[ 楊朝霞 ]——(2012-3-15) / 已閱18237次
其一，沒有原告。這種情況是指，只有環(huán)境公益受損，人身和財產(chǎn)私益未遭受環(huán)境侵害。申言之，雖然發(fā)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對環(huán)境公益造成了損害，但并無具體的環(huán)境受害者（沒有或尚未發(fā)生人身和財產(chǎn)損失），如只是造成國家所有的河流、海洋的天然漁業(yè)資源、環(huán)境容量資源、野生動物資源受到污染損害等。此時由于沒有私人受害者，當然也就無人起訴，因而也就無法啟動司法程序來維護環(huán)境公益。
其二，原告不適格。這種情況是指，環(huán)境公益受損，有人欲為之而訴，但因其私益未受損而不適格。申言之，有人試圖為保護環(huán)境公益而起訴，但起訴的原告因與本案無直接的利害關系（沒有或尚沒有具體的人身和財產(chǎn)損失）而不適格，因而也不能啟動司法程序維護環(huán)境公益。典型案例如北大師生訴吉林石化水污染事故案。[20]
其三，原告放棄訴權。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，但有權的私益主體未能起訴。雖然發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞不僅損害了環(huán)境公益，而且還造成了個體人身健康和財產(chǎn)安全方面的損害，但受害者由于受各種因素的影響（如缺乏勇氣害怕報復、缺乏資金等）而放棄訴權。此種情形下，同樣也無法啟動司法程序來維護環(huán)境公益。
其四，原告未就環(huán)境公益提出訴訟請求。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，但私益主體僅就私益部分提出訴訟請求。申言之，環(huán)境侵害同時對環(huán)境公益（如飲用水水源受污染）和個體私益造成了損害（如魚蝦被污染致死），但由于某些原因，環(huán)境受害者只就其受到的健康和財產(chǎn)損害提出訴訟請求，未提出“預防和救濟對環(huán)境本身的損害”方面的公益訴求，致使環(huán)境公益陷入不能保護的境地。[21]
其五，原告難以通過訴訟有效維護環(huán)境公益。這種情況是指，環(huán)境公益和個體私益均受損，私益主體同時提出了維護環(huán)境公益的訴訟請求。例如，在福建省屏南縣1721位農(nóng)民訴榕屏化工有限公司環(huán)境侵權案中，原告除了請求13,534,640元的人身和財產(chǎn)損害賠償外，還訴請法院責令被告停止污染侵害并清除有關工業(yè)廢渣。[22]換言之，人格權和財產(chǎn)權具有一定的環(huán)境保護功能，然而，局限性十分顯著：(1)保護的附帶性和間接性。以人格權和財產(chǎn)權為基礎進行侵權救濟，只能附帶要求被告在一定程度上恢復和治理受損的環(huán)境，如要求停止污染、恢復環(huán)境等，以防止對人身和財產(chǎn)造成繼續(xù)的環(huán)境損害。然而，對于已經(jīng)造成的因環(huán)境質量降低、自然資源受損、生態(tài)功能下降所帶來的巨大損失，卻無法要求填補。這主要是由于，在法理上看，對受損環(huán)境利益進行填補并不屬于人格權和財產(chǎn)權救濟的范疇。以前述的2004年四川沱江水污染事故為例，川化集團僅用了1100多萬元作為漁業(yè)賠償，對于巨大的生態(tài)損失，卻無法運用司法訴訟進行補救。(2)保護的滯后性。由于環(huán)境侵害具有累積性和擴散性，當發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實的人身和財產(chǎn)損害后再啟動司法程序時，環(huán)境公益的受損早已發(fā)生。[23]因此，即使原告提出了維護環(huán)境公益的訴訟請求也只能是亡羊補牢，不能實現(xiàn)預防性保護。此外，由于以人身權和財產(chǎn)權為基礎的侵權救濟只有較短的訴訟時效（一般為2年），很容易出現(xiàn)環(huán)境污染對財產(chǎn)和人身損害尚未發(fā)生而訴訟時效已過以致無法啟動司法程序保護環(huán)境公益的尷尬。
