[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱54510次
1、依法調(diào)解原則
依法調(diào)解原則要求行政機關(guān)在做出行政調(diào)解行為時必須有法律法規(guī)作為依據(jù)，而且必須依據(jù)法律進行調(diào)解，在調(diào)解當中行政機關(guān)不能對當事人施加行政壓力,進行行政強制，更不允許為了達成調(diào)解的目的而對行政調(diào)解當事人采取違法的手段和方式進行調(diào)解。
2、調(diào)解自愿原則
調(diào)解自愿原則要求行政調(diào)解是雙方當事人都自愿同意采用這一糾紛解決處理方式，對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)該由當事人自己進行協(xié)商，行政主體對此只有建議權(quán)，不得對當事人有強迫行為，應(yīng)由當事人自愿進行。
3、一般不主動受理原則
我國法律規(guī)定，當事人有選擇解決爭議方式的自由，如果當事人不申請由行政機關(guān)主持調(diào)解屬于行政機關(guān)有權(quán)調(diào)解的糾紛，除我國法律有特別規(guī)定外，行政機關(guān)就不能主動要求對其爭議進行調(diào)解，一般不主動受理原則就是要求行政機關(guān)在行政服務(wù)當中應(yīng)當充分尊重當事人的權(quán)利。
4、行政調(diào)不具終局性原則
行政調(diào)解與法院調(diào)解不同的是行政調(diào)解不具終局性，行政調(diào)解做出后，當事人如果都后悔的，通過合法程序可以向做出調(diào)解的行政機關(guān)的上級機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不滿的還可以在規(guī)定的時間內(nèi)向法院提起訴訟，總之當事人可以選擇任何方式對自己的合法權(quán)益進行保護。
5、一事不再調(diào)原則
行政調(diào)解部門在對當事人爭議的案件進行調(diào)解后，在做出了調(diào)解協(xié)議書并生效后，如果當事人反悔，同時申請再調(diào)解的，行政調(diào)解機關(guān)不能再就同一事件進行受理，此時的調(diào)解機關(guān)只就審查撤銷協(xié)議書進行審查，而不作調(diào)解。
對于調(diào)解的方法，有多種多樣的靈活方式，跟具體的調(diào)解人員的知識和經(jīng)驗有關(guān)。不過總的來說，在調(diào)解過程中應(yīng)當做到深入調(diào)查研究，虛心傾聽當事人的意見，查明事實，和藹、耐心、細致的說法講理，曉之以理，動之以情，以理服人，堅持說服教育、方便群眾。
不可否認，行政機關(guān)在進行行政調(diào)解的過程中，其行為首先是一種行政行為，無論其有無效力。既然作為行政行為那么就必須具有行政行為應(yīng)有的效力。行政行為的效力一般包括確定力、拘束力和執(zhí)行力。但行政調(diào)解這一行政行為卻在行政調(diào)解協(xié)議成立后不具有執(zhí)行力，行政調(diào)解協(xié)議僅依賴當事人自覺履行而實現(xiàn)。此時行政調(diào)解作為行政行為的一種已沒有了確定力、拘束力和執(zhí)行力。根據(jù)行政行為的合法成立要件可知只要是合法的行政行為都是有效的，那么在這里非正式行政行為又沒有一般行政行為應(yīng)有的效力，這是不是立法者自身設(shè)計的一個矛盾之處？顯然不是，現(xiàn)代文明國家規(guī)定只有司法才具有至高無上的最終權(quán)威性，如果法律規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議具有了確定力、拘束力和執(zhí)行力，那么就會導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)的混淆，不利于權(quán)力制衡，這無疑對一個國家的法治建設(shè)是不利，也不利于一個國家的現(xiàn)代文明進程的構(gòu)建和發(fā)展，因此，行政調(diào)解雖然其主體行政機關(guān)所進行的調(diào)解行為可以認為是一種行政行為，但就對其所促成的協(xié)議而言，該協(xié)議只具有契約性，不能賦予其司法效力也就不應(yīng)具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。
