[ 秦前紅 ]——(2003-5-10) / 已閱15503次
及時(shí)制定一部“緊急狀態(tài)法”
秦前紅 葉海波
任何國(guó)家，都可能因?yàn)閮?nèi)亂外患、天災(zāi)地變甚至人禍而陷入緊急狀態(tài)之中。緊急事件的出現(xiàn)使社會(huì)謠言四起，人心惶惶，區(qū)域或者整體的正常秩序被擾亂。為了恢復(fù)到正常狀態(tài)，必須采取有績(jī)效的緊急對(duì)抗措施，迅捷地調(diào)動(dòng)一切人力和物力來應(yīng)對(duì)緊急事件。緊急事件的突發(fā)性和緊急狀態(tài)的緊急性必然要求將一種強(qiáng)制性的組織權(quán)力賦予某個(gè)機(jī)關(guān)，并盡可能地減少對(duì)這種緊急權(quán)的行使的種種限制。
與正常狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力相比，緊急權(quán)具有較強(qiáng)的專斷性，并且高度集中在某一機(jī)關(guān)之手。這種專斷性權(quán)力的存在，是人類社會(huì)應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)難的長(zhǎng)久選擇的結(jié)果。當(dāng)然，緊急權(quán)主體的單一性和行使的專斷性，也決定了緊急權(quán)行使失控將會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)危害性。在現(xiàn)代憲政國(guó)家，一切國(guó)家權(quán)力的淵源和行使都必須征得憲法的許可，所以各國(guó)或者在憲法中或者制定單行的法律來規(guī)范緊急權(quán)的行使。如1961年委內(nèi)瑞拉憲法就設(shè)置“緊急權(quán)力”一章來規(guī)范對(duì)抗緊急狀態(tài)的相關(guān)事宜，而英國(guó)、美國(guó)和前蘇聯(lián)則分別制定了《緊急狀態(tài)權(quán)力法》《全國(guó)緊急狀態(tài)法》《緊急狀態(tài)法律制度法》。值得一提的是，相當(dāng)多的國(guó)家在緊急狀態(tài)法中對(duì)緊急權(quán)的行使設(shè)置種種法定限制后，還賦予公民緊急抵抗權(quán)以抵抗非法緊急權(quán)對(duì)公民權(quán)利的侵害�？梢哉f，建立一個(gè)既保證緊急權(quán)高效率的行使又謹(jǐn)防其給公民、團(tuán)體和國(guó)家?guī)砦：Φ姆上到y(tǒng)，是當(dāng)今憲政國(guó)家有效對(duì)抗緊急事態(tài)的成功經(jīng)驗(yàn)。
自年初在廣州發(fā)現(xiàn)SARA（非典型肺炎）首例病例以來，這一傳染性疾病迅速擴(kuò)散到十幾個(gè)省市（截至今日，全國(guó)共有 26 個(gè)省市共確診 2914 例，存疑 1921 例，其中死亡131 例——見新浪網(wǎng)刊登的衛(wèi)生部27 日通告。），并且引起了部分藥品、生活用品的搶購(gòu)風(fēng)波，嚴(yán)重的破壞了正常的生活秩序，許多省份事實(shí)上處于緊急狀態(tài)。在采取緊急對(duì)抗措施的過程中，部分省市之間主要領(lǐng)導(dǎo)人重視程度、對(duì)抗措施力度以及疫情控制結(jié)果的差異，充分體現(xiàn)了中國(guó)應(yīng)急系統(tǒng)的種種缺陷。如在最早發(fā)現(xiàn)病例的廣州，疫情得到了基本控制，而首都北京近來的病例報(bào)告卻迅速增長(zhǎng)，死亡率偏高，甚至還將SARS輸出到了其他省份如湖北。全國(guó)對(duì)SARS的重視程度也只有在胡錦濤總書記召開政治局常委會(huì)和總理溫家寶三令五申，并撤除衛(wèi)生部部長(zhǎng)和北京市市長(zhǎng)后才有大幅的改變。