另外，根據(jù)我國《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定，公民、法人或者其他組織也不能對致使環(huán)境公益受損但尚未發(fā)生實際的人身和財產(chǎn)損害的具體行政行為提起行政訴訟。可見，現(xiàn)行行政訴訟制度同樣也不利于對環(huán)境公益的保護。
三、環(huán)境權的創(chuàng)設與環(huán)保機關提起環(huán)境民事公益訴訟：補強環(huán)境公益的法律保障
由于現(xiàn)行法律制度均不能對環(huán)境公益實現(xiàn)有效的保護，根據(jù)法律發(fā)展和制度生成的一般規(guī)律，此時，舊制度的革新和新制度的創(chuàng)設便成為必要。站在環(huán)境法同民法、行政法和訴訟法等傳統(tǒng)部門法進行溝通和協(xié)調(diào)的高度，我們需要站在環(huán)境法的立場，超越民法、行政法和訴訟法等的現(xiàn)有框架，創(chuàng)設新型的制度，并對傳統(tǒng)法律部門進行所謂的“生態(tài)化變革”。[24]
（一）新型權利的生成：環(huán)境權的創(chuàng)設
環(huán)境權的概念是20世紀60年代人類面對環(huán)境危機開展環(huán)境保護運動的產(chǎn)物。20世紀70年代初，美國學者薩克斯教授提出了“環(huán)境公共財產(chǎn)論”和“環(huán)境公共委托論”，并以此為基礎，從民主主義的立場首次提出了“環(huán)境權”的理論。[25]在日本的東京公害國際會議和“日本律師聯(lián)合會第13回人權擁護大會”上，也有學者和律師提出環(huán)境權的概念。[26]此后，許多中外學者在前人研究的基礎上對環(huán)境權理論進行了不斷的改造和發(fā)展。例如，日本淡路剛久等學者把環(huán)境權改造成為環(huán)境防御權、[27]環(huán)境社會權、[28]環(huán)境參與權，[29]我國臺灣學者葉俊榮提出要建立公眾參與環(huán)境決策的環(huán)境參與權模式。[30]蔡守秋、呂忠梅等大陸學者也對環(huán)境權理論作出了諸多有益的貢獻。[31]然而，總的說來，環(huán)境權的研究并未取得突破性進展。
筆者以為，所謂環(huán)境權，是指一定區(qū)域環(huán)境的公民、法人和其他組織對環(huán)境所享有的保障其正常生產(chǎn)、生活所需的安全性環(huán)境條件，以及滿足其環(huán)境舒適或環(huán)境審美等需求的權利。簡言之，即公民等主體享有良好環(huán)境的權利：(1)從權利構成上看，環(huán)境權核心的主體為公民；客體為非經(jīng)濟性環(huán)境利益，[32]即環(huán)境的服務功能；內(nèi)容為對良好環(huán)境的享有權，而不包括排污權（實質為環(huán)境容量利用權）、自然資源權（如采伐權、捕撈權等）以及環(huán)境知情權和環(huán)境參與權。要注意的是，環(huán)境參與權、環(huán)境知情權為確保環(huán)境權實現(xiàn)的程序性權利。切忌把環(huán)境權的實現(xiàn)混同于環(huán)境權的構成。(2)從形態(tài)類型上看，包括一般環(huán)境權和具體環(huán)境權，后者如清潔空氣權、清潔水體權、安寧權、采光權、通風權、景觀權、生態(tài)安全權等。(3)從表征上看，環(huán)境權具有明顯的公共性。