拉丁美洲行政組織制度
一、中央行政機(jī)關(guān)
所謂的中央行政機(jī)關(guān)是指效力及于全國(guó)的行政機(jī)關(guān)，而地方行政機(jī)關(guān)則是指其管轄的范圍僅限于某一特定地區(qū)的行政機(jī)關(guān)。當(dāng)然，中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系因不同國(guó)家采用的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式為單一制或者復(fù)合制的不同而有所不同。在拉丁美洲的33個(gè)獨(dú)立國(guó)家中，有29個(gè)國(guó)家采用了單一制，而采用聯(lián)邦制的國(guó)家只有4個(gè)，即墨西哥、委內(nèi)瑞拉、巴西和阿根廷。③在單一制國(guó)家中，中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)的關(guān)系也可分為“三種主要類(lèi)型：中央集權(quán)制、權(quán)力下放制和分權(quán)制”。④中央集權(quán)制“不承認(rèn)地方團(tuán)體的存在，只有國(guó)家作為行政主體，享有權(quán)利，負(fù)擔(dān)義務(wù)，國(guó)家用自己的財(cái)政和人員滿(mǎn)足全國(guó)公共利益的需要�！械膮^(qū)域都是執(zhí)行國(guó)家行政的單位，沒(méi)有獨(dú)立的法律人格”。⑤在拉美國(guó)家中并不存在絕對(duì)的中央集權(quán)。而權(quán)力下放制，是指中央下放的權(quán)力集中于地方上的行政長(zhǎng)官，中央通過(guò)地方行政長(zhǎng)官來(lái)保證中央在地方的各項(xiàng)行政協(xié)調(diào)一致。①如巴哈馬、哥倫比亞，由國(guó)家元首任命省長(zhǎng)或者特派員為中央政府的代理人和地方政府首腦，中央的政令通過(guò)他們得以貫徹實(shí)施。②而分權(quán)制則是指“行政職務(wù)分別由國(guó)家及其他行政主體實(shí)施，構(gòu)成其他行政主體的公務(wù)，國(guó)家對(duì)于其他行政主體只有按法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，沒(méi)有指揮命令權(quán)”。⑧分權(quán)制是拉丁美洲單一制國(guó)家中央和地方關(guān)系的主要類(lèi)型。
(一)政府首腦
在拉丁美洲現(xiàn)有的33個(gè)國(guó)家中，除古巴實(shí)行人民政權(quán)代表大會(huì)制度外，其他32個(gè)國(guó)家都實(shí)行三權(quán)分立制度，采用的政體形式包括總統(tǒng)制政體、議會(huì)制政體和混合制政體(半總統(tǒng)制政體)。④由于在不同的政體中，其政府首腦在職權(quán)與地位上有很大的差別，因此以下將對(duì)不同政體中的國(guó)家元首分別予以介紹。
1．總統(tǒng)制政體的政府首腦
在拉美的33個(gè)獨(dú)立國(guó)家中，有19個(gè)國(guó)家采用了總統(tǒng)制政體。這19個(gè)國(guó)家是：墨西哥、危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、哥斯達(dá)黎加、巴拿馬、海地、多米尼加、哥倫比亞、委內(nèi)瑞拉、圭亞那、巴西、厄瓜多爾、玻利維亞、智利、巴拉圭、阿根廷、尼加拉瓜、烏拉圭。⑧也就是說(shuō)，拉美國(guó)家主要采用了總統(tǒng)制政體。總統(tǒng)制政體的特征是總統(tǒng)掌握著實(shí)際的權(quán)力，他既是國(guó)家元首，也是政府首腦，統(tǒng)一行使著國(guó)家最高行政權(quán)，獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)以外，對(duì)外代表國(guó)家�？偨y(tǒng)制政體下的總統(tǒng)一般是經(jīng)過(guò)普選產(chǎn)生的，享有廣泛的職權(quán)。在拉美各國(guó)，由于行使行政權(quán)的總統(tǒng)通常情況下要高于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)幾乎不受立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督，因此也有人將拉美各國(guó)的這種特殊政體稱(chēng)為“超級(jí)總統(tǒng)制政體”。①關(guān)于總統(tǒng)制的內(nèi)容參見(jiàn)本書(shū)第一章的相關(guān)內(nèi)容，為避免重復(fù)，在此從略。
