[ 牛建國(guó) ]——(2010-12-21) / 已閱23728次
重大突發(fā)事件的法律規(guī)制建設(shè)之我見(jiàn)
牛建國(guó) 彭傳雨
內(nèi)容提要：近年來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害不斷，洪水、SARS、雪災(zāi)、地震、甲型H1N1,世界上其他國(guó)家和地區(qū)也頻繁的發(fā)生自然災(zāi)害和恐怖襲擊，面對(duì)種類日益繁多的重大突發(fā)事件，如何及時(shí)有效調(diào)集人員、財(cái)政及各方面力量進(jìn)行救援，成為了關(guān)系我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的一個(gè)重要課題。本文的研究目的正是通過(guò)對(duì)我國(guó)突發(fā)事件現(xiàn)有相關(guān)法律制度研究，聯(lián)系我國(guó)現(xiàn)實(shí)環(huán)境，找出適合的改良方案，進(jìn)一步完善我國(guó)的重大突發(fā)事件相關(guān)法制建設(shè)，以應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的災(zāi)難，最大限度減少國(guó)家和人民的損失。（全文共9865字）
關(guān)鍵詞:法律、重大突發(fā)事件、危機(jī)、應(yīng)急管理
引言
近年來(lái)，各種重大突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，隨之產(chǎn)生的如何有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件問(wèn)題成為了全世界都在關(guān)注的一個(gè)重大問(wèn)題。想要以最有效的手段應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，使人民的生命財(cái)產(chǎn)損失降至最低，用最短的時(shí)間恢復(fù)社會(huì)秩序，建立完善的重大突發(fā)事件法律制度無(wú)疑是重中之重。
雖然近年來(lái)我國(guó)在突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制建設(shè)方面取得了一定的成就，早于97年就己頒布《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》(以下簡(jiǎn)稱《防震減災(zāi)法》)，又于07年頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件對(duì)應(yīng)法》(以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)，但通過(guò)2008年汶川地震的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，其效果并不理想。因此，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理法律制度建設(shè)存在的問(wèn)題進(jìn)行研究，結(jié)合現(xiàn)有相關(guān)立法，提出我國(guó)重大突發(fā)事件立法的建議，力求使我國(guó)的相關(guān)法律體系得到更好的完善。
一、重大突發(fā)事件基本理念
�。ㄒ唬┲卮笸话l(fā)事件的概念、特點(diǎn)及分類
近年來(lái)，隨著各種災(zāi)害頻發(fā)，“重大突發(fā)事件”這一詞語(yǔ)被越來(lái)越頻繁的使用于各種場(chǎng)合。但對(duì)如此高頻使用的一個(gè)詞語(yǔ)學(xué)界至今都沒(méi)有一個(gè)明確的定義。也許正是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)明確的定義，“重大突發(fā)事件”這個(gè)高頻詞匯，在很多場(chǎng)合下都被濫用。而且，與國(guó)際上諸如此類的平行概念在轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，存在著很大的不準(zhǔn)確性。另外，由于重大突發(fā)事件這一詞語(yǔ)本身存在著一定的概括性，使得其范圍及分類就顯得愈加的模糊和混亂。
1、重大突發(fā)事件的概念
關(guān)于這一詞語(yǔ)的概念，比較有代表性的解釋是歐洲人權(quán)法院作出的，即“一種特別的、迫在眉睫的、影響全體公民，并對(duì)整個(gè)社會(huì)的正常生活構(gòu)成嚴(yán)重威脅的危機(jī)或者危險(xiǎn)局勢(shì)”。
重大突發(fā)事件在美國(guó)又被稱為重大緊急事件，美國(guó)對(duì)重大突發(fā)事件的定義大致可以概括為:由美國(guó)總統(tǒng)宣布的，在任何情形、任何場(chǎng)合下、在美國(guó)的任何地方發(fā)生的需要聯(lián)邦政府介入，提供補(bǔ)充性援助，以協(xié)助州或地方性政府挽救生命、確保公共衛(wèi)生、安全和財(cái)產(chǎn)或減輕、轉(zhuǎn)移災(zāi)難所帶來(lái)的威脅的重大事件。
