[ 項(xiàng)谷 ]——(2011-12-29) / 已閱11669次
項(xiàng)谷，張菁 上海市人民檢察院第一分院
關(guān)鍵詞: 檢察委員會(huì)/業(yè)務(wù)決策/宏觀指導(dǎo)/業(yè)務(wù)管理
內(nèi)容提要: 與檢委會(huì)制度的歷史沿革及現(xiàn)實(shí)原因有著密切的關(guān)聯(lián)，對(duì)檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能強(qiáng)化是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)新要求的現(xiàn)實(shí)需要。為強(qiáng)化檢察委員會(huì)業(yè)務(wù)決策職能，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)決策職能作用，在改革實(shí)踐探索基礎(chǔ)上，檢察委員會(huì)需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的審查把關(guān)、加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的宏觀指導(dǎo)，以及加強(qiáng)對(duì)檢察業(yè)務(wù)管理的指導(dǎo)。
檢察委員會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的一項(xiàng)制度創(chuàng)舉，檢察委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“檢委會(huì)”）不僅是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的必設(shè)機(jī)構(gòu)，也是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、討論決定重大案件和其他重大事項(xiàng)的法定組織形式，其對(duì)檢察業(yè)務(wù)有著最高的決策權(quán)，對(duì)檢察工作全局具有重要宏觀指導(dǎo)作用。當(dāng)前，由于對(duì)檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的理論研究比較薄弱，實(shí)踐探索也相對(duì)滯后，業(yè)務(wù)決策職能作用尚未充分發(fā)揮。因此，厘清檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的價(jià)值基礎(chǔ)，總結(jié)發(fā)揮檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能作用的實(shí)踐探索，探討強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的實(shí)現(xiàn)路徑，無(wú)疑對(duì)深化檢察改革，強(qiáng)化法律監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)依法正確行使檢察權(quán)具有重要意義。
一、強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的價(jià)值基礎(chǔ)
檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能是《人民檢察院組織法》賦予檢委會(huì)的一項(xiàng)基本職能�！度嗣駲z察院檢察委員會(huì)組織條例》、《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》先后對(duì)檢委會(huì)的具體職能作出規(guī)定，形成了檢委會(huì)審議議題范圍的十大內(nèi)容。[1]檢委會(huì)所具有的業(yè)務(wù)決策職能還與檢委會(huì)制度的歷史沿革及當(dāng)前社會(huì)的現(xiàn)實(shí)原因有著密切的關(guān)聯(lián)。
（一）檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與傳承
1949年12月，《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》設(shè)立最高人民檢察署委員會(huì)議，由檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)和委員組成，以檢察長(zhǎng)為主席。最高人民檢察署委員會(huì)議“議決有關(guān)檢察之政策方針、重大案件及其他重要事項(xiàng)，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)”。1954年9月，新中國(guó)的第一部《人民檢察院組織法》規(guī)定“各級(jí)人民檢察院設(shè)檢察委員會(huì)。檢察委員會(huì)在檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，處理有關(guān)檢察工作的重大問(wèn)題”。檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，1979年7月，新的《人民檢察院組織法》規(guī)定，“檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制，在檢察長(zhǎng)的主持下，討論決定重大案件和其他重大事項(xiàng)”。
檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)，從建立初期，因其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和組織甚至黨組的缺位，造成決策內(nèi)容政治化、行政與業(yè)務(wù)不分，且?guī)缀醢鼣執(zhí)幚硭袡z察工作的重大問(wèn)題。直到恢復(fù)重建后，由于檢察機(jī)關(guān)黨組、檢察長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)的建立健全，相應(yīng)的職責(zé)分工明確，檢委會(huì)的職責(zé)才越來(lái)越清晰，并最終定位于業(yè)務(wù)決策�？v觀檢委會(huì)制度的發(fā)展歷史，我們看到無(wú)論其決策內(nèi)容如何發(fā)展變化，對(duì)檢察業(yè)務(wù)的決策始終是檢委會(huì)一項(xiàng)固有不變的基本職能。因此，由檢委會(huì)行使對(duì)重大檢察業(yè)務(wù)的決策職能符合我國(guó)國(guó)情和檢察工作發(fā)展規(guī)律，是檢委會(huì)制度60年歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和傳承，需要我們一如既往地堅(jiān)持和發(fā)展下去。
（二）強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能是適應(yīng)新形勢(shì)新要求的現(xiàn)實(shí)需要
當(dāng)前，我國(guó)既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾凸顯期。在新的形勢(shì)下，人民群眾對(duì)司法工作公正、嚴(yán)明、清廉、高效的需求越來(lái)越迫切，檢察工作面臨的新情況、新問(wèn)題越來(lái)越多，執(zhí)法能力和執(zhí)法水平面臨的新要求越來(lái)越高。檢委會(huì)作為檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，作出的決定具有法定效力，檢委會(huì)的決策質(zhì)量直接影響著檢察工作水平，因此當(dāng)前檢委會(huì)承擔(dān)的任務(wù)十分重要。
按照最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“高檢院”）貫徹落實(shí)深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求，檢委會(huì)需要著力研究和推進(jìn)檢察改革，進(jìn)一步強(qiáng)化法律監(jiān)督和對(duì)自身執(zhí)法的監(jiān)督制約，促進(jìn)檢察工作全面科學(xué)發(fā)展；需要著力研究和推進(jìn)立足檢察職能，服務(wù)大局，保障民生，深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作；需要著力研究和推進(jìn)檢察官隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)，切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案能力和水平。因此，為適應(yīng)新形勢(shì)新要求的現(xiàn)實(shí)需要，檢察機(jī)關(guān)必須強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能。
二、強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的實(shí)踐探索
近年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法治進(jìn)程的不斷深入，人民群眾對(duì)實(shí)現(xiàn)和保障司法公正有了更多的期待和要求，檢察機(jī)關(guān)在改革檢察業(yè)務(wù)決策機(jī)制方面進(jìn)行了大量積極的探索，并取得了明顯的成效。
（一）積極構(gòu)筑保障檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的制度規(guī)范
近幾年來(lái)，高檢院陸續(xù)發(fā)布了一批檢委會(huì)工作規(guī)范性文件，為檢委會(huì)發(fā)揮職能作用奠定了制度基礎(chǔ)。至2010年底，已經(jīng)逐步形成了“一個(gè)條例七個(gè)文件”的檢委會(huì)工作制度和規(guī)范體系。[2]這些均是高檢院在我國(guó)法治進(jìn)程不斷加快、檢察事業(yè)不斷發(fā)展和檢察改革不斷深化的新形勢(shì)下，對(duì)保障檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能所起的制度性作用。各地檢察機(jī)關(guān)在執(zhí)行高檢院統(tǒng)一規(guī)定的同時(shí)，還結(jié)合自身實(shí)際，制定了更具針對(duì)性、可操作性的實(shí)施細(xì)則，形成了各自的工作特點(diǎn)。如對(duì)議事范圍中“重大案件”的界定，高檢院規(guī)定得較為原則，而筆者所在單位進(jìn)行了符合辦案特點(diǎn)的細(xì)化詮釋，其中將“提請(qǐng)抗訴的刑事案件”細(xì)化為“按照第二審程序提出抗訴、撤回抗訴的刑事案件和按照審判監(jiān)督程序提請(qǐng)抗訴、提出抗訴的刑事案件”，從制度上有效地保證了檢委會(huì)對(duì)辦理刑事抗訴案件的決策指導(dǎo)。
（二）努力探索強(qiáng)化檢委會(huì)宏觀業(yè)務(wù)指導(dǎo)的有效途徑