中國(guó)對(duì)抗SARS的歷程體現(xiàn)出如下兩個(gè)特征：一是緊急對(duì)抗措施得力與否、疫情能否及時(shí)控制，取決于領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)識(shí)水平和重視程度，應(yīng)緊措施的采取具有較強(qiáng)的恣意性，主要領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人意志左右著局勢(shì)的輕重緩急。二是社會(huì)資源的動(dòng)員成本極高，只有在黨和國(guó)家的主要領(lǐng)導(dǎo)人做出指示甚至嚴(yán)重警告后，這種動(dòng)員才得以順利進(jìn)行。這兩個(gè)特征反映了中國(guó)應(yīng)緊系統(tǒng)存在著效率低下、人治化嚴(yán)重等重大缺陷，而造成這種局面的主要原因是緊急狀態(tài)立法的滯后。
盡管我國(guó)歷史上早就有緊急狀態(tài)的記載，如《三國(guó)志·魏·王朗傳》上載“今六軍戒嚴(yán)”，并且在建國(guó)前后就出現(xiàn)“軍事管制委員組織條理”的緊急狀態(tài)立法，但從1954憲法到1982憲法，我國(guó)關(guān)于緊急狀態(tài)的憲法規(guī)定發(fā)展變化不大，現(xiàn)行82憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定只有區(qū)區(qū)的四條，其中第六十條是關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)在緊急狀態(tài)下的任期和選舉問題，第六十二條第十四項(xiàng)是關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)與和平的規(guī)定，第六十八條第十八、十九和第二十項(xiàng)是關(guān)于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的宣布、全國(guó)總動(dòng)員和全國(guó)及部分地區(qū)的戒嚴(yán)問題，第八十九條第十六項(xiàng)是關(guān)于國(guó)務(wù)院宣布部分地區(qū)戒嚴(yán)的規(guī)定。比較突出的是，至今我國(guó)沒有關(guān)于緊急狀態(tài)的專門立法。這種立法滯后的現(xiàn)狀，極大的影響了在緊急狀態(tài)出現(xiàn)時(shí)政府應(yīng)急的成效。在大多數(shù)國(guó)家，只要緊急狀態(tài)被宣布，相應(yīng)的政府機(jī)關(guān)必須全力以赴應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)，從而減少人為的怠慢所造成的嚴(yán)重后果。但在這次SARS事件中，我國(guó)由于沒有任何機(jī)關(guān)確認(rèn)緊急狀態(tài)的存在，有些政府機(jī)關(guān)采取了瞞報(bào)病情甚至不重視的態(tài)度，導(dǎo)致SARS在部分地區(qū)的失控；在疫情極為嚴(yán)重后又采取一些并無法律依據(jù)的嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利的措施。緊急狀態(tài)立法的滯后導(dǎo)致了應(yīng)急系統(tǒng)的不完善，進(jìn)而導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，當(dāng)然最為嚴(yán)重的后果是對(duì)近幾年全國(guó)各界人士艱苦努力制造的法治追求和氛圍的破壞——當(dāng)今我國(guó)采取的大部分緊急對(duì)抗措施不但無法律依據(jù)，還是對(duì)憲法和其他法律的重大侵犯。為了應(yīng)對(duì)以后還會(huì)出現(xiàn)的種種緊急狀態(tài)，我們必須在修改憲法的相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上盡快制定一部緊急狀態(tài)法�？疾旄鲊�(guó)關(guān)于緊急狀態(tài)立法的實(shí)踐和理論研究，我們認(rèn)為制定一部較為完善的緊急狀態(tài)法必須處理好下面四個(gè)主要問題：
