[ 高圣平 ]——(2012-1-12) / 已閱26733次
高圣平 中國人民大學(xué)法學(xué)院 副教授 , 楊旋
關(guān)鍵詞: 建設(shè)用地使用權(quán) 續(xù)期 土地使用費(fèi) 地上物 補(bǔ)償請求權(quán) 取回權(quán)
內(nèi)容提要: 建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后可以續(xù)期，其中住宅建設(shè)用地自動續(xù)期，非住宅建設(shè)用地經(jīng)申請而續(xù)期。續(xù)期的期限應(yīng)綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限和土地用途等因素；續(xù)期的次數(shù)以一次為宜；續(xù)期時應(yīng)當(dāng)按照約定或規(guī)定支付土地使用費(fèi)，但也不排除土地所有人放棄此權(quán)利。建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，建設(shè)用地使用權(quán)消滅，建設(shè)用地使用權(quán)人就地上物享有補(bǔ)償請求權(quán)；土地所有人不予補(bǔ)償?shù)�，�?yīng)適當(dāng)延長使用年限；建設(shè)用地使用權(quán)人不愿意延長的，喪失補(bǔ)償請求權(quán)并應(yīng)在合理期間內(nèi)取回地上物；逾期不取回的，土地所有人無償取得地上物所有權(quán)。
建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果，是我國物權(quán)立法過程中爭議較大的一個問題，為了確�！段餀�(quán)法》能夠按時審議通過，立法機(jī)關(guān)對此采取了回避的態(tài)度。但始自2009年的《土地管理法》的全面修訂工作卻不得不對此問題作出回答，如何依照用益物權(quán)的基本法理并契合我國現(xiàn)實實踐作出具有可操作性的規(guī)定，無疑是擺在立法者面前的一大難題。本文擬從現(xiàn)行相關(guān)規(guī)則的立法原意、相關(guān)制度的比較法觀察以及《土地管理法》修訂過程中的相關(guān)制度設(shè)計[1]等幾個方面略陳管見，以求教于同仁。
一、現(xiàn)行相關(guān)規(guī)則的梳理及其質(zhì)疑
在《物權(quán)法》施行之前，國內(nèi)有關(guān)建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后法律后果的規(guī)定主要體現(xiàn)在《城市房地產(chǎn)管理法》[2]和國務(wù)院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》上。《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的法律后果的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回�！薄冻擎�(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記�！�
由此可見，土地使用權(quán)[3]期限屆滿后的法律后果主要體現(xiàn)為：第一，在期限屆滿前1年申請續(xù)期，經(jīng)批準(zhǔn)后重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金；第二，期限屆滿未申請續(xù)期或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)消滅，國家無償收回土地使用權(quán)和無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權(quán)。[4]土地使用者交還國有土地使用證，并依規(guī)定辦理注銷登記。該規(guī)定由于過分著重于維護(hù)土地所有人的利益，與側(cè)重保護(hù)用益物權(quán)人利益的各國通例不合，因而受到了廣泛的質(zhì)疑。[5]
第一，由土地使用權(quán)人各別提出申請，在住宅用地情形下基本不可行。在我國城市住宅以公寓為主要形態(tài)的背景下，要求同一公寓樓的全體業(yè)主共同申請或各別申請，并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，其執(zhí)行難度之大和行政成本之高昂應(yīng)是可想而知。[6]