由于環(huán)境具有區(qū)域性、不可分割性（整體性）、開放性、流動性（如大氣運動）使然。當然，不同類型的環(huán)境權，其公共性會有所不同，如采光權、通風權、安寧權的公共性較弱私益性較強（可稱為私益性環(huán)境權），而清潔水體權、清潔空氣權、景觀權則具有較強的公共性（可稱為公益性環(huán)境權）。(4)從屬性上看，環(huán)境權屬于靜態(tài)的“享有權”（在這點上同人格權的屬性頗為相似）而非動態(tài)的“行為權”，即以享有良好品質的環(huán)境為核心權能，而不追求通過交易等自由行為而獲取收益。(5)從限度性上看，環(huán)境權只能對一定品質狀態(tài)的環(huán)境利益享有支配權，而不能無限擴大其權利的邊界，通�？捎铆h(huán)境質量標準對其進行限定。[33]
環(huán)境權的創(chuàng)設，能彌補現(xiàn)行法律制度的不足，較好地解決環(huán)境公益的保障問題。究其原因，最根本的是，環(huán)境權以環(huán)境為對象，直接以環(huán)境利益為客體，變?nèi)烁駲嗪拓敭a(chǎn)權對環(huán)境公益的間接保護為直接保護，從而能有力地實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護。
首先，能提前維權介入的時機，提高對環(huán)境公益保護的時效性。環(huán)境權的創(chuàng)設，能解決在尚未實際發(fā)生人身和財產(chǎn)損害時對環(huán)境侵害的預防和控制問題，并能為保障人身和財產(chǎn)權益多提供一道法律防線（如下圖2）。這是因為，環(huán)境權理論主張，在對人身和財產(chǎn)產(chǎn)生蓋然性環(huán)境侵害之前的階段，只要環(huán)境品質遭受現(xiàn)實或潛在的損害以致可能低于環(huán)境質量標準，就承認公民對環(huán)境污染、破壞行為的侵害排除請求權（如請求環(huán)境致害者排除環(huán)境危害、消除環(huán)境妨礙等）、環(huán)境知情權、環(huán)境參與權以及對行政機關的執(zhí)法請求權（如請求履行職責或變更行政決定等），從而大大前移對于防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的法律防線，實現(xiàn)對環(huán)境公益及時、高效的保護。在這一點上，環(huán)境權與物權、人格權在環(huán)境侵權救濟理論構成上具有顯著的不同。因為，按照以人格權、財產(chǎn)權為權利基礎的傳統(tǒng)環(huán)境侵權救濟構成理論，在發(fā)生環(huán)境侵害的場合，只有環(huán)境污染和生態(tài)破壞已經(jīng)使人的人身、財產(chǎn)受損或高度可能受損時，才可采取救濟措施，例如提起侵權訴訟。如此一來，既不利于保護環(huán)境本身，也會因救濟時機過于遲延，而貽誤對人身和財產(chǎn)權益的保護。
其次，能提高對環(huán)境公益保護的徹底性和全面性。環(huán)境權直接以環(huán)境利益為客體，當環(huán)境利益受到環(huán)境污染或生態(tài)破壞的損害時，可以根據(jù)環(huán)境權提起直接旨在預防和救濟對環(huán)境本身的損害的訴訟，如請求恢復環(huán)境原狀、進行環(huán)境損害賠償（對生態(tài)損害的賠償）等。在北大師生訴吉林石化公司侵犯環(huán)境權案中，原告就基于環(huán)境權而提出要求被告賠償100億元人民幣用于治理松花江流域污染和恢復生態(tài)平衡的訴訟請求。
必須說明的是，鑒于環(huán)境的公共性，使得以環(huán)境權為權利基礎的侵權救濟的勝訴結果能惠及相關不確定的眾多環(huán)境權人，從而賦予了救濟以公益的屬性。因此，公益性環(huán)境權（如清潔空氣權、清潔水體權等）訴訟，在本質上就屬于環(huán)境公益訴訟（包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟）。
