[ 王利明 ]——(2000-11-24) / 已閱79463次
1.健全對(duì)行政規(guī)章的審查制度。實(shí)行正常的行政管理，需要行政機(jī)關(guān)制訂必要的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，行政立法是我國(guó)立法的重要組成部分，它們對(duì)有效地調(diào)整社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系，發(fā)揮了重要作用。然而，應(yīng)當(dāng)看到許多政府部門(mén)制訂的規(guī)章因受到部門(mén)利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機(jī)構(gòu)、行使權(quán)力、收取費(fèi)用、罰款沒(méi)收”，在制訂時(shí)缺乏合理的科學(xué)的論證。一些規(guī)章與法律的規(guī)定并不完全符合。某些規(guī)章甚至為亂收費(fèi)、亂罰款提供了根據(jù)。從實(shí)踐來(lái)看，建立和完善各類(lèi)規(guī)章的審查制度對(duì)保證依法行政十分必要。根據(jù)行政訴訟法，司法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)對(duì)這些規(guī)章實(shí)行審查。但依我國(guó)憲法第89條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，因而對(duì)規(guī)章實(shí)行審查具有憲法依據(jù)，只是目前缺乏一套程序和制度的規(guī)定。如應(yīng)由哪個(gè)政府部門(mén)承擔(dān)審查規(guī)章的職責(zé)，應(yīng)由誰(shuí)提出審查的要求，如果規(guī)章不合法，應(yīng)通過(guò)何種程序予以修改，甚至宣告其無(wú)效，等等這些都需要作出規(guī)定。當(dāng)前，為保障行政機(jī)關(guān)依法行政，一方面要對(duì)現(xiàn)行的規(guī)章進(jìn)行清理，對(duì)不合理的甚至在內(nèi)容上明顯違法的規(guī)章要予以修改、廢除；另一方面也要盡快健全規(guī)章的審查制度，對(duì)規(guī)章的制訂和出臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)。
2.盡快制訂行政程序法，確保行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為在程序上合法。程序是法律的生命，行政程序的法律化是現(xiàn)代法治國(guó)家重要的法律原則。（注：參見(jiàn)張明杰等：《行政法的新理念》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1997年版，第168頁(yè)。）依法行政，
不僅僅是要求行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的行政行為在內(nèi)容上合法，而且應(yīng)包括行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的行為在程序上也應(yīng)合法。行政機(jī)關(guān)在從事行政立法、行政許可、行政懲戒、行政處罰、行政調(diào)處、行政征收、行政強(qiáng)制和行政救濟(jì)等行為時(shí)，都必須符合法定的程序，當(dāng)前，為制止行政機(jī)關(guān)“亂收費(fèi)”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)對(duì)任何一項(xiàng)收費(fèi)辦法的出臺(tái)規(guī)定一套嚴(yán)格的程序，并對(duì)行政機(jī)關(guān)收費(fèi)的權(quán)限范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)的支出，違反收費(fèi)程序的責(zé)任、對(duì)受損害的公民和法人的補(bǔ)救等，都需要作出明確的規(guī)定。
3.加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，行政執(zhí)法效率的高低，執(zhí)法人員的廉潔公正，是廣大公民極為關(guān)心且與其利益極為密切的問(wèn)題。但行政執(zhí)法效果與廣大人民群眾的期望仍有明顯差距，而行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，很大程度上是因?yàn)槿狈?duì)行政執(zhí)法的合理的監(jiān)督機(jī)制造成的。我國(guó)行政訴訟法的頒布為對(duì)行政行為的司法監(jiān)督提供了法律依據(jù)，但行政自由裁量權(quán)受司法審查的范圍仍然有限，（注：張杰明等，前引書(shū)第71頁(yè)。）司法監(jiān)督需要進(jìn)一步加強(qiáng)。