第二，地上建筑物是土地使用權(quán)人投資的結(jié)果，其所取得的獨立于土地使用權(quán)的所有權(quán)具有正當(dāng)性，這一所有權(quán)理應(yīng)受到法律的保護(hù)，非依法定理由和法定程序不得剝奪。土地使用權(quán)期滿，國家作為土地的所有人，依據(jù)所有權(quán)的彈性力，可以收回土地。但國家卻無任何法律根據(jù)強(qiáng)制無償收回屬于他人的建筑物，這與憲法中保護(hù)公民、法人合法財產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定相違背。[7]期滿后由國家無償收回的做法，“有違我國在建筑物所有權(quán)問題上一貫實行的‘誰投資，誰所有’的政策和保護(hù)財產(chǎn)所有權(quán)的原則，也有違民事主體平等原則和公平交易的原則�！盵8]
第三，期限屆滿由國家無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權(quán)的做法，會損及資源的有效和永續(xù)利用。這一制度設(shè)計本身會助長土地使用人對其建筑物進(jìn)行掠奪性的使用，甚至放縱對建筑物的破壞行為。[9]在利益驅(qū)動下，土地使用人往往竭澤而漁，甚至不惜破壞環(huán)境資源以實現(xiàn)其利益攫取的最大化，土地的有效和永續(xù)利用將無從談起。[10]
第四，法律規(guī)范之間互不協(xié)調(diào)，違反對相同事項作相同處理的基本法原則�！冻擎�(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47條規(guī)定，在收回當(dāng)事人無償取得的行政劃撥土地時應(yīng)對其地上建筑物給予適當(dāng)補(bǔ)償，但第40條規(guī)定國家收回當(dāng)事人有償取得的轉(zhuǎn)讓土地時，反而對其地上建筑物不予補(bǔ)償，同一法規(guī)內(nèi)部的規(guī)定不僅相互矛盾，而且有失公平。[11]
《物權(quán)法》立法過程中對此問題的處理也頗費(fèi)周折�！段餀�(quán)法草案》四審稿和五審稿均規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期后，建設(shè)用地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)；續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)和辦法，由國務(wù)院規(guī)定�！钡珡牧鶎徃迤疬@一規(guī)定就未再出現(xiàn)。最終審議通過的《物權(quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”由此可見，建設(shè)用地土地使用權(quán)期滿后的法律后果在住宅用地和非住宅用地上存在區(qū)別。
第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期。這一規(guī)則切實保護(hù)了建筑物的所有權(quán)，真正體現(xiàn)了以人為本的理念和對民生的關(guān)注。[12]但《物權(quán)法》回避了續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)的問題。“考慮到住宅用地使用權(quán)續(xù)期后是否支付土地使用費(fèi)，是關(guān)系到廣大群眾切身利益的問題。絕大多數(shù)住宅用地使用權(quán)的期限為70年，如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，目前還缺乏足夠的科學(xué)依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應(yīng)當(dāng)慎重研究，物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且，物權(quán)法不作規(guī)定，也不影響國務(wù)院根據(jù)實際情況作出相關(guān)規(guī)定。因此，本條對建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后是否支付土地使用費(fèi)的問題未作規(guī)定�！盵13]
第二，關(guān)于非住宅用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期及法律后果，《物權(quán)法》分別授權(quán)法律、行政法規(guī)規(guī)定，在沒有新的法律、行政法規(guī)規(guī)定之前，適用前述《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定。至于地上建筑物的處理，《物權(quán)法》新增的規(guī)定是有約定的依約定，[14]沒有約定的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，這樣其又直接指向了前引《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，從而又出現(xiàn)了上述廣受垢病的問題。