（二）環(huán)境民事訴訟制度的革新：賦予環(huán)保機關等主體的原告資格
環(huán)境權的創(chuàng)設確實能有效解決現(xiàn)行現(xiàn)有法律制度對于環(huán)境公益保護不力的問題，但另一方面，環(huán)境權在維護環(huán)境公益方面也具有難以克服的局限性：
其一，某些環(huán)境上不能成立環(huán)境權。根據(jù)法理，利益被權利化的前提之一是利益的直接性，即只有與主體有直接關聯(lián)的利益方能被權利化。換言之，對處于利益鏈條較遠的利益，一般不能采取權利化的路徑，只宜采取法益的形式予以保護。例如，民法上對于純粹經(jīng)濟上利益的保護，一般不采取權利化的路徑。也就是說，并非所有的環(huán)境公益（指生態(tài)性環(huán)境公益）都能被權利化為環(huán)境權。對于遠離人群的生態(tài)環(huán)境（如遠海、原始森林等）而言，即使發(fā)生污染或破壞，也只是造成某些生態(tài)功能的受損，如導致水土流失、草原退化、森林破壞、海洋污染、溫室效應[34]等，一般并不會直接侵害環(huán)境權，僅僅可能對其構成后續(xù)的危險而已。因為發(fā)生生態(tài)損害后，既可能因生態(tài)聯(lián)鎖反應而逐步損及環(huán)境權（污染物質遷移，最終污染生活環(huán)境）；也可能由于生態(tài)環(huán)境的自調(diào)作用而自行恢復，例如，遠洋小型漏油事故雖然當時造成了生態(tài)破壞，但由于海水具有較強的自凈能力，在一定的污染程度內(nèi)，能夠自行恢復而不致?lián)p及沿岸居民的生活環(huán)境，侵害其環(huán)境權。因此，由于不能在不存在直接環(huán)境利益的生態(tài)環(huán)境上成立環(huán)境權，當發(fā)生生態(tài)損害時，便不能直接運用環(huán)境權而維護環(huán)境公益了。
其二，受制于環(huán)境權主體維護環(huán)境公益的能力和意愿。當環(huán)境權主體不知（如缺乏權利意識）、不敢（有畏懼心理，害怕報復）、不愿（環(huán)境的公共性導致其產(chǎn)生“搭便車”的心理）、不會（欠缺起訴能力）主張和行使訴權甚至放棄訴權時，司法訴訟程序無法啟動或難以勝訴。換言之，環(huán)境公益能否通過司法程序得到保護，很大程度上取決于環(huán)境權主體的能力和意愿。
為克服環(huán)境權的這兩種功能性缺陷，有效維護環(huán)境公益，法律上務必設置相應的補救措施：
第一，對于遠離人群的生態(tài)環(huán)境“保護失靈”的彌補措施。如前所述，生態(tài)環(huán)境中的自然資源除有經(jīng)濟價值之外，兼有調(diào)節(jié)氣候、凈化環(huán)境等生態(tài)服務功能。因此，只要保護了自然資源的經(jīng)濟性環(huán)境公益，便能在一定程度上實現(xiàn)對生態(tài)性環(huán)境公益的保護。于是，我們可運用自然資源所有權對缺失環(huán)境權主體而不能啟動司法救濟程序的情形進行補救。具體而言，可把自然資源的某些生態(tài)服務功能[35]視為自然資源的孳息，通過自然資源所有權主體對自然資源及其孳息的權利，保護生態(tài)環(huán)境，從而實現(xiàn)對生活環(huán)境的預防性保護。在我國，《憲法》和《物權法》等法律規(guī)定，森林、海洋、野生動植物等自然資源均屬于國家和集體所有，國有財產(chǎn)由國務院代表國家行使所有權（具體則由各級政府及其職能部門代為行使）。因此，當自然資源及其生態(tài)服務功能受到現(xiàn)實或潛在的環(huán)境損害時，各級政府及其林業(yè)、漁業(yè)、海洋、水利、國土等職能部門，有權以自然資源國家和集體所有權人代表人的身份而提起民事訴訟。從理論上講，環(huán)境主管部門則可以環(huán)境容量資源所有權為權利基礎，以環(huán)境容量國家所有權人的代表人身份而提起相應的環(huán)境民事訴訟。