第一， 緊急狀態(tài)法的法律部門歸屬問題。
緊密狀態(tài)是常規(guī)狀態(tài)被破壞的結(jié)果。從這個(gè)角度來講，任何社會(huì)都可能交替地存在兩個(gè)狀態(tài)和兩種性質(zhì)有別的社會(huì)秩序。兩種狀態(tài)存在的根本區(qū)別在于，在正常狀態(tài)下，社會(huì)的各成員之間盡管也存在重重的沖突和矛盾，但總體上講，社會(huì)處于一種和諧有序之中，絕大部分社會(huì)成員的生命、財(cái)產(chǎn)以及各種憲法權(quán)利都能得到法律保障；而在緊急狀態(tài)下，原有的和諧的憲法秩序受到威脅甚至已經(jīng)被破壞，公民的生命、財(cái)產(chǎn)和各種自由遭到了重大威脅，死亡和動(dòng)蕩是這種狀態(tài)下社會(huì)的經(jīng)�，F(xiàn)象�；谶@樣的一種本質(zhì)區(qū)別，憲法對(duì)于兩種狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利分配采取了不同的方式。在正常狀態(tài)下，可能侵犯公民的憲法權(quán)利的主要敵人是國(guó)家權(quán)力，因而在正常狀態(tài)下，憲法通過權(quán)力分立的方式將國(guó)家權(quán)力的行使限制在特定的范圍并設(shè)計(jì)一系列程序來捆綁其手腳——此時(shí)公民享有最大限度的憲法自由。
但在緊急狀態(tài)下，國(guó)家權(quán)力的分配及運(yùn)行和公民基本權(quán)利的享有與正常狀態(tài)時(shí)存在巨大差別。具體而言，緊急狀態(tài)需要權(quán)力高度集中行使，能夠迅速做出反應(yīng)并下達(dá)命令，這種權(quán)力帶有“專制”的色彩，而公民基本權(quán)利的行使則受到多重限制，社會(huì)資源必須隨時(shí)聽從權(quán)力的調(diào)遣。緊急狀態(tài)法就是要形成這樣一種滿足應(yīng)對(duì)緊急危險(xiǎn)需要的權(quán)力分配，所以，從調(diào)節(jié)的社會(huì)關(guān)系來看，它實(shí)際是在規(guī)范國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利以及國(guó)家權(quán)力相互之間的關(guān)系，因而對(duì)緊急狀態(tài)中的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利予以分配的“緊急狀態(tài)法”應(yīng)該是一部憲法性法律。
緊急狀態(tài)法的法律部門屬性決定了關(guān)于這一立法的權(quán)限歸屬。從我國(guó)的立法權(quán)分配體系來看，《立法法》規(guī)定全國(guó)人大排他性的享有關(guān)于“刑事、民事和國(guó)家機(jī)構(gòu)”的立法權(quán)。作為對(duì)公民權(quán)利和國(guó)家權(quán)力重新分配的緊急狀態(tài)法，唯有全國(guó)人民代表大會(huì)才享有立法權(quán)。據(jù)悉，衛(wèi)生部正在組織專家制制定“突出公共衛(wèi)生文件應(yīng)急條例”，規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生文件的報(bào)告和處理事項(xiàng)。勿庸置疑，這是對(duì)緊急狀態(tài)的一種積極的立法反映，表明了政府部門試圖將部分緊急狀態(tài)的處理納入法治的軌道，但無論從立法權(quán)限和法律位階上講，這一立法嘗試都有待商討。
