[ 曾鈺菁 ]——(2009-8-25) / 已閱15824次
檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性探析
曾鈺菁
內(nèi)容摘要
公益訴訟制度的實(shí)踐目的是國(guó)家試圖以司法權(quán)的名義來(lái)保障社會(huì)公共利益免受不法侵害。在不同的國(guó)家、社會(huì)背景下，公益訴訟制度的構(gòu)建也表現(xiàn)出差異性。作為國(guó)家權(quán)力架構(gòu)下的我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)以保障公共利益是否正當(dāng)，在理論和實(shí)務(wù)界還存在不小的爭(zhēng)議。如何來(lái)看待檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題？本文試圖從公益訴訟的本源、我國(guó)當(dāng)前的憲政制度以及公益訴訟的實(shí)踐來(lái)推證檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性。
關(guān)鍵詞：公共利益；公益訴訟；檢察權(quán)；正當(dāng)性
近些年來(lái)，不斷發(fā)生損害國(guó)家和公眾利益的侵權(quán)案件，例如：環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失、破壞公共設(shè)施和自然環(huán)境等。在這一類(lèi)案件中，受到侵害的主要是國(guó)家公共利益，而理論和實(shí)務(wù)對(duì)這類(lèi)利益的歸屬主體尚存在爭(zhēng)議，因此，基于傳統(tǒng)民事訴訟利益理論和實(shí)踐，許多學(xué)者認(rèn)為通過(guò)司法途徑難于對(duì)這類(lèi)侵權(quán)案件提起訴訟。為此，有的學(xué)者提出公益訴訟、國(guó)家干預(yù)理論，試圖建立檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的制度來(lái)突破這一困境。而有的學(xué)者卻認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟沒(méi)有理論和法律依據(jù)，對(duì)其正當(dāng)性 提出質(zhì)疑。本文試圖從公益訴訟的歷史沿革及其本質(zhì)進(jìn)入，在理論和實(shí)證兩個(gè)向度展開(kāi)分析，對(duì)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題作粗淺的探討。
一、公益訴訟的歷史沿革及其本質(zhì)含義
（一）公益訴訟的歷史沿革
公益訴訟源自于古羅馬時(shí)期的法律制度。古羅馬時(shí)期，根據(jù)訴訟所保護(hù)的利益，裁判官?gòu)某绦蛏戏譃楣嬖V訟和私益訴訟。私益訴訟所保障的是訴訟個(gè)人的利益，只能由利益主體自己才可以提起訴訟，傳統(tǒng)訴訟當(dāng)事人理論正是脫胎于此。而公益訴訟則保護(hù)公共利益，除法律有特別規(guī)定外，其他羅馬市民均可以為之。在古羅馬法中，公益訴訟制度的設(shè)置是古羅馬法律制度的一個(gè)有機(jī)組成部分，它試圖以司法權(quán)的名義來(lái)保護(hù)社會(huì)公共利益 。
現(xiàn)代法制意義上的公益訴訟，始于20世紀(jì)西方自由資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡時(shí)期，科技進(jìn)步和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，社會(huì)主體的利益關(guān)系交錯(cuò)復(fù)雜，原先傳統(tǒng)的某些民事行為不再單純影響當(dāng)事人自己，而且同時(shí)影響著社會(huì)公共利益，與此相伴的很多糾紛都涉及到大量利害關(guān)系者的公共政策問(wèn)題 。一旦公共利益受到不法侵害，國(guó)家作為公共利益的代言人得有相應(yīng)的法律救濟(jì)手段，一方面要阻止不法侵害繼續(xù)；另一方面使受到的損害得以補(bǔ)償。公共利益的司法保障機(jī)制也順應(yīng)得到新的發(fā)展。