2．議會(huì)制政體的政府首腦
拉丁美洲各國(guó)采用議會(huì)制政體的國(guó)家有12個(gè)，這些國(guó)家全是20世紀(jì)60年代以來(lái)獲得獨(dú)立的加勒比海地區(qū)的原英屬和荷(蘭)屬殖民地。這12個(gè)國(guó)家是：蘇里南、巴哈馬、牙買(mǎi)加、多米尼克、圣盧西亞、巴巴多斯、格林納達(dá)、特立尼達(dá)和多巴哥、圣文森特和格林納丁斯、安提瓜和巴布達(dá)、伯利茲、圣基茨和尼維斯。這12個(gè)實(shí)行議會(huì)制的國(guó)家除了原荷屬殖民地蘇里南外，都是英聯(lián)邦的成員國(guó)。②
議會(huì)制，也稱(chēng)為責(zé)任內(nèi)閣制，這種政體具有以下特征：(1)議會(huì)制政體中國(guó)家元首是國(guó)家的象征，但并不掌握實(shí)際權(quán)力，行政權(quán)力掌握在由議會(huì)選舉產(chǎn)生的總理／首相手里；(2)內(nèi)閣總理／首相提名內(nèi)閣成員，經(jīng)國(guó)家元首批準(zhǔn)后，組成責(zé)任內(nèi)閣，內(nèi)閣對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；(3)當(dāng)議會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案時(shí)，內(nèi)閣必須總辭職，或者提請(qǐng)國(guó)家元首解散議會(huì)，由新選舉產(chǎn)生的議會(huì)來(lái)決定內(nèi)閣的去留。
在拉美實(shí)行議會(huì)制的12個(gè)國(guó)家中，除多米尼克、特立尼達(dá)和多巴哥、蘇里南的國(guó)家元首為總統(tǒng)外，③其他的9個(gè)國(guó)家都以英國(guó)女王伊麗莎白二世為國(guó)家元首，其職能由英國(guó)女王任命的總督來(lái)行使。在議會(huì)制的國(guó)家中，無(wú)論總統(tǒng)還是總督都是不掌握實(shí)權(quán)的，他們只是形式上代表著國(guó)家，參加一些禮儀性的活動(dòng)。
拉美議會(huì)制國(guó)家同總統(tǒng)制國(guó)家一樣，行政權(quán)占主導(dǎo)地位。但是，它與總統(tǒng)制所不同的是，總理?yè)碛袕V泛的權(quán)力，而不是總督或總統(tǒng)�？偫頇�(quán)力主要表現(xiàn)為擁有各部大臣和主教的提名權(quán)、高級(jí)文官的任免權(quán)、內(nèi)閣會(huì)議的主持權(quán)、各項(xiàng)重大政策的決策權(quán)，等等。
3．混合制政體的政府首腦
混合制政體，也稱(chēng)為半總統(tǒng)制政體，是存在于總統(tǒng)制和責(zé)任內(nèi)閣制之間的一種混合政體，這種政體綜合了總統(tǒng)制和責(zé)任內(nèi)閣制的特征，既有由選民直接選舉產(chǎn)生的總統(tǒng)，①又有由議會(huì)產(chǎn)生并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的總理。由總統(tǒng)與總理共同掌握行政權(quán)。
在拉美國(guó)家中實(shí)行混合制政體的國(guó)家只有秘魯一個(gè)。秘魯?shù)目偨y(tǒng)是秘魯?shù)膰?guó)家元首，對(duì)內(nèi)對(duì)外均代表國(guó)家。總統(tǒng)必須是秘魯本土出生的公民，年滿(mǎn)35歲(《秘魯共和國(guó)憲法》第110條第2款)�？偨y(tǒng)由普選產(chǎn)生，任期5年，可以連選連任兩屆(《秘魯共和國(guó)憲法》第112條)。
總統(tǒng)享有廣泛的職權(quán)，并根據(jù)憲法的授權(quán)處理政府的日常事務(wù)。同時(shí)，他還是部長(zhǎng)會(huì)議(相當(dāng)于內(nèi)閣)的主持人，在與部長(zhǎng)會(huì)議主席(內(nèi)閣總理)協(xié)商后有權(quán)任命內(nèi)閣部長(zhǎng)。但秘魯總統(tǒng)不享有對(duì)法案的否決權(quán)，而且只有在議會(huì)休會(huì)期間才享有特赦權(quán)。而否決權(quán)這項(xiàng)權(quán)力是總統(tǒng)制政體中總統(tǒng)所享有的一項(xiàng)重要權(quán)力。
在總統(tǒng)選舉中，也選出第一和第二副總統(tǒng)。他們?cè)诳偨y(tǒng)暫時(shí)或永久喪失能力的情況下，履行總統(tǒng)的職能(《秘魯共和國(guó)憲法》第111條第3款，第115條)。②