為強(qiáng)化檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的宏觀決策和指導(dǎo)，一些地方檢察院在制度創(chuàng)新上作了有益的探索，如上海市人民檢察院創(chuàng)設(shè)的檢委會(huì)業(yè)務(wù)通報(bào)制度，有效地促進(jìn)了檢委會(huì)宏觀業(yè)務(wù)決策指導(dǎo)的作用。上海市人民檢察院檢委會(huì)開(kāi)設(shè)了《檢委會(huì)通報(bào)—檢察建議專刊》，并以該通報(bào)為載體，不僅審議決定該檢察院本身制發(fā)的層次高、份量重的檢察建議，而且審議發(fā)布其下級(jí)檢察院制發(fā)的質(zhì)量高、效果好的檢察建議，供該市各級(jí)院學(xué)習(xí)借鑒。同時(shí)，上海市人民檢察院還開(kāi)設(shè)了《檢察情況反映》�？�，以及時(shí)向上海市委市人大、市政府及有關(guān)部門(mén)反映問(wèn)題，提出對(duì)策建議。此外，該檢察院檢委會(huì)還開(kāi)設(shè)了《檢委會(huì)通報(bào)—案例�？�，即檢委會(huì)審議或者選擇重大疑難案件、新類型案件和典型工作經(jīng)驗(yàn)，以通報(bào)形式發(fā)布，由下級(jí)檢察院參照?qǐng)?zhí)行。
（三）不斷優(yōu)化檢委會(huì)對(duì)檢察業(yè)務(wù)管理的決策指導(dǎo)
按照高檢院《關(guān)于加強(qiáng)案件管理的規(guī)定》的要求，目前不少地方檢察院已經(jīng)形成多項(xiàng)長(zhǎng)效機(jī)制。如筆者所在單位建立了案件質(zhì)量督查制度。案件質(zhì)量督查是在檢委會(huì)的授權(quán)下，由專門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（研究室）代表檢委會(huì)對(duì)本院各業(yè)務(wù)部門(mén)辦案質(zhì)量情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，主要通過(guò)檢查已經(jīng)辦結(jié)的案件材料，復(fù)核相關(guān)法律文書(shū)，提出案件質(zhì)量的審查意見(jiàn)，形成季度案件質(zhì)量督查報(bào)告提請(qǐng)檢委會(huì)審議。檢委會(huì)每季度在總結(jié)分析本院案件質(zhì)量檢查情況的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前影響辦案質(zhì)量的實(shí)體、程序等問(wèn)題提出解決和改進(jìn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，并以“檢委會(huì)通報(bào)”形式下發(fā)全院貫徹執(zhí)行。同時(shí)，檢委會(huì)針對(duì)案件督查報(bào)告在一定時(shí)期內(nèi)集中反映的爭(zhēng)議較大的法律適用典型疑難問(wèn)題，責(zé)成相關(guān)責(zé)任部門(mén)進(jìn)行研究分析，提出適用法律的意見(jiàn)和建議，形成專題調(diào)研報(bào)告，及時(shí)報(bào)告上級(jí)檢察院，以為正確適用法律，統(tǒng)一執(zhí)法尺度提供有益參考。
三、強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的主要路徑
當(dāng)前司法實(shí)踐中檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能作用尚未得到充分體現(xiàn)，為此，有必要研究探討深化完善檢委會(huì)制度、強(qiáng)化檢委會(huì)業(yè)務(wù)決策職能的主要路徑。
（一）切實(shí)加強(qiáng)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的審查把關(guān)
當(dāng)前，基層檢委會(huì)在審議決定案件中普遍存在“討論程序性案件多、討論疑難復(fù)雜案件少”的現(xiàn)象。[3]所謂“程序性處理案件”，是指根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等有關(guān)法律、司法解釋及其他規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)檢委會(huì)決定的案件，實(shí)踐中較為常見(jiàn)的是存疑不起訴、相對(duì)不起訴等案件。而大多數(shù)相對(duì)不起訴案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚、犯罪情節(jié)輕微、適用法律沒(méi)有爭(zhēng)議，提請(qǐng)檢委會(huì)決定，只是法定的必經(jīng)程序而并非是因?yàn)榘讣旧淼闹卮笠呻y復(fù)雜性。檢委會(huì)審議決定重大案件是各級(jí)檢委會(huì)的法定基本職能，直接關(guān)系檢委會(huì)職能作用的發(fā)揮，關(guān)系檢察決策民主科學(xué)，關(guān)系檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案水平。因此，當(dāng)前檢委會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)重大疑難復(fù)雜案件的審議。
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