[ 趙 龍 ]——(2012-6-13) / 已閱6432次
【案情】
2008年6月，某藥業(yè)公司與王某簽訂承包合同，將藥業(yè)公司原藥二部承包給王某，用于生產(chǎn)甲苯磺酰氯等劇毒危險(xiǎn)化學(xué)產(chǎn)品，并約定：在承包期間，王某在進(jìn)貨、銷(xiāo)售、辦理劇毒化學(xué)品公路通行證、開(kāi)具增值稅發(fā)票等均可以藥業(yè)公司名義進(jìn)行。至2011年1月22日，共生產(chǎn)甲苯磺酰氯3314.8噸，銷(xiāo)售收入為2969萬(wàn)余元。因藥業(yè)公司一直未取得危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證，擅自從事危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)，縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依據(jù)安全生產(chǎn)法第八十四條的規(guī)定，對(duì)藥業(yè)公司作出責(zé)令停產(chǎn)，沒(méi)收違法所得2969萬(wàn)余元，并處罰款2969萬(wàn)余元的行政處罰。藥業(yè)公司不服，向縣政府提起行政復(fù)議，縣政府復(fù)議維持了該行政處罰，遂提起行政訴訟。
【分歧】
縣安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)（簡(jiǎn)稱(chēng)安監(jiān)部門(mén)）對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為是否具有行政處罰權(quán)，在審理過(guò)程中產(chǎn)生了兩種不同意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)安全生產(chǎn)法、行政處罰法等相關(guān)規(guī)定，縣安監(jiān)部門(mén)具有行政處罰權(quán)；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，在不同的生產(chǎn)領(lǐng)域中，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)存在一定的特殊性。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法的相關(guān)規(guī)定，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理主體是國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市政府安監(jiān)部門(mén)。對(duì)于行政處罰的主體，根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規(guī)定和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法第五十三條的規(guī)定，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)決定。由此，行政處罰的主體應(yīng)該為國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市政府安監(jiān)部門(mén)，縣安監(jiān)部門(mén)不具有行政處罰權(quán)。
【評(píng)析】
筆者同意第二種意見(jiàn)，具體分析如下：
行政領(lǐng)域涉及的法律規(guī)范層級(jí)和門(mén)類(lèi)較多，像本案所涉的危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，安全生產(chǎn)法、安全生產(chǎn)許可證條例、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法等構(gòu)成規(guī)范危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)的法律體系。其中，安全生產(chǎn)法是法律，安全生產(chǎn)許可證條例、危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例是行政法規(guī)，危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法是部門(mén)規(guī)章，此外還存在其他部門(mén)規(guī)章及地方性法規(guī)和規(guī)章。在法律適用的過(guò)程中，如何識(shí)別法律依據(jù)，解決法律規(guī)范沖突，對(duì)行政審判具有重要意義。當(dāng)調(diào)整同一對(duì)象的不同法律規(guī)范因規(guī)定不同而發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照立法法規(guī)定的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用規(guī)則，判斷和選擇所應(yīng)適用的法律規(guī)范。
根據(jù)安全生產(chǎn)法第九條第一款和第九十四條規(guī)定，縣級(jí)以上安監(jiān)部門(mén)對(duì)行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，決定行政處罰。由此，安全生產(chǎn)法對(duì)于行政處罰主體的規(guī)定是縣級(jí)以上安監(jiān)部門(mén)。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府安監(jiān)部門(mén)負(fù)責(zé)除國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)管理之外的危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證的頒發(fā)和管理，并接受?chē)?guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)的指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)安全生產(chǎn)許可證條例第二十三條的規(guī)定，本條例規(guī)定的行政處罰，由安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機(jī)關(guān)決定。由此，行政處罰的主體僅限于國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門(mén)，而不包括市、縣安監(jiān)部門(mén)�？梢�(jiàn)，對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰的主體，安全生產(chǎn)法和安全生產(chǎn)許可證條例及危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法的規(guī)定不一致。安全生產(chǎn)許可證條例和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法將對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)違法行為進(jìn)行行政處罰的主體限定為國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門(mén)，是否縮小了上位法的行政主體或其職權(quán)范圍？根據(jù)安全生產(chǎn)法第九十四條的規(guī)定，有關(guān)法律、行政法規(guī)對(duì)行政處罰的決定機(jī)關(guān)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。該法律條款特別強(qiáng)調(diào)對(duì)行政處罰的決定機(jī)關(guān)法律法規(guī)另有規(guī)定的，按照其規(guī)定，屬于立法授權(quán)條款，其授權(quán)目的是對(duì)特別事項(xiàng)作出特別調(diào)整，這主要是危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域的特殊性所決定的。因此，安全生產(chǎn)許可證條例第三條第二款和第二十三條將對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)的違法行為進(jìn)行行政處罰的主體限定為國(guó)務(wù)院安監(jiān)部門(mén)或省、自治區(qū)、直轄市安監(jiān)部門(mén)，不屬于縮小行政主體或其職權(quán)范圍的情形，沒(méi)有違反上位法的規(guī)定，且安全生產(chǎn)許可證條例屬于行政法規(guī)，符合安全生產(chǎn)法第九十四條的規(guī)定。
上位法與下位法發(fā)生沖突，適用上位法的規(guī)定，體現(xiàn)的是法律效力的優(yōu)先性原則。當(dāng)上位法與下位法不存在沖突的情形下，應(yīng)該優(yōu)先適用規(guī)定更加具體、更加詳細(xì)的下位法。因此，在危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)領(lǐng)域，在上位法安全生產(chǎn)法對(duì)于行政處罰的主體規(guī)定比較原則的情況下，應(yīng)該適用規(guī)定明確、具體的安全生產(chǎn)許可證條例，參照適用危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法。具體到本案，縣安監(jiān)部門(mén)在沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)或委托的情形下，排除適用安全生產(chǎn)許可證條例和危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法，選擇適用規(guī)定較為原則的安全生產(chǎn)法，創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán)對(duì)醫(yī)藥公司進(jìn)行處罰，超越了法定職權(quán)，應(yīng)予撤銷(xiāo)。
（作者單位：浙江省湖州市中級(jí)人民法院；安吉縣人民法院）