行政調(diào)解既然作為一種行政行為，只要行政機關(guān)做出了調(diào)解行為就應(yīng)該發(fā)揮作用，嚴格按照規(guī)定的程序，產(chǎn)生其應(yīng)有的效力，否則行政行為的效力將會受到質(zhì)疑。同時由于行政調(diào)解是基于雙方自愿，平等協(xié)商達成的，一旦公民、法人或組織不同意調(diào)解或?qū)φ{(diào)解產(chǎn)生疑義，應(yīng)該允許其尋求應(yīng)有的途徑解決問題，法律不應(yīng)該對調(diào)解設(shè)置禁區(qū)，應(yīng)該允許相對人選用任何她認為可以保障其權(quán)力的方式。行政復(fù)議、行政訴訟都應(yīng)該成為權(quán)利救濟的手段。但是我們也要注意維護法律的尊嚴和行政機關(guān)自身的形象和權(quán)威，同時還要保障調(diào)解雙方的利益，不能厚此薄彼。
行政調(diào)解的效力應(yīng)當是與人民調(diào)解具有同等的法律效力，對行政機關(guān)主持調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，如果不存在欺詐、脅迫、乘人之�；蛑卮笳`解、顯失公平等違反法律法規(guī)的情況，當事人就應(yīng)當自覺履行。如果一方當事人不自覺履行行政調(diào)解協(xié)議，另一方當事人可以就協(xié)議的履行、變更、撤銷向人民法院提起訴訟。這就是當前我國法律應(yīng)當賦予行政調(diào)解的法律效力，只有這樣，才符合我國當前國情特色的現(xiàn)代法治文明建設(shè)。因此，應(yīng)從以下幾個方面確定行政調(diào)解的法律地位與法律效力：
1、行政調(diào)解的合法性：首先，行政調(diào)解的主體必須合法，行政機關(guān)的調(diào)解，一般是依據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定進行的調(diào)解，如基層人民政府的行政調(diào)解，是根據(jù)調(diào)解條例及社會治安綜合治理的有關(guān)規(guī)定進行的調(diào)解；公安機關(guān)的行政調(diào)解，是根據(jù)治安管理處罰法等規(guī)定進行調(diào)解；交警部門的行政調(diào)解，是根據(jù)道路交通安全法的規(guī)定進行調(diào)解；衛(wèi)生行政主管部門的行政調(diào)解，是根據(jù)醫(yī)療事故處理條例的規(guī)定進行調(diào)解；婚姻登記機關(guān)的行政調(diào)解，是根據(jù)婚姻法的規(guī)定進行調(diào)解。據(jù)此，所有行政機關(guān)的調(diào)解，一般是在有法律法規(guī)明確規(guī)定下，行政機關(guān)在履行自身行政管理職責過程中進行的調(diào)解。 其次，行政調(diào)解的程序應(yīng)當合法，進行行政調(diào)解，其調(diào)解程序法律有規(guī)定的要按法律規(guī)定，法律沒有規(guī)定的情況下則一般需在雙方或者多方當事人認可的規(guī)則下進行。行政調(diào)解的內(nèi)容應(yīng)當合法。行政調(diào)解的內(nèi)容要符合法律規(guī)定，強制調(diào)解、壓迫調(diào)解，均屬于不合法的調(diào)解，這就要始終堅持自愿、合法原則。有效的民事法律行為未必合法，但合法的民事法律行為應(yīng)當有效。合法的民事法律行為有三個要件：（1）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（2）意思表示真實；（3）不違反法律或者社會公共利益。從社會發(fā)展的角度上講，凡是有效的民事法律行為，就具有相應(yīng)的社會和法律地位并應(yīng)承擔相應(yīng)的民事法律責任，否則讓民事主體能隨意今天承認明天又反悔，反復(fù)無常，無疑會造成社會資源的浪費，阻礙現(xiàn)代社會法治文明進程的建設(shè)和發(fā)展。
2、行政調(diào)解的專業(yè)性。行政調(diào)解是行政機關(guān)及其工作人員，在法律法規(guī)的有所規(guī)定的前提下，對自己職權(quán)管理范圍內(nèi)的爭議和糾紛進行調(diào)解，行政調(diào)解的主持者一般來說都是行政機關(guān)內(nèi)部通曉法律法規(guī)和政策的行政公務(wù)人員，對行政調(diào)解具有豐富的實踐經(jīng)驗，而且經(jīng)過多年經(jīng)驗的積累，行政機關(guān)在進行行政調(diào)解時一般都有一整套較為科學的調(diào)解程序，據(jù)此，與其他調(diào)解相比，應(yīng)當說行政調(diào)解更具有專業(yè)性。
