[ 韋群林 ]——(2003-7-4) / 已閱82046次
（1）、清末。1906年9月，清政府頒布《行政裁判院官制草案》，設立行政裁判院，負責裁判行政人員在行政活動中因違法而導致的被控訴事件 ，盡管未能付諸實施，但在法律理念上，卻是開中國行政監(jiān)督法制化之先河。
（2）、中華民國南京臨時政府。根據(jù)1912年頒布的《修正中華民國
臨時政府組織大綱》、《中華民國臨時約法》、《參議院法》的有關規(guī)定，在行政監(jiān)督上，創(chuàng)建了“議會監(jiān)督制” ，但無具體的行政訴訟制度可言。
（3）、中華民國北洋軍閥政府。1913的《訴愿條例》為中國首部行
政救濟法規(guī) ；作為行政訟機關，北洋軍閥政府于1914年4月設立平政院和肅政廳，負責行政裁制和行政彈劾。前者的受案范圍是：（1）中央或地方官署的違法處分至人民權利受到損害的；（2）中央或地方官署的不當處分至人民權利受到損害的；（3）對中央或地方最高行政官署的處分不服而提起陳訴的。而后者則可彈劾除總統(tǒng)以外的各級官吏 。
（4）、中華民國南京政府�？傮w上而言，中華民國南京政府在立法方
面成績斐然，在當時即有“六法全書”之說。在行政訴訟方面，似乎并沒有其他法律領域那樣輝煌。有1930年3月公布施行的《訴愿法》，受案范圍與北洋軍閥政府的《訴愿法》相近，即人民對中央或地方官署的處分有“違法”、“不當”、“不服”情形時即享有行政訴權；但隨著獨裁統(tǒng)治的深化，1933年6月23日實施的《行政訴訟法》則與北洋軍閥政府的《行政訴訟法》不同，規(guī)定只有對違法的行政行為才得以提起行政訴訟，行政訴訟僅有一審 。即在行政訴訟制度的設計和行政訴訟受案范圍上，大有退步之趨勢。
對于中華民國時期的行政訴訟，一般認為，“每年辦案數(shù)量極少，所以不少法制史專家認為這段歷史幾乎等于零，形同虛設而已” 。但是，這種結論可能從政治角度考慮過多，而無視在中國法律移植、法律發(fā)展史上，中華民國在承繼清末法制近代化進程、最終完成中國法制近代化事業(yè)上的巨大貢獻。
以中華民國北洋軍閥政府為例，在行政訴訟制度的設計和行政訴訟受案范圍的立法技巧上，北洋軍閥政府的行政裁制和行政彈劾分設；賦予人民對中央或地方官署的處分有“違法”、“不當”、“不服”情形時即享有行政訴權，受案范圍如此廣泛，實在值得借鑒與反思。故學者指出：“但就形式上看，其中（指中華民國北洋軍閥政府）有關訴訟主體、訴訟原則和程序的規(guī)定也有某些可取之處” 。
在行政訴訟實績上，不能因為“每年辦案數(shù)量極少”就進行簡單的否定。當然，筆者也不會據(jù)此推出中華民國依法行政水平較高、行政爭議較少、故行政訴訟幾無的錯誤結論。在考察中華民國行政訴訟的實績問題上，應注意兩點：一是要不能脫離當時的歷史，在1989年《中華人民共和國行政訴訟法》頒布之時、“民告官”尚為新聞的情況下，對二十世紀之初的行政訴訟有何理由苛求過甚呢？二是不能忽略當時中國戰(zhàn)亂不息、私力救濟過甚的現(xiàn)狀。盡管如此，象魯迅（從政治角度來看，魯迅在當局眼中毫無疑問是異端�。�，因聲援1926年3月的“三一八”慘案而被中華民國北洋政府教育部免職，魯迅向平政院控告獲勝并恢復了職務 的著名案例，不僅說明了受案范圍的廣泛，而且，也表明了法律的真實，值得我們思考與借鑒。而不應用一句“這些法律只是對人民的欺騙”進行簡單的否定。
2、中華人民共和國行政訴訟受案范圍的發(fā)展
中華人民共和國成立后、改革開放前，盡管在立法上出現(xiàn)行政訴訟制度的萌芽，但是未能建立行政訴訟制度 ，大量的行政糾紛無法通過法律途徑獲得解決，行政訴訟和行政訴訟的受案范圍均無從談起。
1978年12月中國共產黨第十一屆三中全會后，在改革開放的形勢下，隨著商品經濟和民主政治的發(fā)展而逐步建立。從1980年頒布的《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)所得稅法》開始，到1989年3月28日，“已有130多個法律和行政法規(guī)規(guī)定公民、組織對行政案件可以向人民法院起訴” ；而行政訴訟程序上，準用民事訴訟程序，行政訴訟制度初步確立 。
1989年4月4日頒布、1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》以法典形式最終確立了行政訴訟制度，明確了行政訴訟的受案范圍 。主要是以概括的方式規(guī)定具體行政行為可訴；列舉了“對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經營自主權的；認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；認為行政機關違法要求履行義務的；認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”等八種可訴具體行政行為；排除了國防外交行為、抽象行政行為、內部行政行為和終局行政行為的可訴性。
行政訴訟法實施不久，針對行政訴訟司法實踐當中出現(xiàn)的具體問題，1991年6月11日，最高人民法院公布了《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，在《行政訴訟法》原先列舉八項可訴具體行政行為之外，進一步將勞動教養(yǎng)的決定、強制收容審查的決定、征收超生費、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”、 賠償問題所作的裁決、依照職權作出的強制性補償決定、土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定明確納入行政訴訟的受案范圍，在當時對于明確可訴具體行政行為、指導審判實踐、完善行政訴訟制度，具有不可忽視的作用。
