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新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
http://lhoil.com 2010-1-4 16:01:48 來源：人民法院報(bào)
新解釋、新精神、新要求：促行政許可依法而行
近日，最高人民法院審判委員會(huì)討論通過了《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）。在其公布實(shí)施前夕，本報(bào)記者就司法解釋起草背景、意義和作用等問題，訪問了最高人民法院副院長(zhǎng)江必新大法官。
行政許可是行政機(jī)關(guān)最為倚重的一種管理方式，故《解釋》的重要性與附加值顯而易見
記者：針對(duì)一種行政行為作出司法解釋，過去還從未有過，這次為什么要專就行政許可制定司法解釋？
江必新：你說得對(duì)。行政許可只是眾多行政行為類型之一，《解釋》專門規(guī)范許可案件審理問題，確實(shí)是開了為一種行政行為量身訂做司法解釋的先河。之所以如此，有兩點(diǎn)考慮：
一是考慮到行政許可的重要性。行政許可是行政機(jī)關(guān)最為倚重的一種管理方式，其重要性遠(yuǎn)非其他方式可及。按照管理的習(xí)慣模式，某個(gè)領(lǐng)域一旦出現(xiàn)難以控制的風(fēng)險(xiǎn)、混亂，往往都把許可作為首選措施。實(shí)踐證明，引入許可的確可收立竿見影之效。但是，許可的前提是對(duì)公民、法人或者其他組織的權(quán)利和自由施加普遍限制，過度運(yùn)用，勢(shì)必阻礙個(gè)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，損害社會(huì)發(fā)展的活力和動(dòng)力。任何行政行為都是一端連著公共利益，另一端連著個(gè)體利益，其中，行政許可與兩種利益的聯(lián)系最為緊密、最為息息相關(guān)。要想行政許可不在兩種利益的張力中失去平衡，除了更嚴(yán)格地貫徹依法行政原則，別無他途。要做到這一點(diǎn)，不僅要依靠行政機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員的自覺自律，更要依靠法院的行政審判。為了讓行政審判更好地發(fā)揮促進(jìn)依法行政，保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的功能，在司法政策上重視行政許可，針對(duì)其制定專門的解釋性規(guī)則大有必要。
二是考慮到行政許可的獨(dú)特性。行政行為可以分為授益處分和不利處分。行政許可作為授益處分的典型，與不利處分最大的不同就是涉及的利益結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜。不利處分通常只涉及雙方關(guān)系，即行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人，被告敗訴通常不會(huì)影響第三人的利益；而授益處分則往往涉及第三方甚至多方的利益，被告敗訴的不利后果通常會(huì)波及被許可人或者利害關(guān)系人。反觀現(xiàn)有訴訟規(guī)則，更多針對(duì)不利處分和雙方關(guān)系，對(duì)涉及三方或者多方關(guān)系的授益處分的特點(diǎn)關(guān)注不夠。比如，行政訴訟證據(jù)規(guī)則規(guī)定，被告逾期提交證據(jù)、依據(jù)的視為被訴行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。如果被訴的是行政處罰，撤銷不會(huì)有太大問題，但被訴的是一個(gè)許可就容易出問題，因?yàn)槌蜂N許可必然損害被許可人或者其他利害關(guān)系人的利益，而他們可能是沒有任何過錯(cuò)的。所以，有些規(guī)則在不利處分領(lǐng)域適用效果很好，但用在許可案件中就會(huì)產(chǎn)生明顯問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政許可案件占行政訴訟案件總量的比重已超過10%，且呈快速增長(zhǎng)的趨勢(shì)。針對(duì)行政許可的特點(diǎn)制定司法解釋，其價(jià)值不言而喻。不僅如此，《解釋》還有一個(gè)重要的附帶價(jià)值，就是在其他授益處分（如登記、確認(rèn)）案件的審判中，其亦可參照適用。
記者：《解釋》致力于實(shí)現(xiàn)哪些目標(biāo)？
江必新：《解釋》所追求的目標(biāo)當(dāng)中，比較重要的有如下三點(diǎn)：