第三，建設(shè)用地使用權(quán)在期限屆滿后而消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理注銷登記。登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)收回建設(shè)用地使用權(quán)證書。[15]
《物權(quán)法》的上述規(guī)定給《土地管理法》的修訂工作提出了以下需要解答的問題：第一，續(xù)期的期限如何確定，是否能多次續(xù)期？續(xù)期期限屆滿后如何處理？續(xù)期時是否支付土地使用費(fèi)以及如何支付？第二，期限(包括續(xù)期期限)屆滿，國家收回地上物是否需支付對價，以及如何支付對價？[16]
二、比較法考察：以我國臺灣地區(qū)新修訂的地上權(quán)相關(guān)規(guī)則為中心
我國物權(quán)法上的建設(shè)用地使用權(quán)與大陸法系國家或地區(qū)物權(quán)法上的地上權(quán)意義相當(dāng)，[17]均為在他人土地之上設(shè)立的以建造并保有建筑物為目的的他物權(quán)。準(zhǔn)此，雖然不動產(chǎn)所有權(quán)在各國均有其固有法色彩，但對于以提高土地利用效率為目的的他物權(quán)之一—地上權(quán)，卻有共同的基礎(chǔ)和本旨。
建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后建筑物的歸屬問題是土地與建筑物關(guān)系原理的具體運(yùn)用。在比較法上，就土地和其上建筑物之間的關(guān)系有兩種不同的立法例：一是所謂結(jié)合主義，不承認(rèn)建筑物為獨立的不動產(chǎn)，但建筑物不必附合于土地所有權(quán)，亦可附合于地上權(quán)，地上權(quán)期限屆滿后，地上建筑物歸土地所有權(quán)人所有，但土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予地上權(quán)人相應(yīng)價值的賠償；二是所謂分離主義，承認(rèn)建筑物為獨立于土地的不動產(chǎn)，但土地與建筑物異其主體時，建筑物尚需取得正當(dāng)?shù)耐恋貦?quán)源，地上權(quán)即為其中之一。地上權(quán)期滿后地上建筑物的所有權(quán)并不當(dāng)然消滅，此時建筑物的所有人享有對建筑物的收回權(quán)、補(bǔ)償請求權(quán)和延期請求權(quán)。[18]
一般認(rèn)為，我國臺灣地區(qū)“物權(quán)法”系屬德國民法或瑞士民法之繼受法，[19]但細(xì)查其內(nèi)容，卻與日本民法甚為接近。[20]同時，我國臺灣地區(qū)、日本和我國大陸地區(qū)一樣，均認(rèn)為建筑物與土地為各別獨立的不動產(chǎn)(權(quán)利)類型，更有比較研究的價值。而我國臺灣地區(qū)于2010年修正公布了其包括地上權(quán)在內(nèi)的“民法”物權(quán)編用益物權(quán)及占有部分，“修正了地上權(quán)之類型與內(nèi)容，展現(xiàn)全新之風(fēng)貌”，[21]以期實現(xiàn)物盡其用及永續(xù)利用之理想，[22]更具時代性和可參照性。
依修正后的我國臺灣地區(qū)“民法”第840條、第839條之規(guī)定，地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后地上建筑物的處理規(guī)則體現(xiàn)為以下幾點：[23]第一，在地上權(quán)因存續(xù)期間屆滿而消滅時，當(dāng)事人之間就地上物的處理有約定的，依其約定。第二，沒有約定的，地上權(quán)人不必拆除其地上建筑物，可在地上權(quán)存續(xù)期間屆滿前，定1個月以上的期間，請求土地所有人按該建筑物的時價予以補(bǔ)償。第三，一旦土地所有人拒絕地上權(quán)人的補(bǔ)償請求或在規(guī)定期內(nèi)不確定回答是否補(bǔ)償，則應(yīng)酌量延長地上權(quán)的存續(xù)期間，以維護(hù)地上權(quán)人的利益。該延長的期間由當(dāng)事人雙方協(xié)商確定，不能達(dá)成協(xié)議的，任何一方均可請求法院參酌建筑物與土地使用之利益予以判決。第四，如果土地所有人愿意接受建筑物的時價補(bǔ)償，則由土地所有人和地上權(quán)人就時價進(jìn)行協(xié)商，不能達(dá)成協(xié)議的，可以請求法院裁定，土地所有人不愿依裁定的時價予以補(bǔ)償?shù)�，適用前述延長地上權(quán)存續(xù)期間的規(guī)定。第五，如果地上權(quán)人不愿意延長存續(xù)期間，則不得請求建筑物時價補(bǔ)償。此時，地上權(quán)人可取回其建筑物，但應(yīng)回復(fù)土地原狀，如果未能在地上權(quán)消滅后1個月內(nèi)取回其建筑物，建筑物則歸屬于土地所有人。地上權(quán)人有礙于土地的利用時，土地所有人可請求回復(fù)原狀。[24]第六，在延長的期間屆滿后，不再適用上述規(guī)則，以免反復(fù)綿延，但如果土地所有人和地上權(quán)人另外達(dá)成延長地上權(quán)存續(xù)期間的協(xié)議，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)尊重其協(xié)議。
