一、一種更為特殊的情形
相對于一般企業(yè)與其他金融機構而言，銀行危機應對機制是最為特殊的。而相對個別銀行的財務危機而言，一種更為特殊的情形是，短時間出現(xiàn)大量的危機銀行，這種情形即出現(xiàn)了系統(tǒng)性風險，或者說，出現(xiàn)系統(tǒng)性銀行危機。在銀行系統(tǒng)性危機時期，銀行處置所需的法律、機構和政策框架與一般時期所適用的框架有根本不同，[1]可以這樣說，系統(tǒng)性危機下的應對機制是更為特殊的銀行危機應對機制，是特殊中的“特殊”。
當出現(xiàn)系統(tǒng)性危機時，如2008年金融危機，監(jiān)管機構可以選擇對每一家危機銀行分別采用適當?shù)闹亟M或清算方案，也可以選擇對所有危機銀行采取統(tǒng)一的“一攬子”應對措施。[2]由于銀行系統(tǒng)性風險的發(fā)生具有不可預測性，因此，對于一國銀行法律與監(jiān)管體系來說，預先制定系統(tǒng)性危機下的銀行處置法律制度非常重要。研究表明，系統(tǒng)性危機對發(fā)展中國家的沖擊比對發(fā)達國家的沖擊往往更大、持續(xù)時間更長，恢復所需的成本也更高。這主要是由于發(fā)展中國家的銀行系統(tǒng)普遍相對較為脆弱、多變的經(jīng)濟政策對銀行系統(tǒng)穩(wěn)定性有不良影響、市場結(jié)構不夠合理、法律與會計標準不夠清晰以及監(jiān)管力量的不足等o[3]在之前的章節(jié)中，本書討論了在單個銀行面臨危機時．相關的政府機構可以采取不同的監(jiān)管措施對危機銀行進行救助。而系統(tǒng)性危機產(chǎn)生的影響是單個危機銀行不能比擬的。因此，監(jiān)管機構除了通常的監(jiān)管措施以外，還會采取一些特別的措施以應對巨大的系統(tǒng)性風險。
銀行系統(tǒng)性危機的核心表現(xiàn)是整個金融體系不穩(wěn)定并導致人們對銀行系統(tǒng)普遍喪失信心。當人們不能準確區(qū)分有支付能力與無支付能力的銀行時，常常會選擇暫時退出銀行系統(tǒng)。信心的進一步喪失很可能會導致更多的銀行無力支付，這種情況下，金融系統(tǒng)可能會全面崩潰。2008年全球金融危機中大量倒閉的銀行表明，健全的銀行處置法律體系不僅應當包括正常狀態(tài)下對危機銀行的處置機制，同時也應當包括在系統(tǒng)性危機狀態(tài)下的特別應對措施。
系統(tǒng)性危機下的銀行處置法律與監(jiān)管框架，應更加強調(diào)公眾對銀行系統(tǒng)信心喪失這一核心，而這一點是在銀行系統(tǒng)常態(tài)時的破產(chǎn)制度所不需要過多擔心的。系統(tǒng)性危機下的銀行處置制度與一般情況下銀行處置法律制度的目標與措施相比較更具有特殊性。我們知道，普通企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護債權人的利益，最大限度在保護“私人利益”，法律制度的設計是為了便利私人利益主體之間的協(xié)商與平衡，如美國《破產(chǎn)法》第11章重組制度實質(zhì)上是企業(yè)債權人與管理層之間的協(xié)商機制。金融穩(wěn)定時期的銀行處置法律制度的重心是維護銀行的金融中介功能和保護公眾存款人利益，強調(diào)“公共利益優(yōu)先”，在公共利益、私人利益沖突下確保公共利益的優(yōu)先保護。如美國聯(lián)邦存款保險公司根據(jù)美國《存款保險法案》以及《聯(lián)邦存款保險公司加強法》行使行政權力對受保存款人立即支付、對未保險存款人的優(yōu)先清償、自主決定對銀行采取救助行動等制度安排。而在系統(tǒng)性危機下，銀行處置制度則表現(xiàn)出“系統(tǒng)安全優(yōu)先”的價值取向，更加關注系統(tǒng)性危機的應對與解決，強調(diào)特殊時期下維持公眾對銀行系統(tǒng)的信心，確保通過私人利益與公共利益均可得到（來自政府財政的）保護，來最大限度地維護公眾信心。因此，這一時期私人利益與公共利益較少地表現(xiàn)為沖突狀態(tài)，如政府會向銀行所有債權人提供支付或支付擔保等。簡言之，企業(yè)破產(chǎn)制度注重保護私人利益，金融系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)下的銀行處置制度強調(diào)優(yōu)先保護公共利益，系統(tǒng)危機下的銀行處置制度則強調(diào)維護金融系統(tǒng)的安全。在對私人利益保護時，消極、中立的司法機構主導破產(chǎn)程序，而在對公共利益以及金融系統(tǒng)安全進行保護時，更為積極的行政權力的主導則成為恰當?shù)倪x擇。