第二， 緊急狀態(tài)下憲法的效力問題。
在現(xiàn)代憲政國(guó)家，憲法是營(yíng)造一國(guó)憲政法律秩序的首要文件。為了全面的調(diào)節(jié)不同社會(huì)情勢(shì)下公民與國(guó)家的關(guān)系，一國(guó)憲法必須對(duì)正常狀態(tài)和緊急狀態(tài)的情況予以全面考慮。從內(nèi)容上來看，現(xiàn)代國(guó)家的憲法都或明或暗的承認(rèn)了正常狀態(tài)和緊急狀態(tài)的差別——比較明顯的將二者予以區(qū)別的代表憲法是委內(nèi)瑞拉憲法，它專辟一章規(guī)定緊急權(quán)力，區(qū)別較為含糊的則有中國(guó)的現(xiàn)行憲法和美國(guó)憲法等等。從人類歷史來看，緊急狀態(tài)不時(shí)出現(xiàn)，但社會(huì)秩序的和諧還是勝過混亂，秩序超過失序。所以，現(xiàn)代憲法絕大部分內(nèi)容是針對(duì)正常狀態(tài)下的社會(huì)情勢(shì)，而且規(guī)范設(shè)計(jì)上充分體現(xiàn)了憲政的價(jià)值追求——權(quán)力分配追求相互限制，公民權(quán)利保護(hù)最大化。但是，當(dāng)突發(fā)事件威脅正常生活秩序使緊急狀態(tài)出現(xiàn)時(shí)，正常狀態(tài)下的權(quán)力權(quán)利分配格局便失去了社會(huì)基礎(chǔ)。正常狀態(tài)不復(fù)存在時(shí)，正常狀態(tài)下的權(quán)力和權(quán)利構(gòu)造便需要有所改變。如是，一個(gè)尖銳的問題便被提了出來：緊急狀態(tài)時(shí)的法是否依舊發(fā)生效力？如果部分內(nèi)容將失去效力，這部分內(nèi)容是什么？
顯然，緊急狀態(tài)雖為任何國(guó)家都會(huì)面對(duì)的事實(shí)，但唯有憲法對(duì)之予以規(guī)范之后才存在合憲法的依據(jù)，所以，憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的若干規(guī)定不僅在緊急狀態(tài)時(shí)不失效，反而是采取緊急對(duì)抗措施的憲法依據(jù)。而對(duì)于有關(guān)正常狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利分配秩序，由于緊急狀態(tài)對(duì)正常狀態(tài)的沖擊甚至替代，相關(guān)的憲法條款的效力自然會(huì)受到若干限制。但是必須注意的是，緊急對(duì)抗措施的實(shí)施旨在擺脫緊急事件的干擾回歸到正常狀態(tài)，因而立國(guó)的憲法精神自然不得有任何改變。
至于憲法關(guān)于正常狀態(tài)的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利的分配，當(dāng)有所改變。在緊急狀態(tài)中，緊急命令在效力上甚至高于國(guó)家立法機(jī)關(guān)的部分立法，從而使立法權(quán)在事實(shí)上發(fā)生轉(zhuǎn)移，而行政權(quán)和司法權(quán)也會(huì)發(fā)生更迭，并都趨向于集中在一人之手。如1981年尼泊爾憲法規(guī)定，如果國(guó)王認(rèn)為，整個(gè)尼泊爾或其任何一部分處在緊急狀態(tài)中，國(guó)王可以宣布“1、中止執(zhí)行本條以外的本憲法的一切條款或某些條款中的某些內(nèi)容；2、賦予全國(guó)評(píng)議會(huì)、其他政府機(jī)構(gòu)當(dāng)局的、或由它們行使的一切權(quán)力或任何一部分權(quán)力，均歸國(guó)王本人掌握”。在緊急狀態(tài)中，公民的權(quán)利實(shí)事上受到諸多限制，許多國(guó)家的憲法也明文規(guī)定可以限制甚至中止公民的部分憲法權(quán)利。