例如：法國(guó)在1806年的民事訴訟法典中就規(guī)定了為了維護(hù)公共秩序，在涉及國(guó)家或公益團(tuán)體等訴訟案件中以及法律特別規(guī)定情況下檢察機(jī)關(guān)得作為公共利益的代表提起和參加訴訟。在法國(guó)，無(wú)論是在民事實(shí)體法還是程序法中，檢察官都是國(guó)家和社會(huì)公共利益的代表 。在美國(guó)，為了防止企業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷致使損害消費(fèi)者利益和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，聯(lián)邦議會(huì)于1890年通過(guò)了《謝爾曼反托拉斯法案》，授權(quán)司法部門(mén)、聯(lián)邦政府、團(tuán)體或個(gè)人可以提起訴訟。《日本民事訴訟法》則規(guī)定，對(duì)于婚姻、收養(yǎng)、親子案件，檢察官也可以作為當(dāng)事人提起訴訟，檢察官行使其權(quán)力在于維護(hù)國(guó)家的法律命令和社會(huì)的利益 。當(dāng)今世界多數(shù)國(guó)家為保障公共利益免遭不法侵害構(gòu)建了一套相應(yīng)的公益訴訟制度，但在具體的訴訟范圍、主體、程式等方面有所差別。如，有的國(guó)家規(guī)定由司法部為提起訴訟的主體，而有的國(guó)家則由檢察機(jī)關(guān)提起。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公共利益的代表可以對(duì)公益案件提起訴訟是世界上比較通行的做法 。
在我國(guó)的司法審判實(shí)踐中，司法界順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)對(duì)公益訴訟機(jī)制進(jìn)行了有益的嘗試。已經(jīng)出現(xiàn)了一些由檢察機(jī)關(guān)或個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體提起的公益訴訟案件，其中有些已被法院受理并作出判決，但更多的案件還是以訴訟主體不適格為由被駁回起訴或判決敗訴 。我國(guó)目前的公益侵權(quán)案件主要出現(xiàn)環(huán)境污染、國(guó)有資產(chǎn)流失、證卷侵權(quán)、公共場(chǎng)所收費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)影響社會(huì)公益、消費(fèi)領(lǐng)域等幾個(gè)方面。目前我國(guó)理論和實(shí)務(wù)領(lǐng)域?qū)z察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的法律規(guī)范及其理解仍存在較大爭(zhēng)議，有些學(xué)者和司法官認(rèn)為民事訴訟法規(guī)定原告起訴要與案件有直接的利害關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)與公共利益沒(méi)有直接利害關(guān)系，而且法律也沒(méi)有規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有公益訴權(quán)，所以其不是適格的訴訟主體。因此，在司法實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟遭遇到一定的障礙。
回顧公益訴訟的發(fā)展歷史，公益訴訟制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展而逐步構(gòu)建并完善的一項(xiàng)司法制度，旨在保障公共利益，維護(hù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)行。隨著私法公法化進(jìn)程的深入，各國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的范圍均有擴(kuò)大化趨勢(shì)。盡管在訴訟范圍的規(guī)定等具體的制度設(shè)計(jì)上有所差別，但也有共通之處，如：公益訴訟的重點(diǎn)是保障公共權(quán)益，有別于其他類(lèi)型的訴訟；檢察機(jī)關(guān)均作為公共利益的代表介入公益訴訟等。
（二）公益訴訟的本質(zhì)含義：訴訟信托和國(guó)家責(zé)任
從前面的闡述中，我們可以看出公益訴訟的實(shí)踐就表現(xiàn)為在公共利益受到不法侵害時(shí)，由一定主體向法院提請(qǐng)?jiān)V愿以阻止不法侵害或獲得補(bǔ)償?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。公益訴訟的具體含義是什么？其本質(zhì)又是什么？對(duì)此問(wèn)題的追問(wèn)實(shí)質(zhì)就是在解答：何為公共利益？一定主體基于何種理由提出訴愿？