2000年3月10日公布的《 最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（同時廢止《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》），對行政訴訟審判實務當中的有關問題，包括受案范圍問題進行解釋。與原來“概括列舉加排除”模式不同的是，該司法解釋采用的是“概括加排除”的模式，在在首條“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的基礎上，對國防外交行為、抽象行政行為、內部行政行為、終局行政行為、行政調解和法律規(guī)定的行政仲裁行為、不具行政強制力的行政指導行為等等“不可訴行政行為”進行了排除。
盡管以現(xiàn)在的眼光來看，1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》所確立的行政訴訟受案范圍顯得過窄，但在當時的歷史背景與法制環(huán)境下，行政訴訟法的出臺本身就是一個進步，受案范圍自然難以脫離當時的現(xiàn)實而廣泛得不切實際。何況無論從理論還是從審判實務角度，并非對所有的行政行為都可以提起訴訟 。但隨著時代的發(fā)展與法治化程度的加深，行政訴訟受案范圍也應“與時俱進”，不斷擴大。
總體上來看，從1989年我國行政訴訟法頒布至今，不僅學界擴大行政訴訟受案范圍的探討熱烈、呼聲極高，而且作為國家最高審判機關，最高人民法院對行政訴訟的受案范圍所采取的的是重視的態(tài)度和盡可能擴大的傾向。如1991年6月11日，最高人民法院公布的《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》，將勞動教養(yǎng)的決定、強制收容審查的決定、征收超生費、罰款的行政處罰等等納入受案范圍，不僅進一步明確了行政訴訟法當中八條列舉式的規(guī)定，而且，觸及的內容往往都是一些敏感性的問題，不僅在在當時的，就是在目前，其積極意義都是顯而易見；而在2000年3月10日公布的《 最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》當中，更是在首條即對行政訴訟的受案范圍問題作出規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，該司法解釋以“行政行為”一詞取代了《中華人民共和國行政訴訟法》第2條“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”當中的“具體行政行為”一詞，反映出作為國家最高審判機關在行政訴訟受案范圍問題上的擴大傾向。這種擴大傾向和做法原則上符合《中華人民共和國行政訴訟法》第1條當中的“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”的立法宗旨，客觀上順應行政訴訟的發(fā)展趨勢，方向上符合法治化程度加深與我國加入WTO的新的法治環(huán)境的需要。
二、行政訴訟受案范圍的國別比較
他山之石，可以攻玉。在行政訴訟受案范圍問題上，自然同樣是是有比較才有鑒別。因此，從國別角度對該問題進行比較研究，有利于清楚地看出我國行政訴訟受案范圍上和其他法治先進的國家相比的優(yōu)劣，尤其是起步較晚、法治文化傳統(tǒng)根基淺薄的我國行政訴訟在受案范圍方面的局限和缺陷,從而為中國加入世界貿易組織后如何適時及前瞻地調整、擴大行政訴訟的受案范圍提供有益的借鑒。
（一） 我國行政訴訟的現(xiàn)行受案范圍的具體規(guī)定
根據(jù)1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》、最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律及司法解釋，我國目前現(xiàn)行有效的行政訴訟的受案范圍上，有概括式、列舉式和排除式幾個方面的規(guī)定。
1、行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定
法律所規(guī)定的行政機關和行政機關工作人員的侵犯行政相對人合法權益的具體行政行為——即《中華人民共和國行政訴訟法》第2條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，和《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定的“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，即司法解釋所確立的行政機關和行政機關工作人員的令行政相對人不服的行政行為。