(二)內(nèi)閣(總理和部長(zhǎng))
內(nèi)閣一般由總理與部長(zhǎng)組成，并由總理領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。在拉美國(guó)家中，內(nèi)閣的設(shè)置及所享有的職權(quán)因其國(guó)家所采取的政體的不同而有所不同。以下分別加以介紹。
1．總統(tǒng)制政體下的內(nèi)閣
在拉丁美洲總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣一般是從屬于總統(tǒng)的，由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。在設(shè)有內(nèi)閣總理的國(guó)家，總理也往往只是一個(gè)虛職，充任著首席部長(zhǎng)的角色。
拉丁美洲大多數(shù)總統(tǒng)制國(guó)家是沒(méi)有內(nèi)閣總理的設(shè)置的，內(nèi)閣一般由總統(tǒng)和各部部長(zhǎng)組成。有的國(guó)家的內(nèi)閣還包括副總統(tǒng)，如巴拿馬；有的國(guó)家還規(guī)定，總檢察長(zhǎng)作為公務(wù)人員時(shí)，也是內(nèi)閣的組成人員，如多米尼加共和國(guó)。④
但有些總統(tǒng)制國(guó)家雖設(shè)有內(nèi)閣，卻沒(méi)有總理的設(shè)置，如哥倫比亞、玻利維亞、哥斯達(dá)黎加等國(guó)；在阿根廷也沒(méi)有總理的設(shè)置，只是設(shè)內(nèi)閣首席部長(zhǎng)來(lái)協(xié)調(diào)各部委、中央與地方政府及行政與立法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。②
在總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣總理所享有的職權(quán)很少，主要是協(xié)助總統(tǒng)行使行政職權(quán)，向總統(tǒng)提出部長(zhǎng)任免的建議，以及當(dāng)總統(tǒng)不在時(shí)或者經(jīng)總統(tǒng)同意，可主持內(nèi)閣會(huì)議。
在總統(tǒng)制政體下，內(nèi)閣部長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)本部門(mén)的工作，其主要職權(quán)與職責(zé)是在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)本行政部門(mén)的工作進(jìn)行日常的行政管理。在哥倫比亞、玻利維亞、薩爾瓦多等國(guó)家還規(guī)定：除任命部長(zhǎng)或行政部門(mén)首長(zhǎng)的命令外，總統(tǒng)的法令、命令如無(wú)主管部長(zhǎng)或行政部門(mén)首長(zhǎng)的副署，一概無(wú)效，并不得實(shí)施。另外，部長(zhǎng)還享有就其主管的行政領(lǐng)域向國(guó)家元首提出建議的權(quán)利。
關(guān)于內(nèi)閣成員，還有一些國(guó)家做了特殊的規(guī)定，如多米尼加共和國(guó)的《憲法》規(guī)定：除了部長(zhǎng)，總檢察長(zhǎng)在作為公務(wù)人員時(shí)，也是內(nèi)閣的當(dāng)然成員。
2．議會(huì)制政體下的內(nèi)閣
在議會(huì)制政體中，內(nèi)閣由總理／首相和部長(zhǎng)組成，由總理／首相領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣，內(nèi)閣負(fù)責(zé)政府的一般領(lǐng)導(dǎo)和管理，是執(zhí)行政策的主要機(jī)構(gòu)，并因此集體向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。如果國(guó)會(huì)通過(guò)對(duì)內(nèi)閣的不信任案時(shí)，政府必須總辭職或者提請(qǐng)國(guó)家元首解散國(guó)會(huì)，進(jìn)行新一屆的大選。