一些學(xué)者和法學(xué)家分別提出了自己對(duì)公共利益的理解。林德布羅姆認(rèn)為，公共利益并非表示一致同意的利益，而只不過(guò)是某些人看來(lái)對(duì)公眾有利的事物 。邊沁則認(rèn)為，組成共同體的若干成員的利益的總和就是公共利益，離開(kāi)個(gè)人利益，談共同體的利益毫無(wú)意義 。英國(guó)利茲大學(xué)(University of Leeds)的公法與比較法教授約翰•貝爾(John Bell)就認(rèn)為:“公共利益”凸顯一個(gè)社會(huì)的基本價(jià)值，這些價(jià)值可以進(jìn)行歸納——盡管無(wú)法窮盡。這些價(jià)值是維持和提升共同體所必需的，而不是讓一部分人為另一部分人的幸福買(mǎi)單 。而德國(guó)學(xué)者阿爾弗萊德•弗得羅斯則指出：公共利益既不是單個(gè)個(gè)人所欲求的利益的總和，也不是人類(lèi)整體的利益，而是一個(gè)社會(huì)通過(guò)個(gè)人的合作而生產(chǎn)出來(lái)的事物價(jià)值的總和。 他們從不同的角度對(duì)“公共利益”進(jìn)行解讀，而且都有合理的因素。很顯然，何謂“公共利益”在理論上仍難于達(dá)成一致的共識(shí)。正如臺(tái)灣學(xué)者陳銳雄所認(rèn)為：“何謂公共利益，因非常抽象，可能言人人殊�！�
本文試圖從另外一個(gè)角度來(lái)對(duì)“公共利益”進(jìn)行解讀。從考察人類(lèi)社會(huì)、國(guó)家的形成和演化歷程來(lái)看，作為自然存在的人起初是沒(méi)有“你的”、“我的”觀念區(qū)分，由于資源的稀缺性以及個(gè)體需求的無(wú)限性和多樣性，導(dǎo)致了個(gè)體之間的爭(zhēng)斗，為了確保各個(gè)體需求的平衡、共同生存與發(fā)展，個(gè)體之間相互作出妥協(xié)，從而人類(lèi)建立了國(guó)家。在霍布斯看來(lái)，人是沒(méi)有辦法靠自然的力量來(lái)保護(hù)自己的自然權(quán)利，因此人根據(jù)理性提出約束自己的某些條款，即個(gè)體之間達(dá)成協(xié)議將自己的一切權(quán)利交出去給利維坦（國(guó)家），并服從國(guó)家絕對(duì)權(quán)利的統(tǒng)治，由國(guó)家來(lái)保障和實(shí)現(xiàn)個(gè)體的權(quán)利。洛克則認(rèn)為，人類(lèi)是為了避免戰(zhàn)爭(zhēng)維護(hù)和平自愿地放棄部分權(quán)利交給國(guó)家行使，從而產(chǎn)生了社會(huì)契約，即大多數(shù)人的合意和信托 。他們認(rèn)為國(guó)家是基于個(gè)體的自愿授權(quán)或者說(shuō)信托來(lái)統(tǒng)治、管理社會(huì)共同事務(wù)以及共同所有的自然資源等。正如哈耶克指出的，作為國(guó)家以及這個(gè)國(guó)家任何機(jī)構(gòu)的權(quán)力之基礎(chǔ)是人民之同意 。這種“同意”也就是公共利益的基石。
因此，我們必須從歷史的、社會(huì)的，乃至國(guó)家的范圍內(nèi)來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行研判。本文認(rèn)為公共利益至少應(yīng)從以下幾個(gè)層面來(lái)理解。首先，它是一個(gè)人為構(gòu)建的、觀念的東西，是在一定范圍的社會(huì)共同體內(nèi)部的利益妥協(xié)或共識(shí)，它包含有價(jià)值判斷的因素在里面，這種價(jià)值是社會(huì)多數(shù)成員認(rèn)可的。因此在不同的社會(huì)和歷史背景下，公共利益會(huì)體現(xiàn)出不同的價(jià)值取向與表現(xiàn)形態(tài)。
其次，它還是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的東西，這種利益共識(shí)需要在制度上加以保障，在規(guī)范上體現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)的、具體的利益形態(tài)。這里當(dāng)然具有法律認(rèn)可之意。
再次，公共利益是一種國(guó)家責(zé)任形態(tài)，是國(guó)家在多數(shù)社會(huì)成員的同意（信托）下來(lái)維護(hù)社會(huì)成員共同體生存和發(fā)展所必須的需求，唯有國(guó)家來(lái)代表和維護(hù)才具有正當(dāng)性。
