[ 張生貴 ]——(2011-1-3) / 已閱38723次
解析“深圳退役參戰(zhàn)人員狀告羅湖區(qū)民政局取消優(yōu)撫待遇行政案件”
張生貴
導讀提示：一起特殊的民告官案件，涉及退役參戰(zhàn)人員的優(yōu)撫待遇，原告依照國家財政部、民政部《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》享受了優(yōu)撫待遇，羅湖區(qū)民政局根據(jù)其上級機關(guān)的內(nèi)部函件取消（停止）了原告的各項待遇，原告對被告的具體行政行為表示不服，向深圳市羅湖區(qū)人民法院提起行政訴訟，此案系司法前沿新類型疑難復雜糾紛，在適用法律及審理思路方面都具有代表性，為準確認定案件的法律性質(zhì)，專業(yè)律師依據(jù)多年執(zhí)業(yè)的經(jīng)驗，用獨特的視角觀察分析，根據(jù)行政訴訟案件的審理原則，深入細致解剖案件的事實、證據(jù)、程序、法理。
※本人僅從網(wǎng)絡(luò)查詢相關(guān)案件情況后整理，雖未深入了解案件全貌和起因，通過獲取現(xiàn)有相關(guān)資料縝查規(guī)律性問題，行政法專業(yè)律師重在依據(jù)行政訴訟法規(guī)定的要件、事實、證據(jù)以及行政訴訟案件的審判思路方面做出分析，從不同角度判斷案件的法律走勢，提出自己對本案的法律意見，供大家分析參考：
【案件概要】
1、雙方當事人的主體情況：
原告：七名參戰(zhàn)退役人員
被告：羅湖區(qū)民政局
2、案 由：
不服民政行政管理具體行政行為（行政行為種類：行政撤銷）
3、訴訟請求：
撤銷被告作出的《關(guān)于取消參戰(zhàn)涉核退役人員退休后生活補貼的通知》
4、原告依據(jù)的事實理由：
原告訴稱自己系參戰(zhàn)退役人員，根據(jù)《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》民發(fā)【2007】99號第二規(guī)定、《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象等人員撫恤和生活補助標準的通知》民發(fā)〔2009〕135號第四條規(guī)定，經(jīng)原告申請、被告核查，確認原告符合上述通知規(guī)定的優(yōu)撫對象資格，享受通知中關(guān)于“參戰(zhàn)退役人員”的各項待遇，在國家相關(guān)部門沒有取消“參戰(zhàn)退役人員”待遇的情況下，被告作為政策執(zhí)行機構(gòu)，依照其上級機關(guān)的指示擅自取消了原告的優(yōu)撫待遇，被告的此項具體行政行為違背法律法規(guī)規(guī)定，侵害了原告的合法權(quán)益，依法訴求撤銷，并要求繼續(xù)執(zhí)行國家財政部、民政部對原告作為參戰(zhàn)退役人員的各項待遇。
5、被告答辯要點：
原告辦理了退休、領(lǐng)取了退休工資、生活不再困難，失去或不具備繼續(xù)享受“參戰(zhàn)退役人員”待遇的資格條件。
【訴辯依據(jù)】
1、原告的訴求依據(jù)：
《行政訴訟法》第二條、第十一條（六）（八）項、第五十四條（二）、（三）項規(guī)定；
《軍人撫恤優(yōu)待條例》第一條、第二條、第五條規(guī)定；《行政許可法》第八條；
2、原告訴求應(yīng)提交的相關(guān)證據(jù)：
身份證件、申請優(yōu)撫待遇審查表、參戰(zhàn)證、傷殘、疾病等證明、下崗或失業(yè)或解除勞動合同證明、生活困難證明（證明符合優(yōu)撫條件及向被告交納過的證件資料）或直接提交曾發(fā)放優(yōu)撫待遇的賬卡等證據(jù)，以證明被告曾對原告的資格條件審核確認。
3、被告答辯依據(jù)：
應(yīng)當向法庭提交其作出《關(guān)于取消參戰(zhàn)涉核退役人員退休后生活補貼的通知》職權(quán)范圍、法定資格主體、支持其具體行政行為的證據(jù)、具體法律規(guī)范性依據(jù)。
4、被告應(yīng)當提交的證據(jù)：
原告不具備享受“參戰(zhàn)退役人員”待遇的證據(jù)；上級機關(guān)的信函；向原告發(fā)送《通知》的送達證明；調(diào)查核實原告資格是否符合《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強優(yōu)撫工作的通知》、《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》規(guī)定的資格條件的證據(jù)；作出“取消通知”法定程序依據(jù)及證據(jù)；行政答辯狀；
【案件爭點】
1、依據(jù)《行政訴訟法》第五條規(guī)定合法性審查的原則，法庭應(yīng)要求被告出示和提供其作出被訴具體行政行為的法律依據(jù)、證據(jù)依據(jù)、事實依據(jù)。
2、被告先前審核后確認原告符合享受“參戰(zhàn)退役人員”優(yōu)撫待遇的資格條件，并發(fā)放相應(yīng)的待遇，事后又取銷原告的優(yōu)撫待遇，如此前后不一致的認定，涉訴行政行為所依據(jù)的事實、理由、證據(jù)、程序應(yīng)作為法庭審理的重點。
【法理辯析】