兩相比較，不難體會兩者的區(qū)別：首先，行政訴訟對象上，有“具體行政行為”和“行政行為”之別，后者外延較前者大；其次，實施的行政行為的主體上，有“行政機關和行政機關工作人員”和“具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員”之別，后者顯然包含前者；再次，提起行政訴訟的要求上，前者要求行政行為侵犯合法權益，即“客觀”的“違法”標準，后者則只要求行政相對人對行政行為不服，是否違法，理應是實體審理問題。亦即“主觀”的“不服”標準。而從起訴程序上來講，被訴行政行為是否違法，不僅是訴訟實體審理問題，未經實體審理，在立案時即要法院立案人員判斷所訴行政行為是否“違法”，顯然在邏輯上難以立足；而且，有些情況下，合理性審查，也是行政訴訟審理的組成部分 ，片面強調“違法”標準，無疑是忽略了人民法院對被訴行政行為的合理性司法審查的權力。
因此，正如學者論述的那樣，《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》“對行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，更好地體現(xiàn)了《行政訴訟法》的精神實質，符合行政訴訟的發(fā)展趨勢” 。但是，司法解釋畢竟只是司法解釋，而不是、更無權立法 。綜觀上述立法和司法解釋對行政訴訟受案范圍問題的概括式規(guī)定，可見最高人民法院似乎有越權進行司法解釋之嫌：盡管如前面所述，這種“越權”的內容原則上符合《中華人民共和國行政訴訟法》第1條當中的“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”的立法宗旨，客觀上符合行政訴訟的發(fā)展趨勢，方向上適應了法治化程度加深與我國加入WTO的新的法治環(huán)境的需要。
2、行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》所列舉的受案范圍為下列九項具體行政行為：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規(guī)定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關拒絕頒發(fā)或者不予答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（六）認為行政機關沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認為行政機關違法要求履行義務的；（八）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的；（九）除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。此后，又在1991年6月11日《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（2000年3月10日廢止）當中，增加列舉了勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定、征收超生費、罰款的行政處罰、依據(jù)法規(guī)或者規(guī)章作出的“最終裁決”、賠償問題所作的裁決、依照職權作出的強制性補償決定、土地、礦產、森林等資源的所有權或者使用權歸屬的處理決定等內容。盡管該司法解釋被廢止，但按照上述受案范圍的概括式規(guī)定，勞動教養(yǎng)決定等應在可訴行政行為之列，故司法解釋的廢止絕不能理解為勞動教養(yǎng)決定、強制收容審查決定等不可訴，理由很簡單：根據(jù)我國行政訴訟法及最高人民法院關于行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定，上述行政行為屬于行政機關和行政機關工作人員的令行政相對人不服的行政行為，無論是否列舉，行政相對人依法提起行政訴訟的權利都不應受到影響和限制。
3、行政訴訟受案范圍的排除式規(guī)定
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條排除了下列行為的行政訴訟可訴性：（一）國防、外交等國家行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為。
而最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》則除《行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行為外進一步明確下列行為行政訴訟不可訴：（一）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；(二)調解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；(三)不具有強制力的行政指導行為；(四)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；(五)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。
（二） 行政訴訟受案范圍的國別比較
進行行政訴訟受案范圍的國別比較，從篇幅和資料的限制上來講，只能選擇幾大法系有代表性的國家進行比較，以圖“管中窺豹、略見一斑”，明了當今世界行政訴訟受案范圍的主流趨勢。
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