上述表明，公共利益就是國(guó)家受多數(shù)社會(huì)成員的信托而通過(guò)法律來(lái)維護(hù)的共同價(jià)值需求。因此，在公共利益受到侵害時(shí)，作為公共利益的體現(xiàn)者和維護(hù)者——國(guó)家就負(fù)有重要的職責(zé)，對(duì)侵害行為予以阻止和矯正。正是基于這個(gè)正當(dāng)?shù)睦碛�，由一定的主體（具體的國(guó)家機(jī)關(guān)）來(lái)對(duì)侵害公共利益的行為提起公益訴訟，本質(zhì)上是由具體的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)和承擔(dān)國(guó)家維護(hù)和保障公共利益的責(zé)任。在理論上，學(xué)者稱(chēng)之為“訴訟信托”，就是當(dāng)社會(huì)成員委托國(guó)家管理的財(cái)產(chǎn)或者說(shuō)公共利益受到侵害時(shí)，國(guó)家就有義務(wù)保護(hù)其不受侵害，社會(huì)成員將自己的部分訴權(quán)也托付給國(guó)家，從而形成訴訟信托。國(guó)家再將這個(gè)訴權(quán)分配給檢察機(jī)關(guān)或其他具體的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使 。
二、正當(dāng)性：我國(guó)檢察機(jī)關(guān)公益訴權(quán)的理論爭(zhēng)鳴
由哪個(gè)具體的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)提起公益訴訟或者履行訴訟信托職責(zé)？公民個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體是否有權(quán)利提起公益訴訟？當(dāng)前，對(duì)這些問(wèn)題的看法，在理論和實(shí)務(wù)界都是有爭(zhēng)議的。對(duì)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的正當(dāng)性問(wèn)題的爭(zhēng)論尤為激烈，眾說(shuō)紛紜。主要的觀點(diǎn)概括為否定說(shuō)和肯定說(shuō)。
（一）持否定說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)介入公益訴訟的不具有正當(dāng)性。主要的理由大致是：
1、我國(guó)現(xiàn)行法律制度只是規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，并沒(méi)有明確提起公益訴訟的權(quán)利，公益訴訟不屬于法律監(jiān)督性質(zhì)，因此檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟沒(méi)有法律依據(jù)。
2、公益訴訟是針對(duì)社會(huì)成員的公共利益展開(kāi)的訴訟，具有很強(qiáng)的社會(huì)性和公共性，其結(jié)果不僅直接涉及私人利益，還對(duì)社會(huì)造成廣泛、深遠(yuǎn)的影響。而檢察機(jī)關(guān)顯然不能代替或代表受損害的私人或社會(huì)成員來(lái)提起訴訟。主張應(yīng)當(dāng)由受害者或者能夠代表公共利益的政府機(jī)關(guān)來(lái)提出公益訴訟。
3、從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的憲政體制及法律移植的角度來(lái)看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與美、英、法、德等國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)不同。不能因?yàn)檫@些國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，就必然地可以適應(yīng)我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際 。
4、公益訴訟本質(zhì)上是民事訴訟，如果賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的權(quán)利，必然導(dǎo)致由此而提起的公益訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)因檢察機(jī)關(guān)所具有的原告與法律監(jiān)督者的雙重身份而背離民事訴訟結(jié)構(gòu)的正常規(guī)律，呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。
（二）持肯定說(shuō)觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟是有理論和法律依據(jù)的，具有正當(dāng)性
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