我國臺灣地區(qū)的上述規(guī)定體現(xiàn)了如下特點：第一，采取私法自治為主，公權(quán)介人為輔的規(guī)范方式。[25]如當(dāng)事人之間就地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后地上物的處理已作約定的，即依其約定，未作約定時，才適用相關(guān)推定規(guī)則；在時價和延長期間之確定上又體現(xiàn)了公權(quán)的適度干預(yù)。第二，維持建筑物的經(jīng)濟(jì)功能。一般而言，建筑物的權(quán)利獨立于土地的權(quán)利，因而在地上權(quán)回歸土地所有人時，建筑物并不隨之歸屬于土地所有人，而應(yīng)由原地上權(quán)人取回，并恢復(fù)土地原狀。但在地上權(quán)存續(xù)期間屆滿后，并非一律拆除建筑物。無論是土地所有人時價補(bǔ)償，還是延長存續(xù)期間，其宗旨均在于充分發(fā)揮建筑物的利用價值，以免浪費(fèi)社會財富。第三，在兼顧地上權(quán)人和土地所有人的利益的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保護(hù)地上權(quán)人的利益。賦予地上權(quán)人以建筑物時價補(bǔ)償請求權(quán)，其旨在避免地上權(quán)人的投資遭受重大損失，但為兼顧土地所有人不愿補(bǔ)償或無經(jīng)濟(jì)能力不能補(bǔ)償之窘境，又明定酌量延長地上權(quán)存續(xù)期間，對雙方之利益衡量作周全的考量，實值贊同。[26]
三、建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期規(guī)則
我國物權(quán)法對建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期，依建設(shè)用地用途的不同分別作了規(guī)定，其中，屬于住宅建設(shè)用地的，自動續(xù)期；屬于非住宅建設(shè)用地的，“依照法律規(guī)定辦理”，[27]留待《土地管理法》修訂時解決。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第22條，土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，依申請而續(xù)期。
(一)續(xù)期的期限如何確定
《物權(quán)法》對于建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期的期限并沒有作出規(guī)定，主要是考慮到在續(xù)期之后，也可能因為一定事實的出現(xiàn)，使得自動續(xù)期沒有必要。尤其是因為考慮到建筑物所有人可能因各種原因而喪失所有權(quán)，所以，《物權(quán)法》不可能規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限無限延長。[28]
建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期的基本前提是地上物仍在使用年限之內(nèi)，仍有符合其用途的使用價值。無論是自動續(xù)期還是依申請而續(xù)期，都存在續(xù)期的期限如何確定的問題。對此，有學(xué)者認(rèn)為，續(xù)期期限應(yīng)為建筑專家對該建筑物的安全使用年限的評估年限，最長與國家規(guī)定的最長使用年限一致；[29]也有學(xué)者認(rèn)為，續(xù)期期限應(yīng)為法律所規(guī)定的最長期限，例如居住用地即為70年。[30]