筆者認(rèn)為，只要公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其財(cái)產(chǎn)和人身權(quán)利，并在法院提起訴訟，法院都應(yīng)當(dāng)受理，并應(yīng)對(duì)具體行政行為的合法性予以審查。在對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督方面，尤其應(yīng)加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)人民政府的監(jiān)督。全國(guó)和地方各級(jí)人大應(yīng)經(jīng)常展開(kāi)一些有針對(duì)性的、有效的執(zhí)法檢查，而不能做流于形式的檢查監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)及時(shí)督促有關(guān)部門(mén)限期改正，而政府有關(guān)部門(mén)也應(yīng)及時(shí)向人大報(bào)告改正的結(jié)果。當(dāng)然，也應(yīng)加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。對(duì)“亂收費(fèi)、亂罰款”現(xiàn)象應(yīng)予以制止，對(duì)所謂處罰和收費(fèi)中的利益分成制度應(yīng)堅(jiān)決予以廢除，對(duì)各種“小金庫(kù)”和私設(shè)的帳戶要完全納入審計(jì)的監(jiān)督范圍，從而消除行政執(zhí)法中因利益驅(qū)動(dòng)而造成的對(duì)公民和法人的合法權(quán)益的侵害。
三、依法治國(guó)需要司法公正
黨的十五大報(bào)告明確指出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，是加強(qiáng)法制建設(shè)的重要內(nèi)容。眾所周知，當(dāng)前司法審判工作中最大的弊端是地方保護(hù)主義以及裁判不公。（注：參見(jiàn)任建新1997年《最高人民法院工作報(bào)告》。）地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式是多樣的，審判實(shí)踐中最常見(jiàn)的是各級(jí)地方領(lǐng)導(dǎo)從維護(hù)本地當(dāng)事人和地方的特殊利益出發(fā)，在執(zhí)法活動(dòng)中對(duì)法院的審判工作橫加干預(yù)，而一些辦案人員也置國(guó)家法律及案件事實(shí)于不顧，偏袒本地當(dāng)事人，損害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益。某些素質(zhì)較差的法官則以地方保護(hù)主義為保護(hù)傘，徇私枉法，處處為本地當(dāng)事人開(kāi)脫責(zé)任或謀取利益，同時(shí)也用以換取個(gè)人的好處及非法利益。而因司法腐敗、徇私枉法、法律素養(yǎng)差等原因而造成的裁判不公在某些地方的法院明顯存在，且已引起人民群眾的極大不滿。
依法治國(guó)需要司法公正，司法公正是法治最重要的內(nèi)容。法治意味著法律的普遍適用和至高無(wú)上；法律平等地約束社會(huì)一切成員的法治原則，必須經(jīng)由公正的司法活動(dòng)來(lái)貫徹實(shí)施。德沃金說(shuō)：“法院是法律帝國(guó)的首都”，公正的司法，不僅在于懲惡揚(yáng)善，弘揚(yáng)法治；同時(shí)也是對(duì)民眾遵紀(jì)守法的法治觀念的教化；是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)當(dāng)事人高效有序地從事合法交易的規(guī)制。由于司法最終解決糾紛，決定了司法是保障人民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的最后一道防線，當(dāng)公民和法人的權(quán)益受到侵害，當(dāng)弱者受到強(qiáng)者的欺凌，當(dāng)社會(huì)的良知受到惡勢(shì)力的踐踏，受害人能夠?qū)で蟮淖詈笠惶幧陱堈x的地方就是法院，法院是保護(hù)公民權(quán)利的最后屏障。而枉法的裁判、不公的裁判，不僅扭曲了是非，混淆了正義與邪惡，而且會(huì)造成民眾對(duì)法律的權(quán)威性的懷疑、不信任甚至蔑視，法律虛無(wú)主義的觀念由此滋生，社會(huì)主義法制建設(shè)的成果，將因此而遭受毀滅性的摧殘。正如培根所指出的，“一次不公的（司法）判決比多次不公平的舉動(dòng)為禍尤烈。因?yàn)檫@些不平的舉動(dòng)不過(guò)弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了�！保ㄗⅲ海ㄓⅲ┡喔骸杜喔撜f(shuō)文集》，
商務(wù)印書(shū)館1983年版，第193頁(yè)。）
