[ 魏敏 ]——(2011-7-1) / 已閱25656次
1、政府在救助過(guò)程中過(guò)多地運(yùn)用行政手段, 較少運(yùn)用市場(chǎng)手段,為了追求功能強(qiáng)大而賦予過(guò)多的權(quán)力�，F(xiàn)有的這種監(jiān)管制度顛倒了政府管制與市場(chǎng)約束之間的主次關(guān)系, 以行政監(jiān)管代替了市場(chǎng)約束，使得監(jiān)管成本居高不下。政府幾乎承擔(dān)了問(wèn)題銀行所造成的所有損失,這種高成本中不僅有來(lái)自于行政監(jiān)管正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的龐大費(fèi)用開(kāi)支,而且有來(lái)自于因信息傳遞的低速度而導(dǎo)致的效率損失。而高成本低效率的銀行監(jiān)管難以在治理銀行體系脆弱性過(guò)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣, 導(dǎo)致了社會(huì)、國(guó)家信用風(fēng)險(xiǎn)的積累, 既不產(chǎn)生分散、轉(zhuǎn)移、補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制, 也無(wú)助于提高投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；
2、混淆了銀行救助與市場(chǎng)退出的界線。 簡(jiǎn)單地用行政兼并代替市場(chǎng)退出, 以犧牲效率為代價(jià)為問(wèn)題嚴(yán)重的銀行打強(qiáng)心針, 使風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步積聚, 不能從本質(zhì)上化解和分散風(fēng)險(xiǎn)；
3、金融安全網(wǎng)不夠完善。我國(guó)目前的隱性存款保險(xiǎn)制度某種程度上加劇了銀行體系的脆弱性，無(wú)論是剝離四大國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)，或是向它們注資，還是向被關(guān)閉金融機(jī)構(gòu)提供再貸款，都可看作是政府提供了一種變相的“存款保險(xiǎn)服務(wù)”。這種隱性存款保險(xiǎn)制度的最大缺陷是強(qiáng)化了金融企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)�？梢�(jiàn)，隱性存款保險(xiǎn)制度是造成我國(guó)銀行業(yè)不良貸款增量居高不下的重要原因。此外，隱性存款保險(xiǎn)制度沒(méi)有明確的體系構(gòu)成和法規(guī)保障，公眾無(wú)法對(duì)政府的措施做出預(yù)期，容易誘發(fā)擠兌恐慌。此外，監(jiān)管資源和監(jiān)管手段不足，成為影響監(jiān)管有效性的一個(gè)瓶頸。
（二）改進(jìn)和完善我國(guó)銀行危機(jī)救助法律制度的思考
1、改革中央銀行最后貸款人制度
（1）確立明確的救助規(guī)則。在我國(guó)制定一個(gè)明確的救助規(guī)則是必要的。其一，可以防止中央銀行受非法干預(yù)，導(dǎo)致緊急貸款救助的濫用。預(yù)先設(shè)立規(guī)則，可以幫助判定是否濫用權(quán)力的行為，增強(qiáng)公眾對(duì)中央銀行行為的監(jiān)督；其二，在缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下，明確的規(guī)則可以使救助工作有章可循，有法可依，減少貸款決策的隨意性、盲目性；其三，緊急救助的透明度可以減少不確定性，對(duì)金融機(jī)構(gòu)和存款準(zhǔn)入有鎮(zhèn)定效應(yīng)，產(chǎn)生中央銀行會(huì)救助危機(jī)的良好的心理預(yù)期，從而減弱存款人參與擠兌的心理動(dòng)機(jī)，維護(hù)公眾信心。
（2）完善貨幣市場(chǎng)和公開(kāi)市場(chǎng)操作，為中央銀行最后貸款手段的及時(shí)、靈活、有效的運(yùn)用創(chuàng)造條件。同時(shí)要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，保證中央銀行再貸款的安全。
（3）合理劃分人民銀行總行和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在危機(jī)救助中的職責(zé)，對(duì)運(yùn)用再貸款、動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的權(quán)限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進(jìn)行劃分，以把握救助時(shí)機(jī)，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機(jī)蔓延和減輕存款人的損失，防止單個(gè)銀行危機(jī)演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)。
（4）加強(qiáng)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)的合作與協(xié)調(diào)。我國(guó)設(shè)立銀監(jiān)會(huì)之后，中央銀行負(fù)責(zé)宏觀貨幣政策的制定與實(shí)施，銀監(jiān)會(huì)專事商業(yè)銀行監(jiān)管。職能的劃分決定了只有銀監(jiān)會(huì)才能快速地得到金融風(fēng)險(xiǎn)方面的信息，但銀監(jiān)會(huì)不可能給發(fā)生擠兌風(fēng)險(xiǎn)的銀行以資金救助，因?yàn)橹醒脬y行是最后貸款人職責(zé)的履行者，而銀行風(fēng)險(xiǎn)一般都具有暫時(shí)性、突發(fā)性的特征，一旦不及時(shí)救援就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，在新的監(jiān)管體制下，必須加強(qiáng)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)的合作與協(xié)調(diào)。建議在未來(lái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中對(duì)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)在銀行風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的合作和協(xié)調(diào)方面做出明確規(guī)定，形成制度化的跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制，以更好地發(fā)揮中央銀行作為最后貸款人的作用。
2、建立明確的存款保險(xiǎn)制度
我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位應(yīng)綜合化，存款保險(xiǎn)法賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能。
