼經(jīng)理。
　　原告上�？敌琴e館有限公司不服被告上海市奉賢區(qū)規(guī)劃和土地管理局作出的第2120122088號(hào)行政處罰決定書具體行政行為，向本院提起行政訴訟。經(jīng)審查，本院于2014年1月10日立案受理，并于當(dāng)日向被告發(fā)出訴狀副本及相應(yīng)訴訟材料。因上海石勤建筑材料有限公司與本案審理結(jié)果有法律上的利害關(guān)系，本院追加其為本案第三人。本院依法組成合議庭，于2014年2月21日公開開庭審理了本案。原告委托代理人周海燕、被告委托代理人唐桂華到庭參加了訴訟，第三人經(jīng)本院依合法傳喚未到庭參加庭審，本院依法進(jìn)行了缺席審理。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　被告于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)行政處罰決定書具體行政行為，認(rèn)定如下：第三人于2010年9月28日起，未經(jīng)規(guī)劃和土地管理部門批準(zhǔn)，在奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)金錢公路XXX號(hào)擅自翻擴(kuò)建房屋共計(jì)2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過行政處罰），違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃法》）第四十條第一款、《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃條例》）第三十四條的規(guī)定。依據(jù)《規(guī)劃法》第六十四條、《規(guī)劃條例》第五十八條規(guī)定，作出以下行政處罰：第三人自收到本《行政處罰決定書》起一個(gè)月內(nèi)拆除擅自翻擴(kuò)建的房屋2,184.90平方米中除第2120101120號(hào)《行政處罰決定書》中已處罰的600平方米以外部分，限2012年12月28日前履行行政處罰。
　　庭審中，就被告提供的證明其作出本案具體行政行為合法的證據(jù)、依據(jù)進(jìn)行了質(zhì)證：
　　一、職權(quán)依據(jù)
　　《規(guī)劃法》第五十三條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，有權(quán)采取以下措施：（一）要求有關(guān)單位和人員提供與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的文件、資料，并進(jìn)行復(fù)制；（二）要求有關(guān)單位和人員就監(jiān)督事項(xiàng)涉及的問題作出解釋和說(shuō)明，并根據(jù)需要進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行勘測(cè)；（三）責(zé)令有關(guān)單位和人員停止違反有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律、法規(guī)的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的工作人員履行前款規(guī)定的監(jiān)督檢查職責(zé)，應(yīng)當(dāng)出示執(zhí)法證件。被監(jiān)督檢查的單位和人員應(yīng)當(dāng)予以配合，不得妨礙和阻撓依法進(jìn)行的監(jiān)督檢查活動(dòng)�！钡诹�十四條規(guī)定:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由縣級(jí)以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”《規(guī)劃條例》第五十條規(guī)定：“規(guī)劃行政管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)下列情況進(jìn)行監(jiān)督檢查：（一）未經(jīng)規(guī)劃許可的建設(shè)用地和建設(shè)工程情況；（二）規(guī)劃許可的執(zhí)行情況；（三）按照規(guī)劃建成和保留地區(qū)的規(guī)劃控制情況；（四）建設(shè)工程放樣復(fù)驗(yàn)；（五）建設(shè)工程竣工規(guī)劃驗(yàn)收；（六）建筑物的使用性質(zhì)；（七）應(yīng)當(dāng)監(jiān)督檢查的其他內(nèi)容�！钡谖迨�八條規(guī)定：“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的，由規(guī)劃行政管理部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正，處建設(shè)工程造價(jià)百分之五以上百分之十以下的罰款；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入，可以并處建設(shè)工程造價(jià)百分之十以下的罰款。”
　　經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)被告的職權(quán)依據(jù)無(wú)異議。
　　二、事實(shí)依據(jù)
　　1、現(xiàn)場(chǎng)照片四份，證明被告作出行政處罰之前進(jìn)行過現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)工作，反映行政處罰當(dāng)時(shí)現(xiàn)場(chǎng)狀況的事實(shí)。