筆者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期期限的確定應(yīng)結(jié)合修法時對建設(shè)用地使用權(quán)的最高年限的規(guī)定等綜合考慮。如果修法時維持最高年限的現(xiàn)有規(guī)則，即居住用地70年，工業(yè)用地50年，教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地40年，綜合或者其他用地50年，續(xù)期期限的確定應(yīng)綜合考慮土地收益率與土地還原利率、土地估價誤差、房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限和土地用途等因素。[31]就住宅用地而言，應(yīng)主要考慮房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限；就非住宅用地而言，應(yīng)主要考慮土地還原利率以及房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限。應(yīng)當(dāng)注意的是，續(xù)期期限的確定不應(yīng)考慮對地上建筑物的實質(zhì)性改良，例如推倒重建。
(二)續(xù)期的次數(shù)是否以一次為限
關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期之后的期限屆滿之后是否還可以再次續(xù)期，存在不同觀點。建設(shè)用地使用權(quán)只是對土地所有權(quán)部分權(quán)能的有期限讓渡，如果允許不斷續(xù)期，無異于事實上的土地所有權(quán)買賣；[32]如果只允許一次續(xù)期，那么期滿后的地上物所有權(quán)歸屬又將難以確定，或者在這個出讓期內(nèi)原地上物滅失，建設(shè)用地使用權(quán)人又重新構(gòu)筑建筑物，其所有權(quán)如何確定，此時是否可以由國家無償收回，這也有待法律修訂時予以明確。[33]
筆者認(rèn)為，續(xù)期次數(shù)是否受限，取決于續(xù)期期限的確定模式和方法。如果期限屆滿后的續(xù)期期限已經(jīng)考慮到房屋的結(jié)構(gòu)與耐用年限等因素，續(xù)期期限以一次為宜，亦即續(xù)期期限屆滿后不再續(xù)期。如果期限屆滿后的續(xù)期期限采取統(tǒng)一的年限規(guī)定，如20年、40年，沒有考慮具體建筑物的結(jié)構(gòu)與耐用年限等因素，則在續(xù)期期限屆滿后，如仍在耐用年限內(nèi)，應(yīng)允許再次續(xù)期。
(三)續(xù)期時是否應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)
我國物權(quán)法對續(xù)期時是否應(yīng)當(dāng)支付土地使用費(fèi)[34]的問題未予明確，而是授權(quán)其他法律規(guī)定�！锻恋毓芾矸ā沸抻嗊^程中有意見認(rèn)為，國有建設(shè)用地使用權(quán)經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂出讓、租賃土地有償使用合同，支付建設(shè)用地使用權(quán)出讓金等相關(guān)費(fèi)用。但住宅國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿自動續(xù)期時是否支付土地使用費(fèi)，仍未確定。[35]目前爭議最大的是住宅用地續(xù)期后是否應(yīng)支付土地使用費(fèi)的問題。
一種觀點認(rèn)為，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期，不應(yīng)支付土地使用費(fèi)。[36]其理由在于：第一，“自動”續(xù)期，就意味著建設(shè)用地使用權(quán)人根本不需要采取任何行為(包括支付土地使用費(fèi)行為)，建設(shè)用地使用權(quán)的期限就會自動續(xù)延，否則，就不是自動續(xù)期了。[37]第二，消費(fèi)者并未將建設(shè)用地使用年限與房地產(chǎn)價格聯(lián)系起來。在當(dāng)前民眾對房價和地價均無任何博弈能力的情形下，用終其一生的收入購置房產(chǎn)后，還要在70年后續(xù)交昂貴的土地使用費(fèi)，無法讓民眾接受。[38]
另一種觀點則認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后應(yīng)當(dāng)有償續(xù)期。其理由在于：第一，土地是不可再生資源，在我國未開征遺產(chǎn)稅的情況下，有償續(xù)期實質(zhì)上是對一部分個人財富的社會轉(zhuǎn)移，符合限制人們靠祖輩遺產(chǎn)不勞而獲坐享其成而鼓勵通過自身努力和勞動創(chuàng)造財富的觀念，是社會公平理念的體現(xiàn)。第二，土地使用費(fèi)實質(zhì)上既有累計若干年收取的地租性質(zhì)，又有一次性收取的稅費(fèi)性質(zhì)，具有明顯的期限屬性，續(xù)期為取得新的期限，即應(yīng)另行繳納土地使用費(fèi)。第三，土地收益具有很強(qiáng)的財政屬性。