如意大利憲法，韓國(guó)憲法以及西班牙憲法規(guī)定，在緊急狀態(tài)時(shí)，憲法關(guān)于平時(shí)局勢(shì)的規(guī)定，其效力都有所限制，有的甚至被中止。從中國(guó)抗擊SARS的情況來看，相關(guān)的立法權(quán)、公民的人身自由、住宅不受侵犯等憲法權(quán)利都有所轉(zhuǎn)移和限制，這當(dāng)然是成功采取緊急對(duì)抗措施所必需的，在關(guān)于緊急狀態(tài)的修憲和立法中，我們應(yīng)該充分考慮這些情況，使緊急狀態(tài)中國(guó)家權(quán)力的分配和公民權(quán)利限制獲得憲法和法律依據(jù)，防止緊急權(quán)的濫用甚至惡用。
第三， 緊急權(quán)的制約問題。
緊急權(quán)作為緊急危險(xiǎn)存在時(shí)采取緊急對(duì)抗措施的組織和命令權(quán)，自然屬于國(guó)家權(quán)力的范疇。緊急權(quán)的存在，仰賴于緊急狀態(tài)的出現(xiàn)，其首要目標(biāo)是采取高效率、迅捷的對(duì)抗措施消除緊急危險(xiǎn)。因此，客觀上緊急權(quán)的設(shè)置要擺脫正常狀態(tài)下分權(quán)和分工所造成的種種限制和制約，成為一種“專斷”行使的權(quán)力。因而，緊急權(quán)可能集正常狀態(tài)下的立法功能，執(zhí)行功能甚至司法功能于一體，成為一種集合權(quán)力。因而，緊急權(quán)是一種極具危害性的權(quán)力，如果對(duì)其限制不得力，輕則導(dǎo)致緊急權(quán)的濫用——破壞法治侵犯人權(quán)，重則產(chǎn)生緊急權(quán)的惡用——被利用為政變的手段。具體而言，緊急權(quán)的威脅體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是緊急狀態(tài)中緊急權(quán)非法行使侵犯公民權(quán)利和國(guó)家利益；二是緊急狀態(tài)消失后，把持這種緊急權(quán)的人可能仍會(huì)繼續(xù)運(yùn)用這項(xiàng)權(quán)力為自己謀利。因而，緊急權(quán)的制約是項(xiàng)必備的憲政制度。
根據(jù)緊急權(quán)危脅的兩種具體表現(xiàn)，可以通過兩種途徑來加以限制。一是賦予公民緊急對(duì)抗權(quán)。一般而言，緊急權(quán)的行使應(yīng)該遵從合法性原則。當(dāng)緊急權(quán)的行使拋棄了法定的程度并突破法律設(shè)定的范圍和目的時(shí)，必然會(huì)產(chǎn)生緊急權(quán)非法行使的問題，而這種非法狀態(tài)的權(quán)力必將侵犯公民的權(quán)利。賦予公民緊急對(duì)抗權(quán)，可以限制緊急權(quán)的濫用。如1949年德國(guó)基本法就宣布所有德國(guó)人都有權(quán)在不可能采取其他辦法的情況下，對(duì)企圖廢除憲法秩序的任何人或人們進(jìn)行反抗。而菲律賓1986年憲法則賦予公民通過向最高法院請(qǐng)?jiān)傅姆绞絹韺?duì)抗。
二是將緊急狀態(tài)宣布權(quán)和采取緊急對(duì)抗措施權(quán)予以分立。從內(nèi)容上來講，緊急權(quán)主要包括緊急狀態(tài)宣布權(quán)和采取緊急對(duì)抗措施權(quán)。如果緊急狀態(tài)的宣布和采取對(duì)抗措施的權(quán)力集于一個(gè)機(jī)關(guān)或者一人之手，則極易造成緊急權(quán)的濫用。當(dāng)權(quán)力當(dāng)局發(fā)現(xiàn)其政權(quán)的國(guó)民基礎(chǔ)動(dòng)搖時(shí)，很容易利用緊急權(quán)的手段對(duì)合法的結(jié)社或者政治運(yùn)動(dòng)予以鎮(zhèn)壓。如果有人可以任意的通過宣布緊急狀態(tài)并采取對(duì)抗措施來謀取政治利益，那么可能所有的情形都會(huì)變成一種緊急狀態(tài)。所以哈耶克說：“任何人或任何機(jī)構(gòu)只要能夠通過宣告緊急狀態(tài)而攫取到這種緊急狀態(tài)的權(quán)力，那么該人或該機(jī)構(gòu)便是真正的主權(quán)者�！�1