　　原告對(duì)照片內(nèi)容真實(shí)性表示認(rèn)可，但認(rèn)為照片中反映了其他單位違法建造的房屋，但被告卻未予以處罰的事實(shí)。
　　2、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄及土地監(jiān)測(cè)成果報(bào)告書各一份，證明被告做出行政處罰之前對(duì)現(xiàn)場(chǎng)違法建造的房屋進(jìn)行勘驗(yàn)并記錄成文，并委托專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行勘驗(yàn)并取得了成果報(bào)告書的事實(shí)。
　　原告對(duì)證據(jù)的真實(shí)性予以認(rèn)可，但認(rèn)為涉案違法建造的房屋大部分在紅線規(guī)劃許可之內(nèi)，只有少部分屬未經(jīng)許可部分。
　　3、詢問通知書及送達(dá)回證各一份，證明被告詢問程序符合法定程序，且第三人法定代表人對(duì)其在未取得規(guī)劃許可證情形下建造2,148.90平方米房屋予以承認(rèn)的事實(shí)。
　　原告認(rèn)為，其并非該組證據(jù)的當(dāng)事人，故對(duì)該組證據(jù)的真?zhèn)尾荒艽_認(rèn)，但從該組證據(jù)內(nèi)容來(lái)看，被告在第三人違法建造房屋時(shí)并未進(jìn)行處置，且被告在該詢問時(shí)亦未通知房屋的合法使用人即原告。
　　4、企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照一份，證明2008年4月到2018年4月期間陸迎春系第三人法定代表人的事實(shí)。
　　原告對(duì)此無(wú)異議。
　　5、《行政處罰決定書》（編號(hào)為第2120101120號(hào)）及送達(dá)回證各一份，證明第三人建造違法房屋至600平方米時(shí)，被告已對(duì)其做出行政處罰并進(jìn)行了通知，但第三人仍繼續(xù)建造的事實(shí)。
　　原告認(rèn)為，不清楚當(dāng)時(shí)處罰以及送達(dá)的具體情況。
　　6、《行政處罰事先告知書》及送達(dá)資料（針對(duì)2012年的處罰進(jìn)行）各一份，證明被告于2012年針對(duì)第三人的行政處罰符合法定程序的事實(shí)。
　　原告表示并不清楚，無(wú)法確認(rèn)證據(jù)性質(zhì)。
　　7、上海市房地產(chǎn)權(quán)證一份，證明第三人合法房屋的狀況，并不包括被告進(jìn)行處罰的建筑部分，本案原告是利用該份房地產(chǎn)權(quán)證取得了相關(guān)證照，事實(shí)上是騙取的事實(shí)。
　　原告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性和關(guān)聯(lián)性予以認(rèn)可，但對(duì)被告證明原告騙取證照的事實(shí)不予認(rèn)可，其辦理相關(guān)證照確實(shí)利用該份房地產(chǎn)權(quán)證，理由是原告相信其承租的房屋是合法的，因?yàn)榻饏R鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法部門就座落于原告承租房屋對(duì)面。辦理證照時(shí)，相關(guān)部門到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行過勘察，如確實(shí)是違法建造的房屋，證照不可能領(lǐng)到。
　　8、《行政處罰決定書》（第2020122088號(hào)）及送達(dá)回證各一份，證明被告作出的本案行政處罰決定書符合法律規(guī)定的程序，并已送達(dá)給第三人的事實(shí)，
　　原告認(rèn)為其并非處罰決定的相對(duì)人，對(duì)相關(guān)程序依據(jù)以及相關(guān)處罰過程并不清楚，不能予以確認(rèn)。
　　三、法律依據(jù)
　　《規(guī)劃法》第六十四條、《規(guī)劃條例》第五十八條（詳細(xì)條文內(nèi)容見前述）。
　　經(jīng)質(zhì)證，原告對(duì)于法條內(nèi)容沒有異議，但是對(duì)法律適用有異議，認(rèn)為本案違法建造的房屋可適用限期改正或沒收實(shí)物的決定即可，不適用限期拆除的決定，理由一是如被告所述，紅線以內(nèi)違法建造的房屋必須拆除，但被告對(duì)與原告地理位置齊平的其他單位違法建造的房屋均未作出過相同處罰決定，實(shí)為不當(dāng)；二是根據(jù)《規(guī)劃法》第四條規(guī)定可知，《規(guī)劃法》適用的原則應(yīng)為節(jié)約土地，合理利用。
　　四、程序依據(jù)
　　被告于2012年7月對(duì)本案第三人違法建造的房屋進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪，2012年10月9日進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查、檢查，并通知本案第三人法定代表人作筆錄，2012年11月19日進(jìn)行行政處罰事先告知，2012年11月28日作出本案被訴行政處罰決定書并于當(dāng)天進(jìn)行送達(dá)。
　　經(jīng)質(zhì)證，原告認(rèn)為其并非行政處罰的當(dāng)事人，亦未見證相關(guān)程序的作出，故對(duì)相關(guān)程序內(nèi)容并不能進(jìn)行認(rèn)可。