由于此類案件進入司法程序的情況不多，相應(yīng)的法律依據(jù)較少較原則，給法庭審理和判決帶來一定的困難；根據(jù)《行政訴訟法》規(guī)定審判行政案件的思路和程序，原告只要向法庭提供其具備享受相關(guān)待遇的資格條件（被告先前行為已有認定），即完成舉證和訴求義務(wù)；被告理應(yīng)提供關(guān)于作出涉訴具體行政行為的程序、主體、證據(jù)、事實、法理依據(jù)，如被告不能提供足夠的證據(jù)和法據(jù)支持其具體行政行為，就應(yīng)當承擔敗訴的后果。
1、為防范法庭將本案的審理重點切換到對原告是否應(yīng)享受“參戰(zhàn)退役人員”優(yōu)撫待遇的復審方面，針對是否應(yīng)當享受待遇的問題，已有被告的前期行為確認，法庭不易重復審理，否則就有替代被告履行行政審核職權(quán)之嫌；本案審理的重點是被告取消原告優(yōu)撫待遇的證據(jù)、法律、程序性內(nèi)容。
2、律師特別提到一點，根據(jù)全案分析可知，本案還存在著對《軍人撫恤優(yōu)待條例》立法宗旨的把脈。
被告只所以取消原告的優(yōu)撫待遇，主要原因是原告辦理了退休、領(lǐng)取了退休工資、生活不再困難。據(jù)此，法庭需要審查被告是否提供明確的法律法規(guī)對“領(lǐng)取退休工資、生活不再困難”應(yīng)當取消的條款性規(guī)定。
據(jù)本律師了解，現(xiàn)行《軍人撫恤優(yōu)待條例》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強優(yōu)撫工作的通知》、《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》規(guī)定，并無附條件取消原有待遇的條款，因此，被告的此項理由缺乏法律依據(jù)。
3、《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》第四規(guī)定的補助對象為“對在農(nóng)村的和城鎮(zhèn)無工作單位且家庭生活困難的參戰(zhàn)退役人員”；從“農(nóng)村““無工作單位”“家庭生活困難”三個客觀性條件與“參戰(zhàn)退役人員”主體資格兩方面做出規(guī)定，并無被告所述應(yīng)當停止優(yōu)撫待遇的附加條件。對家庭生活困難的理解可參照“當?shù)丶彝ト丝谄骄钏健保P(guān)于停止優(yōu)撫待遇的“條件、程序、由哪一級機關(guān)”作出均無明確規(guī)定，被告的“停發(fā)通知”顯然缺乏法律依據(jù)與事實根據(jù)。
筆者認為，本案關(guān)鍵在于如何認識優(yōu)撫的實質(zhì)內(nèi)容和立法性質(zhì)問題，重在保障退役參戰(zhàn)人員的合法權(quán)益，而不是限制，更不是停留在有無“工資”，國家對參戰(zhàn)人員的優(yōu)撫待遇性質(zhì)上不能等同于政府對社會人員的最低生活保障，優(yōu)撫待遇是特殊人員依法享有的基本權(quán)利，具有人身專屬性。
【專家評案】
1、國家對“參戰(zhàn)退役人員”的優(yōu)撫政策，體現(xiàn)的是憲法精神：
《憲法》第四十五條規(guī)定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。
國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。
《軍人撫恤優(yōu)待條例》堅持“思想教育，扶持生產(chǎn)，群眾優(yōu)待，國家撫恤”的工作方針，堅持“國家、社會、群眾”三結(jié)合的優(yōu)撫制度，保障優(yōu)撫對象的基本生活、維護優(yōu)撫對象的合法權(quán)益、提高優(yōu)撫對象的社會政治地位，目的在于鞏固國防，維護社會穩(wěn)定，促進兩個文明建設(shè)。
隨著形勢的發(fā)展，優(yōu)撫工作出現(xiàn)了一些新的情況和問題。主要是撫恤補助標準低，優(yōu)撫對象的生活水平與人民群眾生活水平的差距相對擴大；烈屬、傷殘軍人、在鄉(xiāng)老復員軍人等重點保障對象進入老年，生活、住房、醫(yī)療難的問題日益突出；一些相應(yīng)政策沒有跟上，優(yōu)撫對象的合法權(quán)益沒有得到保障和落實，影響國防建設(shè)，為解決當前優(yōu)撫工作存在的問題和困難，進一步加強和改進優(yōu)撫工作，國家財政部、民政部及時調(diào)整和頒發(fā)了《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對象撫恤補助標準的通知》，明確規(guī)定各地要按照《軍人撫恤優(yōu)待條例》規(guī)定，適當提高在鄉(xiāng)老復員軍人的生活補助標準，使其生活達到當?shù)剞r(nóng)村居民平均生活水平。中央財政在現(xiàn)行補助標準的基礎(chǔ)上，每人每月增加50元，不足部分由地方財政負責落實。通知特別強調(diào)“對在農(nóng)村的和城鎮(zhèn)無工作單位且家庭生活困難的參戰(zhàn)退役人員提高生活補助標準，每人每月提高70元，達到每人每月200元。中央財政對北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、山東、遼寧等9個�。ㄖ陛犑校a助標準調(diào)整為每人每月80元”�！