[ 李健 ]——(2010-4-6) / 已閱13114次
論中國特色民事檢察權之重構
李健
內(nèi)容摘要：民事檢察權的立法十分缺位，導致檢察監(jiān)督乏力；民事檢察權需要重構，且需具有中國特色或本土化特征；法律應賦予民事檢察抗訴權、建議權、調(diào)查權、偵查權、民事公訴權、支持（督促）起訴權、調(diào)卷權、民事執(zhí)行監(jiān)督權。民事檢察監(jiān)督應與檢察權的憲法定位相一致。
關鍵詞：中國特色；民事檢察權；重構
一、問題的提出
《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”，這種憲法定位遠遠高于大陸法系和英美法系國家的檢察機關的地位�！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第十四條規(guī)定：“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，這種民事檢察監(jiān)督的職權規(guī)定是大陸法系和英美法系國家的檢察機關所沒有的，是法律制度的共性在中國本土化的產(chǎn)物，具有明顯的中國特色。但是這種制度規(guī)定顯得過于原則，沒有在具體的法律條文中予以完整和充分的體現(xiàn)，操作性不強，給檢察工作帶來嚴重影響，導致檢察監(jiān)督乏力，維護司法公正，維護公平正義的效能得不到真正有效發(fā)揮，另外也給質(zhì)疑、否定中國民事檢察制度提供了土壤和誘因。既然人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，依法享有對民事審判活動的法律監(jiān)督權，那么如何才能真正履行民事檢察的法律監(jiān)督職責，真正發(fā)揮監(jiān)督的作用呢？筆者認為應當重構民事檢察權，這種重構應當符合憲法法律規(guī)定，應當具有中國特色，使民事檢察充分發(fā)揮其作用，享有它應有的地位。
二、重構中國特色民事檢察權之正當性
馬克思曾說道：“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地法律應當以社會為基礎。法律應該是社會共同的，由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益需要的表現(xiàn)，而不是單個人的恣意橫行”。⑴有什么樣的社會基礎就會有什么樣的法律制度，離開社會基礎的法律制度要么是舊有的法律制度的延續(xù)，要么是移植的但是不能生存的法律制度。世界上沒有完全等同的法律制度，也沒有完全等同的檢察制度，即便同屬英美法系的英國和美國也有差異，各具特色，比如英國在1985年才設置獨立的檢察機關，在此前中央檢察職權分別由內(nèi)政大臣、國王的法律官員和公訴處長三者分別行使，⑵其檢察體制比較松散。美國一直有獨立的檢察機關，檢察體制則具有“三級雙軌、互相獨立”⑶的特征�；孟胍砸浦材撤N法律制度來改造社會只是一種恣意。法律制度只能以社會為基礎，有什么樣的社會基礎就會有什么樣的法律制度，同樣檢察制度的設立只能以社會為基礎，有什么樣的社會基礎就會產(chǎn)生什么樣的檢察制度，這是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的。
質(zhì)疑、否定中國檢察制度，包括民事檢察制度，實際上就是沒有真正領悟檢察制度產(chǎn)生的根源和基礎。是以西方的三權分立權力模式下的檢察制度來考量中國的檢察制度，總認為西方檢察制度沒有的定位和職權，中國檢察制度也不能有或不應該有，這本來就犯了基本的認識性、方向性的錯誤。西方的檢察制度有西方的社會基礎，中國的檢察制度有中國的社會基礎，基礎不同，其檢察制度當然會有差異。因此，重構中國特色的民事檢察制度具有中國的正當性。
（一）重構中國特色的民事檢察制度的政治權力基礎
樊崇義教授在《檢察制度原理》一書中，將檢察基本原理歸納為七種，位列第一的權力模式原理。中國特色的民事檢察制度最重要的正當性基礎就是我國的權力模式。我國的權力模式是中國共產(chǎn)黨領導下的“一元分立的層級化權力結構模式。在這種模式中，國家權力機關即全國人民代表大會處于核心地位，國家行政、審判、檢察機關都由它產(chǎn)生，它們的組成和活動必須服從于權力機關的決定，并對它負責，受它監(jiān)督。”⑷這種權力模式主要是從前蘇聯(lián)借鑒而來，其結構特征屬于垂直型，不同西方的三權分立制度，三權分立沒有最高權力機關，它是立法、行政、司法平行，相互制衡，屬于平面或半平面的權力模式，這種權力模式有優(yōu)點，即避免集權和專斷，但也有其缺點，即沒有科學地劃分權力種類�；緳嗔Σ粌H有立法權、行政權、司法權，還有監(jiān)督權等。