3、行政調(diào)解具有無償性。行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，都具有無償性，在解決糾紛中不收取費用。在我國目前司法體制尚不全面發(fā)達的情況下，較大部分老百姓還是不愿意打官司的，大量的糾紛主體都還是愿意通過訴訟外調(diào)解的方式予以解決，行政調(diào)解的無償性下好迎合了普通老百姓的心理，使得當事人更愿意把糾紛交給行政機關(guān)來協(xié)調(diào)和處理，基于這一原因，通過行政調(diào)解達成的協(xié)議絕大部分當事人都能認真全面積極的進行履行。因此，行政調(diào)解出于經(jīng)濟目的有利于糾紛主體及時維護自身權(quán)益和解決矛盾。
4、行政調(diào)解的效能性。剛性的判決有時并不利于糾紛的徹底解決，而且還可能形成雙方當事人之間的尖銳對立，這也就很好地說明了“訴訟不是萬能的”。從歷史和實證的角度看，中國人對于糾紛的解決具有明顯的“厭訴”傾向，老百姓更愿意通過和平的方式來化解糾紛，行政調(diào)解不但在心理上符合我國老百姓對糾紛解決方式上的價值取向，而且在糾紛的解決中往往能協(xié)調(diào)多方利益使之平衡，使糾紛的解決具有徹底性，使其他有可能次生的矛盾化于無形，由此可見，行政調(diào)解在解決糾紛上具有很好的效能性。
（ 四)行政調(diào)解的特點
1、主體上具有行政性。行政調(diào)解是行政主體出面主持的一種糾紛解決方式，其主體一般是國家行政機關(guān)。這使得其不同于法院調(diào)解和人民調(diào)解，它是行政主體所主持的解決爭議，消除紛爭的調(diào)解活動，是行政主體行使職權(quán)的一種方式。它的主體既不是法院調(diào)解中的人民法院也不是人民調(diào)解中的群眾自治性組織，而是依法享有行政職權(quán)的國家行政機關(guān)和部分經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。在我國目前的法律體系中，基本上都將行政調(diào)解的主體設(shè)定在行政機關(guān)，而對于法律法規(guī)授權(quán)組織行使行政調(diào)解職權(quán)的規(guī)定較少，只是在《消費者權(quán)益保護法》和《治安管理處罰法》中有所規(guī)定。
2、形式上具有準司法性。行政調(diào)解體現(xiàn)的是行政主體作為第三者居間對平等民事主體的民、商事、部分刑事自訴案件及部分行政爭議予以調(diào)停處理。這和法院調(diào)解一樣，行政主體作為居間者應(yīng)不偏不倚，通過說服教，對爭議糾紛依法作出合情合理的公斷。行政機關(guān)的這種居間調(diào)停性有別于一般的具體行政行為，使其具有法院調(diào)解的一般特性，只不過是其在調(diào)解方式、調(diào)解程序、調(diào)解范圍和調(diào)解效力方面與司法調(diào)解有所區(qū)別。
3、效力上具有非拘束性。行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解，它不是行政仲裁或行政訴訟的必經(jīng)程序。當事人不同意調(diào)解的還可以申請仲裁和行政訴訟。作為訴訟外活動的行政調(diào)解，在一般情況下行政調(diào)解協(xié)議主要是靠雙方當事人的信用承諾和社會輿論等道德力量使義務(wù)主體自動履行。不能因經(jīng)過了行政調(diào)解就限制當事人再申請仲裁或另行起訴的權(quán)利，這與一經(jīng)送達協(xié)議書就具有與判決同等法律效力的司法調(diào)解截然相反。絕大多數(shù)學者都認為除個別情形外，行政調(diào)解協(xié)議一般不具有法律上的強制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實施過程中，遭到行政相對方的拒絕，行政機關(guān)權(quán)無權(quán)強制執(zhí)行。
4、調(diào)解方式上具有非強制性。行政調(diào)解不同于行政處罰、行政裁決，不能由行政主體單方強制做出決定。行政調(diào)解程序的啟動運行以至被執(zhí)行，完全是行政管理相對方之間合意的結(jié)果。申請調(diào)解、達成協(xié)議以及達成什么樣的協(xié)議，當事人具有完全的自主權(quán)，行政調(diào)解主持者不能強迫。在行政調(diào)解中行政主體是以組織者和調(diào)解人的身份出現(xiàn)，它的行為只表現(xiàn)為一種外在力量的疏導(dǎo)教育、勸解協(xié)調(diào)，而最終決定的作出應(yīng)基于當事人不受威脅欺詐的真實自愿的意思表示。