（1）監(jiān)管職能，測(cè)重于監(jiān)測(cè)投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、建立預(yù)警系統(tǒng)等；
（2）危機(jī)救助職能，救助方式設(shè)定為：資金援助，當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或陷入破產(chǎn)境地時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過(guò)贈(zèng)款、貸款、購(gòu)買(mǎi)其資產(chǎn)等，幫助其渡過(guò)難關(guān)；協(xié)助并購(gòu)，協(xié)調(diào)健全金融機(jī)構(gòu)對(duì)危網(wǎng)投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購(gòu)或重糾；對(duì)危困機(jī)構(gòu)實(shí)行接管；
（3）破產(chǎn)處置職能，即對(duì)救助無(wú)望的投保機(jī)構(gòu)，經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定，對(duì)存款人進(jìn)行存款賠付。關(guān)于投保機(jī)構(gòu)范圍的確立。立法應(yīng)把投保機(jī)構(gòu)的范圍確定為所有在我國(guó)境內(nèi)吸收存款的金融機(jī)構(gòu)，包括四大國(guó)有商業(yè)銀行、全國(guó)性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社以及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行。此外，還應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：第一，存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)原則就是通過(guò)積累沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)或擠兌的金融機(jī)構(gòu)的資金，對(duì)危困金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助，其實(shí)質(zhì)是將個(gè)別銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在整個(gè)銀行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偤脱a(bǔ)償，從而達(dá)到維護(hù)整個(gè)銀行體系安全的目的，四大商業(yè)銀行有責(zé)任和義務(wù)通過(guò)同業(yè)互助維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。第二，盡管“大則不宜倒”（too big to fail）也是我們遵循的原則，但并非大銀行不需要資金援助，銀行間的緊密聯(lián)系完全可能因部分中小銀行陷入危機(jī)而拖累四大商業(yè)銀行。第三，過(guò)于狹窄的存款保險(xiǎn)范圍不利于維護(hù)一個(gè)強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金。
3、完善接管制度
（1）完善接管人法律制度。制定周詳?shù)挠嘘P(guān)接管組織制度，明確接管的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于接管人的任命，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)必須慎之又慎，同時(shí)嚴(yán)格接管人的任職資格，明確接管組織的權(quán)利義務(wù)，從而使接管組織在接管危機(jī)商業(yè)銀行后有法可依，而不濫用其權(quán)力，危害被接管商業(yè)銀行的利益，從而維護(hù)整個(gè)國(guó)家的金融秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。同時(shí)，應(yīng)注意的是由被接管商業(yè)銀行來(lái)承擔(dān)的接管人員的費(fèi)用應(yīng)限于與接管行為有關(guān)，并應(yīng)注重節(jié)約的原則。
（2）明確重整措施。重整措施應(yīng)包括：對(duì)被接管的銀行進(jìn)行整頓和改組：人民銀行發(fā)放臨時(shí)貸款，給予資金援助，清理財(cái)產(chǎn)，催收債權(quán)。
（3）對(duì)接管組織的行為做出必要的限制。我國(guó)現(xiàn)行立法缺乏對(duì)接管組織行為的限制，使接管組織對(duì)危機(jī)銀行有較大的自由處置權(quán)。關(guān)于接管期間的限制，在接管期間，接管組織可依法采取使被接管銀行恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)能力的手段。 關(guān)于接管行為的限制，從接管決定實(shí)施之日起，被接管的銀行不再行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而由接管組織代為行使。接管組織的一切行為應(yīng)以挽救銀行、保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定為準(zhǔn)則，為此，應(yīng)限制銀行轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)行為，接管組織及其人員也不應(yīng)有損害銀行利益及其他人利益的行為。
2001年中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織的成員國(guó)。根據(jù)《金融服務(wù)協(xié)議的相關(guān)內(nèi)容》，入世五年后我國(guó)將全面放開(kāi)對(duì)外資銀行的地域限制和業(yè)務(wù)限制，這足以對(duì)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)形成巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。美國(guó)次貸危機(jī)已經(jīng)過(guò)去，但其對(duì)美國(guó)及全球金融市場(chǎng)的負(fù)面影響仍在擴(kuò)散和深化，并導(dǎo)致了銀行金融機(jī)構(gòu)的倒閉事件不斷涌現(xiàn)。這提醒我們，監(jiān)管當(dāng)局在迎接新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的同時(shí)，需從中吸取教訓(xùn)，應(yīng)加快建設(shè)我國(guó)的銀行危機(jī)救助制度和接管制度，完善最后貸款人制度，建立健全存款保險(xiǎn)制度，以維護(hù)我國(guó)的金融安全和金融穩(wěn)定。
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