我國(guó)法律領(lǐng)域內(nèi)“重大突發(fā)事件”的概念和范圍，歷來(lái)較為模糊。在不同的法律部門(mén)中，通常有著截然不同的含義。如在《刑法》和《紅十字法》中，其通常指代“重大自然災(zāi)害”；在《人民警察法》中，則指“嚴(yán)重違反社會(huì)治安的事件”；在《國(guó)防交通條例》中又特指“突發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突等”。 可見(jiàn)，重大突發(fā)事件這一法律概念在我國(guó)的法律領(lǐng)域仍屬于一個(gè)界定較為不明確的非專業(yè)性詞語(yǔ)。直至《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布，這一概念才稍顯明確。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能照成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。 而根據(jù)突發(fā)事件的危害程度、影響范圍來(lái)分，又可分出重大突發(fā)事件。
2.重大突發(fā)事件的特點(diǎn)
重大突發(fā)事件，雖然種類繁多、形態(tài)各異，但其既然能夠作為一類事件的統(tǒng)稱，必然有著某些內(nèi)在的聯(lián)系和相近的特點(diǎn)。本文認(rèn)為，重大突發(fā)事件主要存在以下幾種主要的特點(diǎn):
第一，發(fā)生的突然性和不可預(yù)測(cè)性。所謂“突發(fā)事件”，當(dāng)然最主要的特征還是集中在“突發(fā)”二字上，延展開(kāi)來(lái)講，主要就是其發(fā)生的突然性和不可預(yù)測(cè)性。這類事件的發(fā)生，往往都超出人們的預(yù)料和想象，沒(méi)有任何征兆，也無(wú)法給人們充分的時(shí)間進(jìn)行應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。這就是突發(fā)事件在處理上要比其他常規(guī)事件棘手得多的原因所在。
第二，后果的嚴(yán)重性。既然是“重大突發(fā)事件”那么其特點(diǎn)之一必然要落腳到“重大”二字上，因此重大突發(fā)事件，必須還要具備后果的嚴(yán)重性，也就是說(shuō)，這件突然發(fā)生的事，還必須足以造成嚴(yán)重的后果，對(duì)一定數(shù)量的人、一定數(shù)量的財(cái)產(chǎn)或是足夠多的社會(huì)一部分造成深遠(yuǎn)的影響。
第三，處理的緊迫性。重大突發(fā)事件，因?yàn)槭峭蝗话l(fā)生的，人們對(duì)其到來(lái)完全沒(méi)有準(zhǔn)備，如果不能及時(shí)處理好這件事情，后果是非常嚴(yán)重的。因此，要想有效的抑制住這些突如其來(lái)的災(zāi)難，速度無(wú)疑是必不可少的。因此，重大突發(fā)事件，還有一個(gè)非常鮮明的特點(diǎn)，就是處理上的緊迫性。
3.重大突發(fā)事件的分類
之前很多學(xué)者以及各類學(xué)術(shù)論著都根據(jù)其發(fā)生機(jī)理、嚴(yán)重程度、應(yīng)對(duì)方法的不同，對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行了較為詳細(xì)的分類。而根據(jù)我國(guó)07年新頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，結(jié)合眾多的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，可以對(duì)重大突發(fā)事件作如下分類:
第一，重大自然災(zāi)害。主要包括損失嚴(yán)重的干旱洪澇、霜雨雷電、火災(zāi)地震等大自然加諸于人類身上的災(zāi)害。如98特大洪水、5 12汶川地震等。
第二，重大事故災(zāi)害。主要涉及一些人為因素造成的重大生產(chǎn)安全性事故。如山西煤礦塌方、杭州地鐵塌陷事故等。
第三，重大公共衛(wèi)生事件。特指關(guān)系人們生命及健康的疾病類重大突發(fā)事件。如我國(guó)03年的SARS、09年甲型H1N1。
第四，重大社會(huì)安全事件。這類突發(fā)事件通常與政治軍事暴動(dòng)有關(guān)。具體包括一些游行、恐怖襲擊等。
對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行合理的分類，有利于政府及有關(guān)方面在研究并制定相關(guān)應(yīng)對(duì)策略時(shí)能夠因“事”而異，有效提高對(duì)重大突發(fā)事件的防御水平，加大解決力度，盡可能的降低重大突發(fā)事件對(duì)社會(huì)造成的危害。
(二)重大突發(fā)事件應(yīng)急管理涉及的憲法及行政法問(wèn)題分析