當發(fā)生系統(tǒng)性危機時，一般狀態(tài)下銀行處置制度的某些措施的使用可能會加劇系統(tǒng)的不確定性，促發(fā)公眾信心的喪失。正因如此，國際貨幣基金組織與世界銀行研究指出，系統(tǒng)性危機時期的銀行處置法律框架的目標，應當以保護支付系統(tǒng)、減少存款人和債權人的信心喪失，以及恢復銀行系統(tǒng)支付能力、流動性和穩(wěn)定性為目標。實質(zhì)就是要求出現(xiàn)系統(tǒng)性危機時銀行處置應對應當著眼于宏觀系統(tǒng)，而不是單個銀行的服務功能恢復，更強調(diào)維護公眾對整個銀行系統(tǒng)的信心。因此，系統(tǒng)性危機狀態(tài)下銀行處置的目標更宏觀，更注重外置應對措施對整個系統(tǒng)產(chǎn)生的外部效果。也正因如此，正常狀態(tài)下的銀行應對的一些制度與措施，在系統(tǒng)性危機狀態(tài)下將不再適用。系統(tǒng)性危機狀態(tài)下的銀行處置制度與應對措施應有更為特殊的選擇與安排。
雖然目前國際社會對于銀行業(yè)“系統(tǒng)性危機”尚未形成統(tǒng)一的定義。但一般認為，系統(tǒng)性危機通常以整個銀行系統(tǒng)面臨巨大困難、對整個實體經(jīng)濟將產(chǎn)生不利影響為根本特征，通常包含以下幾個要素：(1)銀行系統(tǒng)內(nèi)大范圍嚴重的金融問題；(2)系統(tǒng)內(nèi)銀行資產(chǎn)質(zhì)量大量損失；(3)信用體系遭受巨大損失；(4)以銀行系統(tǒng)為支撐的支付結(jié)算系統(tǒng)面臨崩潰的危險。在這種情況下，監(jiān)管機構需要快速做出反應，對面臨財務危機的銀行采取不同于系統(tǒng)穩(wěn)定狀態(tài)下的特殊措施。
根據(jù)國際貨幣基金組織與世界銀行的研究，應對系統(tǒng)性危機的機制通常應包含三個階段，這三個階段相互聯(lián)系并可以同時進行，但在機構和政策執(zhí)行方面卻有不同。(1)危機遏制階段。這是首要也是最緊迫的階段，需要迅速穩(wěn)定債權人的預期、防止銀行債權人大量流失，特別是存款人的流失。在這一階段內(nèi)，危機應對要設法避免債權人的過度損失。(2)重組階段。第二階段的主要任務是積極尋求解救陷入財務困難銀行的對策。既可以包括使困難銀行恢復至財務穩(wěn)定和盈利，也可以包括對銀行進行清算。重組階段通常在債權人和存款人大量撤離的現(xiàn)象緩解后開始。(3)資產(chǎn)管理階段。銀行處置法律制度在系統(tǒng)性危機下的第三個階段包含一個中期的時間安排，主要任務是對銀行不良資產(chǎn)進行重組。
摘自《危機銀行處置:原理、制度與方法》P223-225頁，法律出版社2018年6月出版。內(nèi)容簡介：《危機銀行處置：原理、制度與方法》系統(tǒng)考察了國際銀行業(yè)監(jiān)管組織及主要發(fā)達國家的全新立法與案例，歸納、總結(jié)了銀行重整與破產(chǎn)的一般規(guī)律、原理及方法�！段C銀行處置：原理、制度與方法》的貢獻體現(xiàn)在以下方面：（1）系統(tǒng)闡述了銀行的特殊性，論證指出銀行所具備的公共性與系統(tǒng)重要性兩個基本特征，進而提出了保護公共利益、防范系統(tǒng)性風險、保障金融服務持續(xù)供給與保障貨幣政策等銀行處置制度的四大目標；（2）對不同語境、不同層次下的“銀行處置”概念進行了系統(tǒng)梳理，有助于厘清對于這一概念的模糊認識，便于更為深入的問題討論和制度構建；（3）提出、論證了銀行處置程序的行政化特質(zhì)，對處置機構應有的權力配制、處置方式選擇應遵循的低成本、市場資源優(yōu)先、保護競爭、風險分擔、保護私人合法權益等原則進行了系統(tǒng)闡述；（4）梳理、分析了處置程序啟動的資不抵債、無力清償?shù)臉藴室约氨O(jiān)管性三類標準，歸納、總結(jié)了主要發(fā)達國家的處置程序啟動的立法的共性及規(guī)律；（5）系統(tǒng)介紹并分析了限制性措施、市場化處置、利用公共資源處置等不同類型處置方法及相應制度，對各種處置類型下的不同處置方式進行了細致評析，并在必要之處提供了實證案例。
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