因而，必須將緊急狀態(tài)宣告權(quán)與采取緊急對(duì)抗措施的權(quán)力予以分立。哈耶克建議說：“防止緊急狀態(tài)權(quán)力被濫用的最佳方法似乎是：有權(quán)宣告緊急狀態(tài)的機(jī)構(gòu)，必須據(jù)此放棄它在正常狀態(tài)下所享有的那些權(quán)力，而僅保有這樣一項(xiàng)權(quán)力，即任何時(shí)候都有權(quán)廢除它授予某個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)的緊急狀態(tài)權(quán)。”2這種權(quán)力分立的方案，抓住了人們貪戀權(quán)力的心理缺陷。的確，沒有任何機(jī)構(gòu)心甘情愿的失去自己的所有權(quán)力而只保有一種單一的宣告權(quán)。因而，這種限制措施較為可行。就中國(guó)的憲政體制而言，憲法賦予了全國(guó)人大較為充分的緊急狀態(tài)宣告權(quán)，而國(guó)務(wù)院則是一個(gè)忠實(shí)地執(zhí)行者。根據(jù)這一現(xiàn)有的憲政體制，我們顯然應(yīng)該賦予全國(guó)人大及其常委會(huì)以緊急狀態(tài)宣告權(quán)，而國(guó)務(wù)院則享有采取緊急對(duì)抗措施的一切必需手段。
第四， 緊急狀態(tài)下權(quán)利的限度問題。
根據(jù)古典的憲政理論，自然狀態(tài)下的人們享有充分的自由、生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，但卻由于缺乏一個(gè)維持秩序的公力機(jī)構(gòu)而陷入到混亂之中，每個(gè)人朝不保夕。這顯然是一種緊急狀態(tài)。為了應(yīng)對(duì)這種緊急狀態(tài)，每個(gè)人都交出一部分權(quán)利形成公共權(quán)力并組建了政府，以維持社會(huì)秩序。政府和公共權(quán)力存在的價(jià)值就是維持一個(gè)和諧的社會(huì)秩序，最大限度的保護(hù)公民的權(quán)利和自由。有限政府的存在使人類社會(huì)進(jìn)入到和諧有序的正常狀態(tài)。在這一狀態(tài)中，公民享有最大限度的自由和權(quán)利。當(dāng)緊急事件危及甚至對(duì)正常秩序造成既定侵害時(shí)，為了應(yīng)對(duì)這種緊急危險(xiǎn)，必然需要一種集中、強(qiáng)化和擴(kuò)大化的行政權(quán)或軍事權(quán)，而國(guó)家權(quán)力的任何擴(kuò)大趨勢(shì)，都將導(dǎo)致公民權(quán)利和自由的損失。因而，在緊急狀態(tài)下，公民必定會(huì)失去一些法定權(quán)利。如德國(guó)魏瑪憲法規(guī)定，為了應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)“聯(lián)邦總統(tǒng)得臨時(shí)將本法第114條、115條、117條、118條、123條、124條及153條規(guī)定的基本權(quán)利的全部或一部停止之�！钡�，在緊急狀態(tài)中應(yīng)當(dāng)中止公民哪些方面以及多大范圍的憲法權(quán)利，是任何一個(gè)追求保障公民權(quán)利和自由的憲政國(guó)家必須面對(duì)并應(yīng)加以妥善解決的問題。