睹裾�、人力資源社會保障部、衛(wèi)生部、財政部關(guān)于進一步加強優(yōu)撫對象醫(yī)療保障工作的通知》民發(fā)〔2008〕152號規(guī)定，要保障優(yōu)撫對象在享受相應(yīng)基本醫(yī)療保障待遇的基礎(chǔ)上，按規(guī)定享受城鄉(xiāng)醫(yī)療救助和優(yōu)撫對象醫(yī)療補助。各地要引導醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)按照當?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定，制定針對優(yōu)撫對象的具體醫(yī)療服務(wù)優(yōu)惠和照顧政策，在掛號、就診、取藥、住院等服務(wù)環(huán)節(jié)中體現(xiàn)對優(yōu)撫對象的優(yōu)先。通過社會基本醫(yī)療保障體系報銷、優(yōu)撫對象醫(yī)療補助和醫(yī)療機構(gòu)優(yōu)惠減免等多種措施，保證優(yōu)撫對象現(xiàn)有醫(yī)療待遇不降低，保證同屬別優(yōu)撫對象待遇大致相當，保障優(yōu)撫對象醫(yī)療待遇水平與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)�！敦斦� 民政部 勞動和社會保障部關(guān)于優(yōu)撫對象醫(yī)療補助資金使用管理有關(guān)問題的通知》財社2008]35號規(guī)定，認真落實優(yōu)撫對象醫(yī)療待遇，切實解決他們的醫(yī)療困難，是中央和地方政府共同的責任。中央財政安排優(yōu)撫對象醫(yī)療補助資金，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對優(yōu)撫工作的重視和對優(yōu)撫對象的關(guān)心，各級地方政府有關(guān)部門要統(tǒng)一思想，提高認識，多渠道籌集優(yōu)撫對象醫(yī)療補助資金，制定和完善優(yōu)撫對象醫(yī)療保障辦法和醫(yī)療優(yōu)惠政策，建立解決優(yōu)撫對象醫(yī)療難問題的長效機制，確保優(yōu)撫對象醫(yī)療待遇的落實。凡屬城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保范圍內(nèi)的重點優(yōu)撫對象，全部參加職工基本醫(yī)療保險。所在單位繳費確有困難的，由所在地民政部門通過優(yōu)撫對象大病醫(yī)療救助基金幫助其繳費參保。不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)重點優(yōu)撫對象，在建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度時，應(yīng)將他們優(yōu)先、優(yōu)惠納入。對繳費有困難的，可通過優(yōu)撫對象大病醫(yī)療救助基金補助參保。參加城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度后個人負擔醫(yī)療費較重的，可享受城市醫(yī)療救助和優(yōu)撫對象大病醫(yī)療救助，具體救助辦法由各地制定。同時對不符合評殘和享受帶病回鄉(xiāng)退伍軍人生活補助條件的部分困難人員（患病或生活困難的農(nóng)村和城鎮(zhèn)無工作單位的人員）發(fā)放生活補助。
裁判案件時要準確把握各項政策的精神實質(zhì)、核心內(nèi)容、基本要求和政策界限，理清貫徹落實的思路、對策、措施。
原告的情況符合通知規(guī)定的優(yōu)撫對象條件，《軍人撫恤優(yōu)待條例》第二條規(guī)定，退出現(xiàn)役的殘疾軍人以及復員軍人、退伍軍人、烈士遺屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬、現(xiàn)役軍人家屬，是本條例規(guī)定的撫恤優(yōu)待對象，依照本條例的規(guī)定享受撫恤優(yōu)待。第三條規(guī)定，軍人的撫恤優(yōu)待，實行國家和社會相結(jié)合的方針，保障軍人的撫恤優(yōu)待與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)，保障撫恤優(yōu)待對象的生活不低于當?shù)氐钠骄钏�。民政部兩個通知強調(diào)“在鄉(xiāng)復員軍人、帶病回鄉(xiāng)退伍軍人和參戰(zhàn)退役人員列為優(yōu)撫對象，全社會應(yīng)當關(guān)懷、尊重撫恤優(yōu)待對象，開展各種形式的擁軍優(yōu)屬活動。
2、被告停止原告優(yōu)撫待遇缺乏法律依據(jù)：
從2007年8月1日起開始，中央、國務(wù)院和相關(guān)部門，針對當前優(yōu)撫對象和部分軍隊退役人員存在的實際困難，把部分參戰(zhàn)退役人員列入重點優(yōu)撫對象范疇，給予部分曾參加作戰(zhàn)和核試驗軍隊退役人員生活補助，完善優(yōu)撫對象醫(yī)療保障以及部分軍隊退役人員再就業(yè)，住房、社會保險接續(xù)等方面的政策措施，擴大和提高優(yōu)撫對象、優(yōu)撫標準。
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