　　原告訴稱，2013年12月16日，原告收到上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府發(fā)出的告知書，方才知道其租賃的房屋系第三人擅自建造，屬違法建筑，近期相關(guān)部門將根據(jù)第2020122088號(hào)《處罰決定書》進(jìn)行強(qiáng)制拆除，要求原告限期自行搬遷。原告認(rèn)為，原告系一家證照齊全且合法經(jīng)營(yíng)的企業(yè)，其經(jīng)營(yíng)用房屋系自第三人處租賃而來(lái)。原告從未收到過本案處罰決定書以及區(qū)政府相關(guān)通告，如執(zhí)行處罰決定書，將租賃房屋強(qiáng)制拆除，原告合法利益勢(shì)必會(huì)遭受巨大損失。原告與具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，具有提起訴訟的資格。被告適用法律錯(cuò)誤，限期拆除并非唯一法定處罰方式，被告應(yīng)在停止建設(shè)、限期改正、限期拆除、沒收實(shí)物或者違法收入等幾個(gè)方案中依次選用，本案應(yīng)適用限期改正或沒收實(shí)物的處罰方案。被告的行政處罰決定有違公正原則、比例原則；從目前證據(jù)來(lái)看，因第三人未出庭應(yīng)訴，原告未從知曉被告將相應(yīng)法律文書依法送達(dá)；被告有疏于履職行為，2010年第三人在建造本案涉案建筑時(shí)，被告即對(duì)第三人進(jìn)行行政處罰，然在作出行政處罰決定后，疏于督促行政處罰的執(zhí)行，致使第三人將違法建造的房屋完工并對(duì)外出租，形成目前的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。如本案所涉行政處罰予以執(zhí)行，被告應(yīng)對(duì)第三人租戶的損失予以賠償。為維護(hù)自身權(quán)益，原告起訴要求撤銷被告于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)行政處罰決定書具體行政行為。
　　原告為支持其訴請(qǐng)，向法庭提交如下證據(jù)：
　　1、《告知書》一份，證明原告收到上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府于2013年12月16日向其發(fā)出《告知書》后，方知道被告作出了拆除原告現(xiàn)租用房屋的行政處罰決定，其合法利益將受到侵害的事實(shí)。
　　被告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性無(wú)異議。
　　2、《房產(chǎn)租賃合同》、第三人法定代表人證明信息、房產(chǎn)證、《企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照》、《組織機(jī)構(gòu)代碼證》、《稅務(wù)登記證》、《公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營(yíng)業(yè)前消防安全監(jiān)察合格證》、《上海市特種行業(yè)許可證》等材料一組，證明原告基于對(duì)相關(guān)合法證件的信賴，承租了本案涉案房屋，并成立了證照齊全公司的事實(shí)。
　　被告對(duì)該證據(jù)真實(shí)性、關(guān)聯(lián)系沒有異議，對(duì)合法性有異議，認(rèn)為租賃合同不合法，原告在租房時(shí)已看過房產(chǎn)證，其租賃的相關(guān)房屋在房產(chǎn)證上并不存在，在缺少房產(chǎn)證卻仍辦理了相關(guān)證件，故原告所述其合法經(jīng)營(yíng)的事實(shí)并不成立。
　　被告辯稱，被告具有查處違法建造房屋的職權(quán)，第三人在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證情形下，擅自進(jìn)行廠房建設(shè)的事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿；違法建造的廠房位于公路建設(shè)規(guī)劃紅線范圍之內(nèi)，影響道路建設(shè)，故責(zé)令第三人限期拆除方式是適宜的；第三人在被告已于2010年作出行政處罰決定情形下，繼續(xù)建造的情節(jié)惡劣；第三人系上述違法房屋的承租人，并非行政處罰的相對(duì)人，其以自己公司證照齊全，系合法經(jīng)營(yíng)，且未收到行政處罰決定，及拆除違法建造房屋后其權(quán)益受損的理由要求撤銷被訴具體行政行為缺乏法律及事實(shí)依據(jù)，綜上，請(qǐng)求法院依法駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
　　第三人未向法庭提供書面答辯意見，亦未提供證據(jù)材料。
　　本院認(rèn)為，原、被告提供的證據(jù)均真實(shí)、合法，且與本案有關(guān)聯(lián)性，本院依法予以確認(rèn)，并作為本案的定案依據(jù)。
　　根據(jù)上述有效證據(jù)，結(jié)合原、被告在法庭上的陳述，本院確認(rèn)以下法律事實(shí)：