由于這種劃分，使得具有一定司法屬性的檢察權被迫放置于行政權種類里，致使檢察權弱小，不與行政權和司法權屬同一權力層級。我國是一元分立的層級權力結構，在這一權力模式下，檢察權與行政、審判權同屬于二級權力，并且因制衡行政權和審判權的需要而被定性為法律監(jiān)督權，可見一元分立的層級權力模式更能科學的劃分權力種類，使得各種權力的配備更加合理，更有利于實現(xiàn)權力的均衡化和權力的充分實現(xiàn)。當然我國的檢察制度也是在人民民主理論和列寧的法律監(jiān)督思想指導下建立起來的，具有明顯的中國特色。民事檢察權是檢察權的重要內(nèi)容，理所當然的應當具有中國的特色，只要有利于充分發(fā)揮民事檢察權的監(jiān)督制衡審判權，就應該授予民事檢察權更多的監(jiān)督手段，沒有必要去考慮西方檢察制度有沒有。
（二）重構中國特色的民事檢察制度的文化歷史基礎
我國是一個缺少法治傳統(tǒng)的國家，但缺少傳統(tǒng)并不等于沒有法律制度，只是這些法律制度完全成為了封建帝王的統(tǒng)治工具，這些法律制度沒有促成國家民主法治的進步，反到強化了封建專制統(tǒng)治。其實在封建時代，我國的法律制度在某種意義上講是比較完備的，比如唐朝，形成了行政、監(jiān)督、審判相互制衡的體制，并且作為監(jiān)督權而言形成了獨立的制度和體制。御史制度就是封建時代的監(jiān)督制度。御史制度自秦朝初建至清末2000余年，其間，名稱雖有變化，職權有所調(diào)整，但基本權能沒有變，就是糾察百官，監(jiān)督行政、審判。御史制度是中國古代有專門機構，專職人員的監(jiān)督機構，是應封建帝制需要而產(chǎn)生，形成了中國的文化基礎。我國的檢察制度雖然是從前蘇聯(lián)借鑒而來，是受列寧法律監(jiān)督思想影響而設置，但是不無我國御史制度的影子，是御史文化的一種隱性傳承。如果只是整體移植前蘇聯(lián)的檢察制度而不符合中國國情，不與我國的歷史文化相結合，這種制度是不會有生命力的。孫中山是民主革命的先行者，游歷日本、歐美，受西方政治法律思想影響很深，但是他的憲法思想也并不是照搬西方的三權分立的權力模式，而是結合當時的中國現(xiàn)實，提出了五權憲法和權能分治學說，即，立法權、司法權、行政權、考試權、監(jiān)察權相互獨立，相互制約。與此相應，中央政府實行五院制，即行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院。其中，監(jiān)察院就是行使監(jiān)督權的機構，這也有我國御史文化的影響。可以說適合國情的檢察制度才會有生命力，才是科學的制度。這個國情包含歷史文化，沒有那個國家的制度是脫離自身文化傳承和歷史的，包括檢察制度，也包括民事檢察制度。
（三）重構中國特色的民事檢察制度的現(xiàn)實實踐基礎
檢察機關的憲法定位很高：法律監(jiān)督的專門機關，但是現(xiàn)實中檢察機關的地位卻十分尷尬，錯位嚴重，究其根本原因，還是立法的缺陷。雖然憲法有規(guī)定，但是缺乏履行法律監(jiān)督所必要的保障手段。民事檢察監(jiān)督更是如此。但我國的法治國情卻非常需要民事檢察監(jiān)督。
我國目前的法律對民事檢察監(jiān)督的規(guī)定僅限于《民事訴訟法》、《人民檢察院組織法》。在《民事訴訟法》第十四條原則規(guī)定了“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”。第一百八十七至一百九十條對人民檢察院的抗訴權做出了規(guī)定�！度嗣駲z察院組織法》第五條第五項規(guī)定人民檢察院“對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督”。從僅有規(guī)定的法律條文看，這些規(guī)定主要是針對抗訴權而言。其他監(jiān)督權則是一片空白。這與當前世界各國強化對權力的監(jiān)督和制衡的趨勢不符，與中央要求檢察機關加強法律監(jiān)督的要求不合。中央要求“要充分發(fā)揮…人民檢察院民事審判、行政訴訟法律監(jiān)督職能，…”， “人民檢察院要抓住人民群眾反映強烈的執(zhí)法不嚴、司法不公等突出問題，加大法律監(jiān)督力度，促進依法行政和公正司法”。⑸因此，民事檢察監(jiān)督立法滯后的狀況嚴重制約了民事檢察權效能的發(fā)揮，不利于我國的民主法制建設。