建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期，可以提供穩(wěn)定的地方財源，為社會保障、民生支出和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供持續(xù)的動力，有利于建設(shè)惠及全民的公共財政，保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第四，我國現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅負(fù)“重流轉(zhuǎn)，輕保有”的現(xiàn)狀，妨礙了房地產(chǎn)交易的進(jìn)行，助長了土地的隱形交易和投機(jī)，刺激了土地價格上漲。嚴(yán)格對土地使用權(quán)有償續(xù)期的管理，從長遠(yuǎn)來看可以提高房屋保有的成本，促進(jìn)盤活現(xiàn)有房地產(chǎn)存量，從而在一定程度上達(dá)到不動產(chǎn)資源的優(yōu)化配置。[39]第五，無償續(xù)期使得土地所有權(quán)無法體現(xiàn)，虛化土地所有權(quán)，有土地私有化之嫌，同時不利于土地資源的合理配置以及城市的規(guī)劃發(fā)展。[40]
筆者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)作為在他人之物(國家或集體的土地)上所設(shè)定的權(quán)利負(fù)擔(dān)，自應(yīng)有期限限制，否則建設(shè)用地使用權(quán)有淪為土地所有權(quán)、導(dǎo)致土地私有化之嫌。地上物所有權(quán)人取得建設(shè)用地使用權(quán)所支付的土地使用費(fèi)，自應(yīng)是一定期限內(nèi)土地所有權(quán)人放棄土地所有權(quán)的使用權(quán)能而取得的對價，也就是說，這一土地使用費(fèi)的確定與一定的使用年限直接關(guān)聯(lián)。建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，即意味著建設(shè)用地使用權(quán)人使用他人土地已沒有正當(dāng)基礎(chǔ)。此際，“建設(shè)用地使用權(quán)人”繼續(xù)使用土地的唯一途徑就是與土地所有人達(dá)成合意。建設(shè)用地使用權(quán)人在新的期限內(nèi)使用土地，是否需要支付土地使用費(fèi)，自應(yīng)取決于雙方的合意，但主要取決于土地所有人之意愿，因為建設(shè)用地使用權(quán)人自是要求不支付土地使用費(fèi)。
就用益物權(quán)的基本法理而言，期限屆滿續(xù)期，建設(shè)用地使用權(quán)人在他人的土地之上取得權(quán)利，自應(yīng)支付對價—土地使用費(fèi)。此點不因建設(shè)用地的用途是住宅和非住宅而存差異。[41]不同之處在于，對于非住宅用地，土地使用費(fèi)應(yīng)由土地所有人與建設(shè)用地使用權(quán)人個別磋商，另行簽訂建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立合同予以確定；但就住宅建設(shè)用地土地使用費(fèi)而言，在目前以多層住宅公寓為主的情況下，個別磋商幾無可能，因而宜在公眾的廣泛參與下，由土地所有人根據(jù)房屋的結(jié)構(gòu)和耐用的年限等統(tǒng)一確定土地使用費(fèi)的支付標(biāo)準(zhǔn)和方式。當(dāng)然，土地所有人基于公共政策等因素的考慮，亦可在住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期時不要求使用人支付土地使用費(fèi)，當(dāng)屬權(quán)利之拋棄，自無不許之理。
其實，廣受關(guān)注的問題在于如果需支付土地使用費(fèi)的話，按什么標(biāo)準(zhǔn)支付。就住宅建設(shè)用地而言，學(xué)者提出可參照我國香港地區(qū)的做法，不過，香港土地續(xù)期按年度繳納新地稅的做法在很大程度上僅具象征意義。香港的到期土地續(xù)期處理主要由其《政府租契條例》、《新界土地契約(續(xù)期)條例》等法律規(guī)定，處理方式是土地自動續(xù)期，期限同上一次土地批租年限，續(xù)期不需補(bǔ)交地價，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差晌的3%，差晌為房產(chǎn)年度總租金的5%，因此，續(xù)期業(yè)主的年應(yīng)繳新地稅僅及房產(chǎn)年租金的1.5%、市場地價的0.1 WO。時至今日，此項續(xù)期制度已臻成熟并得到廣大業(yè)主的認(rèn)可。[42]
