[ 李慧蘭 ]——(2012-3-21) / 已閱12566次
摘要：縱觀我國行政訴訟的法律法規(guī)、司法解釋，當(dāng)前的行政訴訟不存在時效中斷制度。許多人認(rèn)為這是由起訴期限制度與時效制度的不同所決定的。本文從價值層面反思行政訴訟無中斷制度的原因。并從實踐基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)兩方面論證設(shè)立行政訴訟起訴期限中斷制度的必要性，進(jìn)而參照民事訴訟法構(gòu)建行政起訴中斷制度的內(nèi)容框架。
關(guān)鍵詞： 起訴期限 時效制度 中斷制度 行政訴訟目的
一、行政訴訟起訴期限規(guī)定現(xiàn)狀分析
（一）行政訴訟起訴期限規(guī)定概述
行政訴訟法規(guī)定的起訴期限通常分為以下幾類：第一、普通起訴期限：直接向法院提起訴訟的為3個月[《行政訴訟法》第39條。]，經(jīng)復(fù)議向法院提起訴訟的為15日[《行政訴訟法》第38條第2款。]；第二、特殊起訴期限，見于《治安管理處罰法》《森林法》等；第三、最長起訴期限：行政相對人知道具體行政行為的內(nèi)容，但未被告知訴權(quán)或者起訴期限的，訴訟時效為2年。[《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第41條。]；行政相對人不知道具體行政行為內(nèi)容，涉及不動產(chǎn)的訴訟時效為20年，其他的為5年。[《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第42條。]
行政訴訟起訴期限與民事訴訟時效有個非常重要的區(qū)別，即民事訴訟時效有中斷的規(guī)定而行政訴訟沒有，后者僅有時效延長的規(guī)定。[李京平：《勿因信訪耽誤行政訴訟時效》，載上海法治報，2010年8月30日。]行政訴訟法司法解釋規(guī)定，由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。但是各法院對于何謂“不屬于起訴人自身的原因”認(rèn)定不一。[《行政訴訟法》明確規(guī)定的是不可抗力，但是申訴、上訪是否屬于“不屬于起訴人自身的原因”并不明確，畢竟有當(dāng)事人自主選擇的因素在內(nèi)。]
（二）反思；行政訴訟為什么規(guī)定起訴期限制度而不是訴訟時效制度？
許多關(guān)于起訴期限的論文談及為什么行政訴訟沒有時效中斷制度時，都以起訴期限制度與訴訟時效制度的外在特征和區(qū)別作為理由。[ 楊秀偉：《行政訴訟不宜適用時效中斷》，載中國法院網(wǎng)2004年7月9日。]從實證角度起訴期限與訴訟時效的確存在不同之處，但令人質(zhì)疑的是為什么行政訴訟法規(guī)定起訴期限而不是訴訟時效？
因此，要深層次的探究為什么行政訴訟起訴期限不能中斷，就必須從價值層面考察起訴期限與訴訟時效為何應(yīng)該存在這些差異的原因。[ 趙美容、石珍：《權(quán)利救濟(jì)之殤：行政訴訟期限起算基點的功能缺失》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2011年2月。]“合法性審查說”認(rèn)為行政訟訴的目的對行政行為進(jìn)行合法性審查，起訴期限主要解決司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)審查監(jiān)督時間，它的著重點在審查行為[ 吳佩周：《論行政起訴期限》，載《杭州商學(xué)院學(xué)報》2003年第1期。]，不在保障權(quán)益。起訴期限是行政行為不可爭辯力的必然要求。[ 趙清林：《論我國行政訴訟起訴期限的立法完善》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2004年。]與此相反的觀點認(rèn)為行政訴訟的首要目的是解決爭議，否則就失去了訴訟制度的價值，[ 郭修江：《行政訴訟法目的之回顧與展望——合法性審查與解決行政爭議的對立統(tǒng)一》，載《中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會2005年年會論文集》。]因此起訴期限也應(yīng)以權(quán)利救濟(jì)為其內(nèi)核。
二、行政訴訟設(shè)置時效中斷制度的必要性
�。ㄒ唬⿲嵺`基礎(chǔ)
1、客觀上，起訴期限過短
學(xué)界普遍認(rèn)為三個月的起訴期限太短。[ 應(yīng)松年《修改行政訴訟法勢在必行》]不足以形成需要特別保護(hù)的新秩序。[ 柳經(jīng)緯《關(guān)于時效制度的若干理論問題》，該文指出：“我國民事訴訟時效期間為2年，2年的時間是不足以形成需要法律特別保護(hù)的新秩序的”，何況行政訴訟只有3個月。]從法律規(guī)定層面分析，行政復(fù)議的申請期限是60日，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起60內(nèi)作出行政復(fù)議決定，加起來的時間極易超過三個月，意味著，當(dāng)事人如果不服行政復(fù)議決定，將同時喪失司法救濟(jì)渠道。