在拉丁美洲實(shí)行議會(huì)制政體的國(guó)家，總理一般由眾議院(國(guó)會(huì)下院)中的多數(shù)黨領(lǐng)袖，經(jīng)國(guó)家元首(或者國(guó)家元首的代表，如總督)的任命后擔(dān)任。在議會(huì)制政體中，總理享有廣泛的職權(quán)。內(nèi)閣實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，由總理領(lǐng)導(dǎo)并由總理對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)；內(nèi)閣部長(zhǎng)一般是由內(nèi)閣總理提名或者經(jīng)總理建議后由國(guó)家元首任命；在牙買(mǎi)加、特立尼達(dá)與多巴哥等國(guó)家，總理還享有對(duì)參議院(國(guó)會(huì)上院)議員的提名權(quán)。另外，在巴哈馬的憲法中還規(guī)定，國(guó)家元首必須按照內(nèi)閣或主持內(nèi)閣的總理的指示發(fā)揮職能。
在議會(huì)制政體中，內(nèi)閣部長(zhǎng)一般是在總理的領(lǐng)導(dǎo)下管理本部門(mén)的工作，由總理提名、國(guó)家元首任命，對(duì)總理負(fù)責(zé)。根據(jù)巴哈馬、圣盧西亞等國(guó)家憲法的規(guī)定，檢察長(zhǎng)也是當(dāng)然的內(nèi)閣成員。
3．混合制政體下的內(nèi)閣
在拉美各國(guó)中，秘魯是唯一一個(gè)實(shí)行混合制政體的國(guó)家。秘魯?shù)膬?nèi)閣由內(nèi)閣總理和部長(zhǎng)組成。在秘魯共和國(guó)中，總統(tǒng)與內(nèi)閣也有非常密切的關(guān)系。只要總統(tǒng)參加內(nèi)閣會(huì)議，他就是內(nèi)閣會(huì)議的主席。另外，總統(tǒng)有權(quán)任命部長(zhǎng)會(huì)議主席，并有權(quán)在與部長(zhǎng)會(huì)議主席協(xié)商后，任命部長(zhǎng)。但是，憲法又規(guī)定，共和國(guó)總統(tǒng)的所有行為若缺少了相關(guān)部長(zhǎng)的簽署，那么會(huì)導(dǎo)致這些行為無(wú)效。
秘魯?shù)膬?nèi)閣稱(chēng)為部長(zhǎng)會(huì)議，由部長(zhǎng)會(huì)議主席和若干部長(zhǎng)組成。部長(zhǎng)會(huì)議的職責(zé)，除了憲法具體規(guī)定的功能外，包括：簽署總統(tǒng)提交給議會(huì)的法案，批準(zhǔn)立法法令、總統(tǒng)試圖宣布的緊急狀態(tài)法令、法律方案、法律規(guī)定的命令和決議，考慮關(guān)系公共利益的事項(xiàng)等。
而內(nèi)閣部長(zhǎng)的職責(zé)主要是就其特定領(lǐng)域內(nèi)的行政事務(wù)進(jìn)行日常管理，同時(shí)對(duì)總統(tǒng)所采取的措施負(fù)責(zé)，特別是保證這些措施合憲。①
(三)其他中央行政機(jī)關(guān)
在拉美諸國(guó)的中央行政機(jī)關(guān)，除了上面介紹的各國(guó)都設(shè)置的國(guó)家元首與內(nèi)閣外，對(duì)于一些中央行政機(jī)關(guān)的重要成員，如副總統(tǒng)也需要進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹。此外，有的國(guó)家還設(shè)置了一些特殊的中央行政機(jī)關(guān)，在此一并予以介紹。
1．副總統(tǒng)
在拉美實(shí)行總統(tǒng)制和混合制政體的國(guó)家中，基本上所有的國(guó)家都有副總統(tǒng)的設(shè)置。在哥倫比亞，曾在較長(zhǎng)的一段時(shí)間中沒(méi)有副總統(tǒng)的設(shè)置，但在1991年的新憲法頒布后，也恢復(fù)了設(shè)立副總統(tǒng)。副總統(tǒng)一般是在選舉總統(tǒng)的同時(shí)產(chǎn)生。在大多數(shù)國(guó)家中，憲法并沒(méi)有規(guī)定副總統(tǒng)的職權(quán)，副總統(tǒng)主要是輔助總統(tǒng)履行部分行政職權(quán)，但在有的國(guó)家，副總統(tǒng)也有其獨(dú)立的職權(quán)。
總體而言，副總統(tǒng)主要行使下列職權(quán)：(1)在總統(tǒng)臨時(shí)不能視事時(shí)，代行總統(tǒng)職權(quán)，履行總統(tǒng)職能；當(dāng)總統(tǒng)永久不能視事或者出缺時(shí)，副總統(tǒng)或者代行總統(tǒng)職權(quán)，代任直至正�？偨y(tǒng)任期屆滿(mǎn)(如巴拉圭)，或者接任總統(tǒng)(如多米尼加共和國(guó))。(2)參加部長(zhǎng)會(huì)議或者內(nèi)閣會(huì)議。在設(shè)有副總統(tǒng)的拉美國(guó)家，一般都規(guī)定副總統(tǒng)是部長(zhǎng)會(huì)議或者內(nèi)閣會(huì)議的組成人員。(3)擔(dān)任參議院(上議院)議長(zhǎng)或者國(guó)會(huì)(下議院)主席。阿根廷的憲法規(guī)定，副總統(tǒng)擔(dān)任參議院的議長(zhǎng)，“但只有在參議院的投票平分秋色時(shí)，才能投表決票”。①而在烏拉圭，副總統(tǒng)不僅是參議院的議長(zhǎng)，而且還是大國(guó)民議會(huì)的主席。②(4)其他職權(quán)。在危地馬拉，副總統(tǒng)還享有主持一個(gè)負(fù)有特別咨詢(xún)職能的參政院的職權(quán)。③