要注意的是，由于自然資源屬于國家和集體所有，因此，以自然資源國家和集體所有權人的代表人身份而提起的旨在保護自然資源（屬于經(jīng)濟性環(huán)境公益）及其生態(tài)功能（屬于生態(tài)性環(huán)境公益）的民事訴訟，在屬性上當然屬于環(huán)境民事公益訴訟。例如，在2002年的“塔斯曼海輪”海洋油污染案中，天津市海洋局（作為環(huán)保機關）、天津市漁政漁港監(jiān)督管理處就提起了請求賠償海洋環(huán)境容量損失3,600萬元、海洋漁業(yè)資源損失938.09萬元的環(huán)境民事公益訴訟。[36]
第二，對于環(huán)境權主體起訴意愿和訴訟能力不足的補救措施。為了確保環(huán)境公益得到有效保護，根據(jù)以公共信托理論為基礎發(fā)展而來的訴訟信托原則，[37]公民可將一部分訴權托付給國家，由國家代為起訴。然而，國家作為抽象主體，不可能自己親自出庭起訴、應訴，于是法律又將其訴權分配給具體的國家機關，由其代表國家提起訴訟。[38]在美國，代行此種訴權的機關主要為國家司法部門（檢察總長）。當然，在缺乏政府訴訟（檢察官未起訴）的情況下，依據(jù)“私人總檢察官”理論建立起來的公民訴訟制度，[39]“任何人”（包括公民、社會組織和有關國家機關）均可直接向法院提起訴訟，督促有關企業(yè)遵守環(huán)保規(guī)定，敦促有關部門履行法定職責，從而實施法律，保護環(huán)境公益。[40]事實上，“環(huán)境權論”和“公共信托論”構成了美國環(huán)境公民訴訟核心的理論基礎。同理，在我國，也可借鑒美國環(huán)境公民訴訟的經(jīng)驗，以環(huán)境權和訴訟信托為權利依據(jù)和理論基礎，把訴權信托給代表環(huán)境公益的環(huán)保組織、環(huán)保機關和代表公共利益的檢察機關等主體，[41]讓他們作為原告，提起針對環(huán)境致害者、勝訴結果直接惠及整個公共環(huán)境區(qū)域環(huán)境權主體的訴訟，從而實現(xiàn)對環(huán)境公益的保護和救濟。由于這種訴訟并非為了自身利益而是為了眾多環(huán)境權人的環(huán)境利益而提起，因此，由環(huán)保組織、環(huán)保機關和檢察機關提起的環(huán)境民事訴訟，在本質上當然屬于環(huán)境民事公益訴訟。
綜上所述，所謂環(huán)境民事公益訴訟，是指以環(huán)境權、訴訟信托和自然資源國家（集體）所有權為依據(jù)，由公民、環(huán)保組織、環(huán)保機關（政府及其有關職能部門，尤其是環(huán)境保護主管部門）和檢察機關等主體作為原告，以環(huán)境民事致害者為被告，提起旨在預防和救濟對環(huán)境與自然資源本身的損害的訴訟。具體包括：(1)公民基于環(huán)境權（指公益性環(huán)境權）而提起的環(huán)境民事公益訴訟；(2)自然資源管理機關（包括各級政府及其職能部門，如海洋、漁業(yè)、林業(yè)以及環(huán)保等主管部門等）基于自然資源國家和集體所有權而提起的環(huán)境民事公益訴訟；(3)環(huán)保組織、環(huán)境保護主管部門和檢察機關等基于環(huán)境權和訴訟信托而提起的環(huán)境民事公益訴訟。[42]當然，行政主體只有在依法履行環(huán)保職責仍不能充分保護環(huán)境公益，方可提起環(huán)境民事公益訴訟。在環(huán)境權尚未被現(xiàn)行立法確認的情形下，自然資源國家所有權便構成了環(huán)保機關提起環(huán)境民事公益訴訟核心的理論基礎。
四、結語
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