當前的民事審判、民事執(zhí)行活動的狀況也非常需要民事檢察監(jiān)督。民事審判缺乏公信力，民事執(zhí)行缺乏信任度，其過程中的違法犯罪現(xiàn)象層出不窮，屢禁不止。最高人民法院工作報告指出，“五年來，全國法院違紀違法的法官被查處的人數(shù)逐年下降，其中，利用審判權和執(zhí)行權貪贓枉法、徇私舞弊的，從2003年的468人下降到2007年的218人，下降53.42%”。⑹雖然是逐年下降，但是這只是被查處的數(shù)字。2009年，全國共查處違紀違法人員７１２人，其中追究刑事責任１０５人。⑺特別是最高人民法院原副院長黃松有受賄案的發(fā)生及最近揭露出的重慶市高級人民法院執(zhí)行局原局長烏小青受賄案更是暴露出民事審判、執(zhí)行領域存在問題的嚴重性，這充分印證了“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”⑻的至理名言。在現(xiàn)階段，審判權、執(zhí)行權過于強大，法官的自由裁量權過大，法官，特別基層法官的整體素質(zhì)不高已是不爭的事實。在這種情況下尤其需要強有力的外部監(jiān)督，重構民事檢察權，強化民事檢察監(jiān)督是現(xiàn)實之亟需。
三、中國特色民事檢察權的重構
如前所述，民事檢察制度的立法十分不完善，嚴重滯后，需要重構。但是要重構還有一個基本的理論問題需要探討，就是檢察權的性質(zhì)和權能。
關于檢察權的性質(zhì)，大陸法系多是定性為準司法權，英美法系定性為行政權。我國理論界爭議頗多，有行政權、司法權、行政司法雙重屬性、監(jiān)督權的觀點，在憲法上定性為法律監(jiān)督權。在權能上，大陸法系國家一般具有公訴和法律監(jiān)督兩項權能，英美法系國家一般只具有公訴權能�？梢钥闯�，作為檢察權的權能是多項的，是可以并存的。換言之，檢察機關既可以享有公訴權，又可以享有法律監(jiān)督權，只是孰輕孰重而已，并不是只能享有一種權能。有的學者認為，檢察機關既然是法律監(jiān)督機關就不應該享有訴權或者偵查權，不能即當裁判員又當運動員。這種觀點不符合檢察權的實際。
中國特色民事檢察權可以包括以下權能。
一是抗訴權，有人又稱之為決定再審權⑼。抗訴權是法律明確授予的監(jiān)督權力，檢察機關充分行使了該權力，自1988-2007年，共提出抗訴150926件，其中1997-2007年共提出抗訴145072件，法院再審審結84070件，改判、撤銷原判發(fā)回重審、調(diào)解62559件，維持原判20141件，其他處理1670件，改變率為74%。⑽抗訴取得了明顯的法律效果，制衡效果。因此抗訴權（或決定再審權）是民事檢察權的首項權能。
二是建議權。檢察機關應該享有向人民法院發(fā)出再審檢察建議，向人民法院和其他單位發(fā)出工作建議的權能。2001年，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院民事行政抗訴案件辦理規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），《規(guī)則》第二十五條第五項，第四十七條，第四十八條對個案件審檢察建議和工作建議做出了規(guī)定，檢察機關也開始運用檢察建議，主要是個案再審檢察建議開展工作，2003-2007年，全國檢察機關共向人民法院發(fā)出再審檢察建議24782件，人民法院采納13780件，⑾采納率為55.6%，這里的采納是指人民法院立案再審，并不是指再審的改變率，再審改變率應當?shù)陀诓杉{率，可見檢察建議的效果遠不如抗訴。究其原因，主要是《規(guī)則》屬于檢察機關單方司法解釋，作用有限，接受與否全取決于人民法院的認識和態(tài)度。建議權是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的重要手段，法律應授權并制定程序性保障措施，如檢察建議發(fā)出后，人民法院或其他單位應該如何回應檢察建議等。
三、調(diào)查權。調(diào)查權是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的保障性權能。調(diào)查權包括辦理申訴案件過程中的調(diào)查取證權和對民事審判人員、執(zhí)行人員違法行為的調(diào)查權。在“新證據(jù)”成為抗訴理由之后，調(diào)查取證權的作用越來越大，在某種情形下可以決定抗訴的成敗�！睹袷略V訟法》第一百七十九條規(guī)定的抗訴（再審）事由中，有許多是涉及民事審判人員（含執(zhí)行）違法的情形，因此授予檢察機關民事審判（含執(zhí)行）人員的違法行為調(diào)查權無疑是檢察機關充分履職的必備要件。但是目前法律沒有明確規(guī)定，也只是《規(guī) 則》有些規(guī)定，嚴重制約了民事檢察權的發(fā)揮。法律應盡快予以規(guī)定。