2．獨(dú)立的行政委員會(huì)
在拉美的一些國(guó)家中，除了國(guó)家元首(總統(tǒng)、君主)、內(nèi)閣等常規(guī)的中央行政組織外，還設(shè)有一些獨(dú)立的中央行政組織。
(1)行政組織的咨詢(xún)或者服務(wù)機(jī)關(guān)
在危地馬拉和巴拿馬的中央行政組織中，都設(shè)有為行政組織提供咨詢(xún)或者服務(wù)的機(jī)關(guān)。在危地馬拉為參政院，由共和國(guó)副總統(tǒng)主持；而在巴拿馬為公共事務(wù)部，該部門(mén)由“共和國(guó)總檢察長(zhǎng)，助理總檢察長(zhǎng)，高等法院的地區(qū)檢察官，巡回檢察官，市政檢察官組成”，“作為行政機(jī)構(gòu)的法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)”。①
(2)其他獨(dú)立的行政委員會(huì)
在巴哈馬的憲法中，規(guī)定有三個(gè)獨(dú)立的行政委員會(huì)，即國(guó)家公務(wù)委員會(huì)，法律和司法委員會(huì)，警察委員會(huì)。這三個(gè)獨(dú)立的行政委員會(huì)執(zhí)掌的是監(jiān)督國(guó)家公務(wù)員的任命、提升以及與公務(wù)有關(guān)的紀(jì)律事項(xiàng)。②
在智利則有國(guó)家安全委員會(huì)的設(shè)置。智利的國(guó)家安全委員會(huì)于1980年設(shè)置，“它由共和國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，成員包括參議院主席，最高法院院長(zhǎng)，軍隊(duì)和警察的四名最高長(zhǎng)官。某些部長(zhǎng)可以參加其會(huì)議，但是沒(méi)有表決權(quán)。該委員會(huì)就事關(guān)國(guó)家安全的一切問(wèn)題對(duì)總統(tǒng)提出建議。它可以向任何有關(guān)當(dāng)局就影響該機(jī)關(guān)基礎(chǔ)的問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)，或就國(guó)內(nèi)安全問(wèn)題及所有其他法律問(wèn)題提出自己的意見(jiàn)。它可以刑罰為后盾，要求公職人員和公務(wù)員提供一切事關(guān)國(guó)內(nèi)、外安全的信息”。⑨國(guó)家安全委員會(huì)產(chǎn)生于智利1981年現(xiàn)行憲法通過(guò)之前，當(dāng)時(shí)還是軍政府執(zhí)政時(shí)期，因此具有很強(qiáng)的軍方色彩。
在厄瓜多爾的中央行政組織中還設(shè)有國(guó)家審計(jì)辦公室。國(guó)家審計(jì)辦公室履行“公共資源的管理，規(guī)范它們的賬目，管理公共實(shí)體的財(cái)產(chǎn)”等職權(quán)。④
在海地設(shè)有國(guó)家審汁局，也稱(chēng)為“國(guó)家審計(jì)與訴訟事務(wù)局”。國(guó)家審計(jì)局“是一個(gè)獨(dú)立自主的金融行政機(jī)構(gòu)”。同時(shí)，它還履行部分的司法職能，“除一般事務(wù)外，它還負(fù)責(zé)處理投訴政府的案件，作出的判決只有最高法院有權(quán)復(fù)審(憲法第200～205條)”。①
而在巴西則有反腐敗委員會(huì)的設(shè)置。這個(gè)委員會(huì)是于1993年12月設(shè)立的，旨在“對(duì)高級(jí)官員非法致富采取預(yù)防和懲罰措施”，“專(zhuān)門(mén)調(diào)查聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的腐敗活動(dòng)”，這一機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，任何政府成員不得對(duì)其施加影響。②
摘自：何勤華著《拉丁美洲法律發(fā)達(dá)史》