就各國(guó)的憲政實(shí)踐來看，緊急狀態(tài)下受限制權(quán)利的范圍大多包括人身自由、居住和遷徙自由住宅不受侵犯，通信自由、結(jié)社自由、言論自由，罷工權(quán)等方面。一些國(guó)際性的人權(quán)公約對(duì)緊急狀態(tài)下人權(quán)的最低標(biāo)準(zhǔn)作了明文規(guī)定。如1976年生效的聯(lián)合國(guó)《公民及下政治權(quán)利國(guó)際盟》、1953年生效的《歐洲人權(quán)公約》以1969年生效的《美洲人權(quán)公約》就規(guī)定在緊急狀態(tài)下不得剝奪公民的部分基本權(quán)利，這些基本權(quán)利主要包括生命權(quán)，人道待遇（指任何人不得被施以酷刑，或使受外以道或侮辱的待遇），不受奴隸的自由，不受有溯及力的法律的約束、思想、信念和宗教的自由。作為世界人權(quán)公約的批準(zhǔn)國(guó)之一，我們?cè)诰o急狀態(tài)立法過程中必須尊重這些公約的要求。
另外，在中國(guó)，公民知情權(quán)的法律保護(hù)極為重要和緊迫，特別在緊急狀態(tài)中。廣州出現(xiàn)SARS病例的早期，曾經(jīng)出現(xiàn)了多次搶購(gòu)風(fēng)波。這些搶購(gòu)風(fēng)波一度使全國(guó)的部分藥品處于短缺狀態(tài)，嚴(yán)重干擾了社會(huì)秩序。究其有因，在于公民對(duì)SARS缺乏足夠的了解和認(rèn)識(shí)，而造成這種局面與政府當(dāng)局信息公開制度建設(shè)落后有關(guān)。事實(shí)上，在部分省市出現(xiàn)過欺騙民眾的現(xiàn)象。鑒于此，在緊急狀態(tài)立法中，除了尊重有關(guān)公約的要求外，特別保護(hù)公民的知情權(quán)應(yīng)是一個(gè)重要方面。掩蓋真相只會(huì)加劇緊急危險(xiǎn)，造成民眾的恐懼心理。
除了以上幾個(gè)重要問題外，在制定緊急狀態(tài)法時(shí)，緊急命令的事后效力和公民部分權(quán)利受到法定限制的補(bǔ)償和非法侵害的補(bǔ)償和賠償問題，也是應(yīng)該考慮的方面。在緊急狀態(tài)中，緊急命令的效力在法律之上，但在緊急狀態(tài)消失之后，這些在制定時(shí)缺乏民主性的命令是否還要發(fā)生效力，值得商討。從現(xiàn)代憲政的精神和緊急命令的針對(duì)性來看，在緊急狀態(tài)消失后，緊急命令當(dāng)然沒有存在的事實(shí)依據(jù)，而且現(xiàn)代民主之要求正常狀態(tài)的國(guó)家立法由民選的代議機(jī)構(gòu)掌控，因而，緊急命令應(yīng)該在事后失效。當(dāng)然為了節(jié)約資源，立法機(jī)構(gòu)可以在緊急命令的基礎(chǔ)上來制定相關(guān)內(nèi)容的法律，也可以對(duì)其效力予以追認(rèn)。
國(guó)家的補(bǔ)償和賠償問題對(duì)于單個(gè)公民的生活影響甚大。對(duì)于公民的非法侵害，當(dāng)然應(yīng)該賠償，這在我國(guó)的法律制度中已得到確認(rèn)。與此次相比，關(guān)于補(bǔ)償方面的立法則有些滯后。各地方政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，客觀上侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以，緊急狀態(tài)立法應(yīng)該在這方面有所作為。對(duì)公民的補(bǔ)償應(yīng)該合理和充分，否則將會(huì)不公平把社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到少數(shù)公民身上。
附作者簡(jiǎn)介：
秦前紅：法學(xué)博士，武漢大學(xué)法學(xué)院教授。
葉海波：武漢大學(xué)法學(xué)院碩士研究生
1哈耶克：《法律、立法與自由》，第451頁(yè)。
2 同上，第451頁(yè)。