　　2010年3月12日，第三人取得編號(hào)為滬房地奉字（2010）第005939號(hào)上海市房地產(chǎn)權(quán)證（地址位于上海市奉賢區(qū)金錢公路XXX號(hào)）。后第三人在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證情形下，沿金錢公路擴(kuò)建房屋，被告于2010年11月29日對(duì)第三人作出行政處罰（編號(hào)為第2120101120號(hào)），要求第三人自收到處罰決定之日起一個(gè)月內(nèi)自行拆除所翻擴(kuò)建的混合建構(gòu)廠房600平方米。被告未履行上述處罰決定，繼續(xù)施工直至完工。2010年12月28日，許康與第三人原法定代表人羅石勤簽訂廠房租賃合同，租用第三人上述未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的房屋。2011年9月6日，原告在上述地址注冊(cè)成立并營(yíng)業(yè)，由許康擔(dān)任法定代表人。2012年被告對(duì)第三人再次進(jìn)行查處，并于2012年11月28日作出了第2120122088號(hào)《行政處罰決定書》具體行政行為，認(rèn)定第三人于2010年9月28日起，在上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)金錢公路XXX號(hào)未經(jīng)規(guī)劃和土地管理部門批準(zhǔn)，擅自翻擴(kuò)建房屋共計(jì)2,184.90平方米（其中600平方米已于2010年11月作出過行政處罰），要求第三人限期拆除。第三人在接到上述行政處罰決定書后，未自動(dòng)履行處罰決定，法定期限內(nèi)未提起行政復(fù)議，亦未提出行政訴訟。2013年12月16日，上海市奉賢區(qū)金匯鎮(zhèn)人民政府向原告發(fā)出通知書，要求原告限期搬離。原告對(duì)此不服，訴至法院，要求撤銷被告作出的第2120122088號(hào)《行政處罰決定書》具體行政行為。
　　本院認(rèn)為，原告在第三人未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證房屋內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，被告作出的具體行政行為要求第三人限期拆除上述房屋，確對(duì)原告的權(quán)益造成影響，故原告與本案被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，具有訴訟主體資格。法院審理行政案件是對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《規(guī)劃法》第64條、《規(guī)劃條例》第58條之規(guī)定，被告作為本區(qū)規(guī)劃和土地的主管部門，具有對(duì)本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)房屋是否違法進(jìn)行查處的主體資格，本案所涉房屋座落于本區(qū)，故被告作出本案被訴具體行政行為的主體適格，職權(quán)合法。事實(shí)方面，被告通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、測(cè)繪，詢問了第三人，認(rèn)定了第三人在建造本案原告租用房屋時(shí)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的事實(shí)，本院予以確認(rèn)。原告提出的其在上述房屋內(nèi)合法成立經(jīng)營(yíng)，并取得了相關(guān)部門頒發(fā)證照的主張，并不影響被告前述認(rèn)定事實(shí)的成立。法律適用方面，本院認(rèn)為，法律規(guī)定了未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，由規(guī)劃部門責(zé)令停止建設(shè)；尚可采取改正措施消除對(duì)規(guī)劃實(shí)施的影響的，限期改正；無(wú)法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實(shí)物或者違法收入。本案中被告責(zé)令第三人限期拆除違法房屋，并向法庭初步說(shuō)明了采取該處罰方式的理由，系被告在綜合考量各種因素后行使行政權(quán)力的結(jié)果，并無(wú)不當(dāng)，本院予以確認(rèn)。對(duì)原告認(rèn)為被告處罰有違公正、比例原則，應(yīng)采取應(yīng)適用限期改正或沒收實(shí)物的處罰方式的主張不予采信。程序方面，被告依法進(jìn)行立案調(diào)查，給予第三人陳述和申辯權(quán)利，亦進(jìn)行了行政處罰告知，最終作出處罰決定并送達(dá)第三人，程序上并無(wú)不當(dāng)。原告認(rèn)為其并未收到行政處罰決定書，鑒于原告并非行政處罰的相對(duì)人，被告未向原告送達(dá)行政處罰決定書并無(wú)不當(dāng)。原告認(rèn)為被告如執(zhí)行本案行政處罰決定，則應(yīng)賠償租戶損失的主張，不屬本案審理范圍，原告可另行主張。綜上，原告要求撤銷被告作出本案具體行政行為的訴請(qǐng)，缺乏事實(shí)和法律依據(jù)。第三人經(jīng)本院依法傳喚未到庭參加訴訟，不影響本案的審理。據(jù)此，依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十九條第三款、第五十六條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
　　駁回原告上�？敌琴e館有限公司的訴訟請(qǐng)求。
　　案件受理費(fèi)人民幣50元，由原告上�？敌琴e館有限公司負(fù)擔(dān)。
　　如不服本判決，可在判決書送達(dá)之日起十五日內(nèi)提出上訴，向本院遞交上訴狀，并按對(duì)方當(dāng)事人的人數(shù)遞交上訴狀副本，上訴于上海市第一中級(jí)人民法院。


審 判 長(zhǎng) 徐玉良
審 判 員 鐘 淵
代理審判員 徐成文
二〇一四年三月十日
書 記 員 袁 帥