筆者認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期時確定土地使用費(fèi)的總原則是其應(yīng)低于新增用地的使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，因為土地所有人對于續(xù)期用地?zé)o須增加投人開發(fā)成本，同時續(xù)期用地上有地上物，其地價必然低于同等條件下的新地價。[43]同樣還應(yīng)區(qū)分住宅用地和非住宅用地兩種情形各別規(guī)定，就住宅用地而言，僅象征性支付土地使用費(fèi)，并可采取逐年交納的做法；[44]就非住宅用地而言，雖然不實行“招、拍、掛”等競爭性定價方式，但亦應(yīng)在新土地地價的基礎(chǔ)上實行一定折讓。
四、建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上物的處理規(guī)則
依現(xiàn)行相關(guān)規(guī)則，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期，或申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，國家無償收回建設(shè)用地使用權(quán)，無償取得地上物的所有權(quán)。對此規(guī)定的質(zhì)疑已如前述�！锻恋毓芾矸ā沸抻嗊^程中有意見認(rèn)為：非住宅國有建設(shè)用地使用權(quán)人未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，無償收回建設(shè)用地使用權(quán)，地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并收回，按照評估價格給予補(bǔ)償。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，經(jīng)雙方協(xié)商達(dá)成一致后續(xù)期；協(xié)商未達(dá)成一致的，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的處理，有約定的，按約定處理；沒有約定或者約定不明確的，地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施一并收回，按照評估價格給予補(bǔ)償。[45]對于此種意見，以下三個問題殊值探討。
(一)是否充分尊重當(dāng)事人的意思自治
前述意見認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后地上物的處理，有約定的，按約定處理，充分肯定了私法自治原則的應(yīng)用，因為即使是國家，在這里也僅是土地所有人，并不當(dāng)然享有優(yōu)越于合同相對人的權(quán)利。但是，即使脫逸開其公權(quán)力身份，土地所有人也是壟斷的土地供給者，處于經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)勢地位，其與建設(shè)用地使用權(quán)人簽訂的建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立合同真的能體現(xiàn)當(dāng)事人的真實意志嗎？
從國土資源部(原國家土地局)、國家工商行政管理總局(原國家工商管理局)歷次發(fā)布的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同示范文本均可看出這一問題，雖然示范文本的作用僅在“示范”，但實踐中，各地采用的都是上述示范文本[46]或根據(jù)示范文本稍作修改后的本地格式文本。1994年國家土地局和國家工商局發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本(GF一94一1001)規(guī)定，出讓年限屆滿，土地使用權(quán)及地上物由出讓人無償收回；[47]2000年國土資源部、國家工商行政管理局修訂發(fā)布的《國有土地使用權(quán)出讓合同》示范文本(GF一2000一2601)和2008年國土資源部、國家工商行政管理總局根據(jù)物權(quán)法新修訂發(fā)布的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本(GF一2008一2601)均規(guī)定，出讓期限屆滿，土地使用人未申請續(xù)期的，地上物由出讓人無償收回。[48]就續(xù)期申請因公共利益需要而未獲批準(zhǔn)的情形，GF -2000一2601規(guī)定的是按地上物的殘余價值給予相應(yīng)補(bǔ)償；[49]GF一2008一2601在前述規(guī)定的基礎(chǔ)上增加了一個備選項，“地上物由出讓人無償收回�！盵50]
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