而且，從世界范圍的橫向比較中看我國行政訴訟法的起訴期限是比較短的。[江必新著：《中國行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年版，第272頁。]
2、主觀上，目前的法治狀況當(dāng)事人對行政起訴期限及其法律后果普遍不了解
主觀方面，盡管起訴期限在法律中明文規(guī)定，可通過許多途徑獲知，但以中國目前的普法力度，不能期望當(dāng)事人像熟知常識一樣理所當(dāng)然地了解起訴期限的具體規(guī)定。不少當(dāng)事人因超過行政起訴期限而導(dǎo)致司法救濟(jì)無門，這一現(xiàn)象并非個案，甚至他們都強(qiáng)調(diào)自己一直在找政府有關(guān)部門、一直在走信訪的途徑，怎么會過訴訟時效。[李京平《勿因信訪耽誤行政訴訟時效》，載上海法治報，2010年8月30日。]
中國的目前的法治狀況，行政相對人在認(rèn)為行政行為存在錯誤時，大部分人會首先采取和行政機(jī)關(guān)正面交涉、上訪等方式，而以行政訴訟作為最后的救濟(jì)手段。[柳經(jīng)緯《關(guān)于時效制度的若干理論問題》，該文指出：“權(quán)利人并不總是首先選擇訴訟行使請求權(quán)，而是在請求權(quán)遭受拒絕才不得已訴諸法院�！备螞r是提起行政訴訟。]正契合“司法是社會正義的最后一道防線”。原因很多：首先提起訴訟相對于單純的上訪、交涉等途徑，需要額外的費用支出——訴訟費。第二，民告官壓力大，行政機(jī)關(guān)作為一個集體的專業(yè)性強(qiáng)于大多數(shù)具體的行政相對人，暫不考慮法律以外的因素，就單單訴訟中的專業(yè)性問題而言，如政策規(guī)定、法律條文、專業(yè)鑒定，行政相對人已經(jīng)處于弱勢地位。第三，行政訴訟時效意識缺乏。當(dāng)行政相對人來反映問題時，多數(shù)行政機(jī)關(guān)會表示積極對所反映的問題進(jìn)行調(diào)查，如果屬實將會作處理。[ 馬懷德主編：《司法改革與行政訴訟制度的完善——＜行政訴訟法＞修改建議稿及理由說明書》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第277頁。]而不愿建議當(dāng)事人起訴自身或者積極提醒當(dāng)事人錯過起訴期限的后果。因此許多當(dāng)事人以為自己一直在找行政機(jī)關(guān)交涉，積極主張權(quán)利，不應(yīng)該超過起訴時效。第四，授益性行政行為侵害相對人權(quán)益時，當(dāng)事人難以及時發(fā)現(xiàn)。
3、起訴期限過短又無中斷制度的后果
其一，由于行政訴訟無時效中斷制度，行政機(jī)關(guān)可以一邊承諾解決問題，一邊拖延時間直至超過起訴期限，屆時，當(dāng)事人的起訴將不被法院受理，行政行為即便存在錯誤也可以逃避司法審查。[郝麗娜：《行政訴訟起訴期限中斷制度研究》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。]
其二，本應(yīng)納入司法審查的行政行為，因錯過期限當(dāng)事人只能訴諸信訪渠道，矛盾像雪球一樣越滾滾越大。一方面，我國信訪法律規(guī)定籠統(tǒng)[楊燕偉：《信訪制度的法學(xué)透視》，中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2004年。]，隨意性大，處理結(jié)果有可能超越法律；另一方面，容易滋長鬧訪信訪情緒，使矛盾擴(kuò)大化。再者，違反司法最終原則。[王雪梅：《司法最終原則——從行政最終裁決談起》，載《行政法學(xué)研究》，2001年第4期。]
其三，絕大多數(shù)的行政訴訟行為可能涉及到有關(guān)民事權(quán)利，從而直接或間接決定民事權(quán)利。[夏澤安：《完善行政訴訟制度的幾點建議》，載江蘇法制報，2010年12月30日。]行政救濟(jì)無門間接導(dǎo)致民事權(quán)益喪失，行政訴訟規(guī)則直接廢除民事訴訟的時效規(guī)則。[易軍：《行政起訴制度的缺陷與完善》，載《湖北警官學(xué)院學(xué)報》，2004年06期。]
（二）理論基礎(chǔ)
1、起訴期限制度／時效制度設(shè)立理由
時效制度存在的理由一般認(rèn)為有二：一是維護(hù)社會秩序的需要，二是方便案件的處理。[柳經(jīng)緯《關(guān)于時效制度的若干理論問題》，載《比較法研究》2004年第5期。]
秩序與正義價值的權(quán)衡。秩序只是一種程序性、附屬性價值，如果僅僅為了追求秩序而舍棄其他，那么將喪失秩序存在的價值。[李龍主編：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社，2001年。]而且時效背后隱藏著兩種對立的利益，維持現(xiàn)狀的既得利益與突破秩序的預(yù)期利益。
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