四是偵查權。2004年9月，最高人民檢察院在整合檢察資源時下發(fā)了《關于調(diào)整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，《通知》規(guī)定：“民事行政檢察部門對在辦理民事行政抗訴案件過程中發(fā)現(xiàn)的審判人員職務犯罪線索，經(jīng)檢察長同意，可以進行初查；經(jīng)初查，符合立案條件的，經(jīng)檢察長批準，可以直接立案偵查”。從而將民事審判、執(zhí)行人員職務犯罪的偵查權有條件的賦予民事行政檢察部門，2009年，根據(jù)司法改革的要求，又將偵查權收歸了反瀆職侵權檢察部門，收歸的原因是不太清楚。但是偵查權的收回意味著民事檢察監(jiān)督缺少了一個非常重要且十分剛性的權力，這對民事檢察監(jiān)督的作用和效果有重大影響。將偵查權有條件的授權民事行政檢部門有十足的合理性，民事行政檢察部門熟悉民事法律，熟悉審判、執(zhí)行的程序，在辦理申訴案件過程中容易發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索，這是先天性優(yōu)勢，同時也能提高民事行政檢察人員的發(fā)現(xiàn)意識，為查處民事審判（執(zhí)行）人員職務犯罪創(chuàng)造條件。因此，筆者認為應將民事審判（執(zhí)行）人員職務犯罪的偵查權有條件的賦予民事行政檢察部門，以確保民事檢察監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，維護司法公正，司法權威。
五是民事公訴權。在西方國家，檢察機關都享有民事公訴權，如大陸法系的法國、德國、日本皆有公益訴訟，英美法系的美國等亦有公益訴訟。雖然不是西方國家有，我國一定要有，但是國家利益、社會公共利益受到侵害的情況越來越嚴重，要求予以保護的呼聲越來越高，在我國，檢察機關是公益訴訟的適格主體，因為檢察機關代表國家進行訴訟活動，代表國家履行法律職責。既然檢察機關代表國家提起刑事公訴，自然也可以代表國家提起民事公訴，包括刑事附帶民事訴訟。從1997年開始，檢察機關已經(jīng)進行民事公訴的探索工作，辦理了一批有影響、有效果的民事公訴案件。授權檢察機關辦理公益訴訟案件，符合世界之潮流，亦是我國社會轉(zhuǎn)型時期的需要。
六是督促、支持起訴權。督促、支持起訴是檢察機關近些年探索的一個方面。督促起訴，指人民檢察院作為國家法律監(jiān)督機關，對損害國家、集體利益或者社會公共利益的民事行為，督促負有管理職責的單位依法向人民法院提起民事訴訟的行為。支持起訴，指人民檢察院依據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第十五條規(guī)定，對損害弱勢群體民事權益的行為，支持受損害的群體或者個人向人民法院提起民事訴訟的行為。⑿昔日法律對此規(guī)定原則模糊，操作性不強，因此，立法應加以完善，以確保檢察機關履行法律監(jiān)督職責。
七是調(diào)卷權。調(diào)卷權是檢察機關履行法律監(jiān)督職責的基礎性權力，是民事檢察監(jiān)督不可或缺的權力保障。調(diào)卷權雖然經(jīng)過多次檢、法兩院協(xié)調(diào)，雖然在一定時期獲得了較好解決，但是因為法律沒有明確規(guī)定，反反復復，時而解決好了，時而又變化，時而可以借卷，時而又不能借卷。法律應快速做出規(guī)定：檢察機關借閱民事審判卷宗，人民法院應當借閱并積極配合，不得拒絕。
八是民事執(zhí)行監(jiān)督權。民事執(zhí)行是當前社會的焦點話題，亦是法官違法犯罪的多發(fā)區(qū)、重災區(qū)，人民群眾多有微詞。筆者在2008年撰寫《淺論民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度》一文，就執(zhí)行檢察監(jiān)督問題進行過探討，這里不再贅述。授予檢察機關民事執(zhí)行檢察權是社會之需，人民群眾之需，刻不容緩。
重構中國特色的民事檢察制度應建立在中國國情的基礎之上的，不應以三權分立權力模式下的西方檢察制度來審視我國的檢察制度，“只有民族的，才是世界的”，⒀中國的民事檢察制度必須具有中國特色，同時應放在中國特色的檢察制度的背景下思考，只有如此才會有生命力。
參考文獻：
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