重大突發(fā)事件的爆發(fā)，如果處理不當(dāng)，往往會(huì)貽誤危機(jī)處理的最佳時(shí)期，從而造成不可挽回的損失。因此，如何在最短的時(shí)間內(nèi)有效的對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行控制，就顯得彌足重要。世界上不同國(guó)家對(duì)重大突發(fā)事件的處理模式相差很大。美國(guó)主要以聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃為法律基礎(chǔ)，總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)，聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等核心機(jī)構(gòu)協(xié)同運(yùn)作;日本主要由內(nèi)閣總理負(fù)責(zé)，內(nèi)閣官員直接管轄，力求做到國(guó)防安全危機(jī)管理與防災(zāi)減災(zāi)為一體。
由于歷史及現(xiàn)實(shí)等多種原因，導(dǎo)致我國(guó)的行政法起步較晚，雖然早在唐朝時(shí)期就己經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)行政法典，但與現(xiàn)代意義的行政法之間存在著本質(zhì)的不同。我國(guó)直到70年代末、80年代初才涌現(xiàn)出一批研究行政法的專家，現(xiàn)代意義的行政法概念才開(kāi)始進(jìn)入人們的視野。而我國(guó)的憲法，大多是對(duì)社會(huì)制度及體制進(jìn)行了原則性的廣義規(guī)定，對(duì)其中的細(xì)節(jié)性規(guī)定又相對(duì)缺乏。這樣一種大的法律環(huán)境導(dǎo)致我國(guó)在重大突發(fā)事件處理上實(shí)行的是政府管理模式。雖然重大突發(fā)事件的政府管理模式具備了諸如速度快、資金足、協(xié)調(diào)性高等優(yōu)點(diǎn)，但作為一個(gè)法律工作者絕不能僅以客觀的效果來(lái)評(píng)價(jià)政府的行政管理行為的恰當(dāng)性，這當(dāng)中的很多措施對(duì)社會(huì)的正常秩序重新予以調(diào)整，涉及方方面面的法律問(wèn)題，有的甚至涉嫌執(zhí)法違法，應(yīng)該引起法學(xué)界重視。而且在當(dāng)今法治優(yōu)于人治的大環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的重大突發(fā)事件管理模式由于缺乏相關(guān)的法律依據(jù)及授權(quán)，而顯得有些“先天不足”。因此，將重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理由政府模式上升到法律模式，是十分必要的。
1.權(quán)力的制約
孟德斯鳩曾經(jīng)在《論法的精神》中說(shuō)過(guò):“要防止權(quán)力濫用，就必須用權(quán)力制約權(quán)力”。由此可見(jiàn)，失去約束的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用。行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)也必須受到制約，在法律界基本已經(jīng)不存在任何異議了。所不同的是，處于重大突發(fā)事件爆發(fā)的特殊時(shí)期，被法律授予的行政權(quán)力較之普通的行政權(quán)力通常具有更強(qiáng)的集中性和擴(kuò)張性，只有這樣，才能對(duì)緊急出現(xiàn)的重大突發(fā)事件進(jìn)行強(qiáng)有力的控制。那么，這種處理重大突發(fā)事件的更加強(qiáng)有力的行政權(quán)力是否需要制約呢?資產(chǎn)階級(jí)法學(xué)家認(rèn)為:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”。 由此可見(jiàn)，即使是重大突發(fā)事件爆發(fā)的特殊時(shí)期，行政權(quán)力也是需要制約的。
2.人權(quán)的保護(hù)
政府權(quán)力的運(yùn)行和法律的實(shí)施，目的都在于對(duì)人權(quán)的保護(hù)。積極、快速、有效的對(duì)重大突發(fā)事件進(jìn)行處理和控制，歸根到底，也是體現(xiàn)了現(xiàn)代法治和民主對(duì)人權(quán)的尊重和保護(hù)。在現(xiàn)代憲政思想的指導(dǎo)下，人權(quán)保護(hù)無(wú)疑對(duì)重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的法律制度構(gòu)建提供了一個(gè)正當(dāng)且合理的立足點(diǎn)。
3.權(quán)利的限制
在重大突發(fā)事件爆發(fā)這一緊急特殊情況下，行政權(quán)力的集中和擴(kuò)張必然意味著民眾權(quán)利的縮小和限制。但應(yīng)當(dāng)看到的是，此時(shí)小范圍民眾權(quán)利的部分剝奪，目的在于使得更多的人的權(quán)利得到更好的保護(hù)。因此，立法上對(duì)此時(shí)個(gè)別民眾部分權(quán)利作出適當(dāng)限制也是正當(dāng)合理的。
二、我國(guó)重大突發(fā)事件法制建設(shè)存在的主要問(wèn)題
雖然近幾年來(lái)我國(guó)在重大突發(fā)事件立法上取得了一定的成績(jī)，但是，很多領(lǐng)域還存在著不足，已有的法律、法規(guī)也在實(shí)施時(shí)發(fā)現(xiàn)一些急待改進(jìn)的地方。具體而言，我國(guó)的重大突發(fā)事件法制建設(shè)主要存在以下問(wèn)題:
（一）現(xiàn)有法律適用上的混亂與沖突
我國(guó)現(xiàn)有的重大突發(fā)事件法律、法規(guī)層次相對(duì)混亂，既有全國(guó)人大制定的法律，也有諸多的行政法規(guī)及部門(mén)規(guī)章。另外重大突發(fā)事件本來(lái)就種類繁多，適用的法律也各不相同。因此，造成了重大突發(fā)事件法律適用上的混亂局面。
本文僅以水資源及防洪這一類重大突發(fā)事件可以適用的法律、法規(guī)為例進(jìn)行說(shuō)明。由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)的真正意義上的全國(guó)性法律有《水法》、《防洪法》，行政法規(guī)有《防汛條例》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》、《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等。其余的部門(mén)規(guī)章以及眾多的地方性規(guī)章暫且拋開(kāi)不談，再另加一部廣泛適用的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。如此紛繁復(fù)雜的法律，在水患發(fā)生的緊急時(shí)刻，如何選擇最有效的法律、法規(guī)適用，已非一件易事了。
�。ǘ┲卮笸话l(fā)事件立法空白領(lǐng)域
在重大社會(huì)安全突發(fā)事件類相關(guān)法律、法規(guī)中，雖有《戒嚴(yán)法》，但從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，其主要適用于國(guó)內(nèi)非常嚴(yán)重的動(dòng)亂、暴亂或騷亂。在發(fā)生一些小規(guī)模民眾性騷動(dòng)時(shí)，適用《戒嚴(yán)法》只會(huì)造成人力、物力、財(cái)力的浪費(fèi)。因此，現(xiàn)階段我國(guó)急需一部主要針對(duì)國(guó)內(nèi)小規(guī)模武裝沖突的法律、法規(guī)。
恐怖襲擊屬危險(xiǎn)級(jí)別較高的重大突發(fā)事件，但由于歷史和國(guó)情等諸多原因，與美國(guó)、中東等其他國(guó)家比較，我國(guó)屬于恐怖襲擊爆發(fā)頻率相對(duì)較小的國(guó)家。但自從美國(guó)“911”恐怖襲擊以來(lái)，恐怖襲擊的風(fēng)潮逐漸在世界各國(guó)興起。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2003年上半年，陜西西安共發(fā)生恐怖爆炸案11起，既遂4起、未遂2起、恐嚇5起。 由于我國(guó)一直以來(lái)缺乏應(yīng)對(duì)恐怖襲擊的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，因此國(guó)內(nèi)目前對(duì)恐怖襲擊的應(yīng)對(duì)方案仍停留在反恐訓(xùn)練等事務(wù)層面。雖然我國(guó)也參加了一些有關(guān)反恐怖的國(guó)際條約，但根據(jù)國(guó)際慣例，國(guó)際法并不能作為我國(guó)的國(guó)內(nèi)法直接應(yīng)用，還需要轉(zhuǎn)化成相關(guān)的國(guó)內(nèi)法才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，嚴(yán)格來(lái)講，我國(guó)還沒(méi)有一部真正意義上的反恐怖法，可謂是我國(guó)突重大發(fā)事件類法律、法規(guī)的一大空白。
�。ㄈ┏ＴO(shè)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)的缺位
重大突發(fā)事件類應(yīng)急法律、法規(guī)的內(nèi)容固然重要，但具體適用效果如何，還要看實(shí)施機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)作。目前看來(lái)，我國(guó)重大突發(fā)事件應(yīng)急類法制建設(shè)工作經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，已經(jīng)取得了一定的效果和成績(jī)，但仍然沒(méi)有一個(gè)具體的處置有關(guān)突發(fā)事件的常設(shè)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，想要及時(shí)有效的處置重大突發(fā)事件，需要上下左右多個(gè)部門(mén)的聯(lián)合作業(yè)，此時(shí)，一個(gè)能夠有效協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)應(yīng)急工作的常設(shè)性應(yīng)急機(jī)構(gòu)的設(shè)置就顯得尤為重要。
�。ㄋ模┲卮笸话l(fā)事件發(fā)生時(shí)緊急行政權(quán)力的授予及規(guī)制不具體
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