5、救濟方式具有特殊性。由于行政調(diào)解是在雙方自愿的基礎(chǔ)上完成的，當事人如對調(diào)解行為持有異議，完全可以拒絕在調(diào)解協(xié)議上簽字。行政調(diào)解當事人不得以不服行政調(diào)解為由，提出行政復(fù)議或者行政訴訟，也就是說行政調(diào)解不是行政機關(guān)作出的具體行政行為不具有行政性。 如果行政主體及其工作人員在調(diào)解過程中采取了不適當?shù)氖侄危撔袨樵谑聦嵣暇筒粚儆谡{(diào)解行為，而是違背當事人意志的行政命令。對于這種具有強制性的行政行為不服的，當事人可以以調(diào)解事項為由向上一級行政機關(guān)申請復(fù)議或提起行政訴訟。因違法的行政調(diào)解給當事人造成損失的，可依法定程序要求行政主體進行賠償。
6、爭議糾紛具有民、商事性。行政調(diào)解的糾紛，或由法律法規(guī)規(guī)定，或由糾紛當事方事先在合同或協(xié)議中約定。其對象是作為行政管理相對方的個人、法人或者其他組織之間發(fā)生的民事爭議和經(jīng)濟爭議，特定情況下也可以是行政賠償爭議。專利申請人之間的糾紛、職工與單位之間的糾紛等等，這些民事爭議當事人之間，法律地位是平等的，不存在命令與服從，主動與被動的單向隸屬關(guān)系，爭議的指向是有關(guān)民事權(quán)益方面的。爭議的當事人都有自愿、真實地表達自己的理由和意見的權(quán)利，行政主體應(yīng)當以平等態(tài)度對待雙方當事人。
（五)行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的異同
從我國調(diào)解制度的體系來看，行政調(diào)解、法院調(diào)解、人民調(diào)解都能體現(xiàn)出對一定范圍內(nèi)社會矛盾進行干預(yù)，只是各自干預(yù)的表象不一樣罷了。法院調(diào)解是指在法庭審判人員的主持下，雙方當事人在自愿合法的基礎(chǔ)上，經(jīng)過平等協(xié)商達成協(xié)議，從而解決糾紛的一種方式。人民調(diào)解是指人民群眾通過調(diào)停說和，從中斡旋，解決糾紛的一種活動，其最主要方式是在人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。三種調(diào)解方式的共同點主要有：
第一，都是通過爭議當事人之外的第三者作為主持進行調(diào)停說和，解決當事人之間爭議或糾紛的一種活動。行政調(diào)解的主持人是行政機關(guān)和部分法律法規(guī)授權(quán)組織，法院調(diào)解的主持人是法院，人民調(diào)解的主持人主要是人民調(diào)解委員會。
第二，都是在自愿原則為首要前提下進行的。行政調(diào)解是在當事人自愿的原則下，行政主體依法行政相對方之間以及行政主體和行政相對方之間發(fā)生爭議后進行的有一定法律效力的調(diào)解。對于法院調(diào)解，我國《民事訴訟法》第八十五條規(guī)定：“人民法院審理民事案件，根據(jù)當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎(chǔ)上分清是非，進行調(diào)解。”對于人民調(diào)解，《村民委員會組織法》第十四條《城市居民委員會組織法》第十三條規(guī)定：“村民委員會和居民委員會根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解同樣要遵循合法和自愿原則，不能依主觀意志隨意調(diào)解，或強制性達成協(xié)議�！�
第三，調(diào)解都是在“查清事實、分清責任”的基礎(chǔ)上進行的，調(diào)解的內(nèi)容不得違反國家有關(guān)政策和法律。不管是行政調(diào)解、法院調(diào)解還是人民調(diào)解，調(diào)解方在調(diào)解過程中都不能采取不適當?shù)氖侄�，違反國家有關(guān)規(guī)定。
行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的區(qū)別主要有：
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