一是保障行政許可法的實(shí)施。2003年頒布的行政許可法在中國(guó)行政法治建設(shè)史上具有里程碑意義。過去，涉及行政許可的法律規(guī)范可謂浩如煙海，但究其實(shí)質(zhì)，卻是行政授權(quán)的成分居多，限制權(quán)力的成分少之又少，這使得行政許可在解決問題的同時(shí)也制造了許多問題和矛盾。行政許可法將有限政府、透明政府、誠(chéng)信政府、服務(wù)政府等先進(jìn)法治理念，貫徹到行政許可的設(shè)定和實(shí)施的全過程，對(duì)行政機(jī)關(guān)提出了更高的要求，在很大程度上彌補(bǔ)了許可制度的缺憾。為了保障這部重要法律的實(shí)施，我們?cè)谄漕C布后立即啟動(dòng)了司法解釋起草計(jì)劃，歷經(jīng)6年有余，做了大量的調(diào)研、論證工作，廣泛征求意見，反復(fù)修改，數(shù)易其稿，終于得以面世。透過《解釋》內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)其始終堅(jiān)持行政許可法的規(guī)范本意和精神，為法律實(shí)施提供司法保障的良苦用心。
二是完善行政訴訟規(guī)則。如前所述，現(xiàn)有的行政訴訟規(guī)則更多地以不利處分為模本，較少慮及授益處分特點(diǎn)。在行政許可案件迅速增長(zhǎng)的背景下，訴訟規(guī)則相對(duì)于行政許可案件的不適應(yīng)性日益突出，其漏洞和不足越來越明顯。作為一種應(yīng)對(duì)之策，《解釋》恰可以起到填補(bǔ)漏洞、完善規(guī)則的作用。
三是統(tǒng)一行政許可案件審判標(biāo)準(zhǔn)。多年來，行政許可案件審判中積累了許多疑難問題，行政許可法的實(shí)施又帶來了不少新的問題。其中不少都具有普遍性，各地法院在認(rèn)識(shí)上不夠統(tǒng)一，對(duì)行政審判產(chǎn)生了相當(dāng)大的消極影響。明確地回答這些問題，以統(tǒng)一審判標(biāo)準(zhǔn)和尺度，已經(jīng)成為行政審判實(shí)踐的強(qiáng)烈需求，這也是《解釋》追求的一個(gè)重要目標(biāo)。
結(jié)合審判實(shí)踐，優(yōu)先選擇重點(diǎn)難點(diǎn)問題有的放矢
江必新：行政許可案件涉及的疑難問題非常多，在調(diào)研當(dāng)中，各地法院反映上來的帶有普遍性的問題難以勝數(shù)，不可能通過這個(gè)司法解釋一勞永逸的解決。所以，在《解釋》起草之初，我們就明確了不貪大求全的指導(dǎo)原則，力求緊貼審判實(shí)際，按照輕重緩急，優(yōu)先選擇當(dāng)前審判實(shí)踐亟待解決的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。具體包括如下九個(gè)問題：一是查閱權(quán)訴訟的原告范圍及判決方式問題；二是以各類通知為典型的過程行為的可訴性問題；三是多階段許可及統(tǒng)一辦理行政許可的適格被告問題；四是前置行政行為的審查程度問題；五是新舊法的選擇適用問題；六是被告逾期舉證的處理方式問題；七是不予許可決定案件的判決方式問題；八是多因一果的賠償責(zé)任問題；九是行政補(bǔ)償訴訟的時(shí)機(jī)、標(biāo)準(zhǔn)和程序問題。具體負(fù)責(zé)起草的同志還將就《解釋》的理解和適用進(jìn)行闡釋，這里不再贅述。
提高訴權(quán)保護(hù)、權(quán)利救濟(jì)、司法裁判水平的同時(shí)，更要提升行政法官的司法能力
記者：《解釋》對(duì)行政審判提出了哪些新的要求？
江必新：一是要提高訴權(quán)保護(hù)水平。按照《解釋》，公民、法人或者其他組織不僅可以起訴受行政許可法規(guī)范的各類行政行為，還可以起訴事實(shí)上具有最終性的過程行為、上級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為、下級(jí)機(jī)關(guān)初審行為。另外還有一點(diǎn)值得注意，《解釋》增加了兩種新的訴訟類型：補(bǔ)償訴訟和查閱權(quán)訴訟。這些內(nèi)容都明確無誤地傳達(dá)出要求行政審判增強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)力度的信號(hào)。
二是要提高權(quán)利救濟(jì)水平�！督忉尅吩诒桓娴∮谂e證時(shí)給予第三人補(bǔ)充證據(jù)的機(jī)會(huì)；設(shè)定新舊法選擇適用的例外情形；在不予許可決定違法時(shí)有條件地授權(quán)法院判斷原告是否符合許可申請(qǐng)條件，并為行政機(jī)關(guān)重新作出的決定規(guī)定方向；規(guī)定行政賠償訴訟可以一并解決相關(guān)民事賠償問題；明確行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其目的無非是為了把權(quán)利的司法救濟(jì)盡可能地做到位。
三是要提高司法裁判水平。起草司法解釋雖然力求明確，但不可能達(dá)到完全明確，更不用說行政許可概念本身就是千差萬別的各種許可的高度抽象化。只要是規(guī)范，就有晦暗不明的空間，《解釋》亦不例外。比如關(guān)聯(lián)行政行為的審查標(biāo)準(zhǔn)就是“重大明顯的違法”這樣的不確定概念。類似的模糊地帶只能靠法官的“法素養(yǎng)”和“法意識(shí)”來補(bǔ)白。所以，要真正用好這部司法解釋，提高行政法官的司法能力亦是題中應(yīng)有之義。
日期：2010-1-4 16:01:48 | 關(guān)閉