司法最終解決糾紛，也決定了司法公正是社會(huì)安定的基礎(chǔ)。一方面，司法公正真正能夠給予民眾切實(shí)的安全感，使其對(duì)其經(jīng)由正當(dāng)途徑獲取的財(cái)富產(chǎn)生合理的期待；對(duì)于依法享有的人格尊嚴(yán)和人身自由受到保障充滿信心。這樣，人們可以在法定范圍內(nèi)自由行為，全社會(huì)的公正觀念亦得以形成和強(qiáng)化。另一方面，司法公正真正能夠維護(hù)民眾對(duì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的信任，即使公民的權(quán)利受到來(lái)自行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的侵害，也可通過(guò)公正的行政訴訟，使其遭受侵害的權(quán)利得到充分補(bǔ)償。公民和政府之間的良好關(guān)系，也可通過(guò)公正的司法而得以維系。尤其應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)無(wú)辜的受害者、權(quán)利被侵害的當(dāng)事人不能通過(guò)訴訟討回正義和公道，很可能導(dǎo)致其對(duì)法律和社會(huì)的公平與正義的失望甚至絕望，并可能采用合法途徑以外的乃至于非法的方式自行解決糾紛，從而危害社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。所以，在我們這樣一個(gè)改革的時(shí)代，當(dāng)各種利益發(fā)生沖突摩擦的時(shí)候，通過(guò)司法公正而保持社會(huì)安定，尤其重要。
筆者認(rèn)為，保證司法公正，首先需要對(duì)人民法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置和體制進(jìn)行必要的改革。為了從體制上解決司法地方保護(hù)主義的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)改變目前人民法院的設(shè)置與行政區(qū)劃相一致、法院的人事任免完全由地方?jīng)Q定、法院的經(jīng)費(fèi)完全由地方政府提供的狀況，各級(jí)法院在人財(cái)物方面應(yīng)當(dāng)逐步與地方適當(dāng)分離，并最終過(guò)渡到完全與地方分離。在法院的機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，應(yīng)選擇司法區(qū)域的獨(dú)立為改革的突破口，使司法管轄區(qū)域與行政管轄區(qū)域不相重合。各地法院的法官應(yīng)定期實(shí)行輪換制，從而擺脫司法的地方化和行政化，鏟除司法地方保護(hù)主義的基礎(chǔ)。同時(shí)要糾正對(duì)司法審判的不當(dāng)甚至非法的干預(yù)。正如江澤民同志所指出的，“對(duì)執(zhí)法中存在的地方保護(hù)主義和部門(mén)保護(hù)主義，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法、干預(yù)司法部門(mén)獨(dú)立辦案的行為……要依據(jù)黨紀(jì)國(guó)法嚴(yán)肅查處。”（注：《江澤民李鵬參加全國(guó)政法工作會(huì)議并發(fā)表重要講話》，載1997年12月26日《法制日?qǐng)?bào)》。）
為了杜絕腐敗、保障公正執(zhí)法，必須在庭審制度上進(jìn)行改革。一方面，要將公開(kāi)審判落到實(shí)處，凡是依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)審判的案件，一律應(yīng)當(dāng)實(shí)行公開(kāi)審判，并應(yīng)最大限度地允許人民群眾旁聽(tīng)，通過(guò)公開(kāi)審判，在法庭上講清事實(shí)，說(shuō)明是非，樹(shù)立法院和法官“講理、公正、廉潔”的形象，也可極大地保障裁判的公正性。另一方面，就民事、經(jīng)濟(jì)案件而言，應(yīng)采取當(dāng)事人主義，由當(dāng)事人舉證，在庭審前，法官不得與當(dāng)事人單獨(dú)接觸。在庭審過(guò)程中，也不得以調(diào)查收集證據(jù)為由而私自會(huì)見(jiàn)當(dāng)事人，更不得接受后者的吃請(qǐng)，那種由一方當(dāng)事人及其律師付費(fèi)到外地采證或辦案，甚至與一方當(dāng)事人一同到外地辦案的現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正。
在審判方式改革方面，需要強(qiáng)調(diào)民事、經(jīng)濟(jì)案件判決書(shū)應(yīng)該詳寫(xiě)判案理由。且每一項(xiàng)判決書(shū)都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，以利于社會(huì)的監(jiān)督。判決書(shū)不詳寫(xiě)理由，不僅不能保證司法的公正，而且會(huì)掩蓋執(zhí)法不公甚至貪贓枉法等各種非法行為。從審判實(shí)踐來(lái)看，凡是說(shuō)理透徹、令當(dāng)事人心服口服的案件，基本上都能表明法官執(zhí)法的公正，而僅認(rèn)定事實(shí)，不談理由或理由不清，牽強(qiáng)附會(huì)的判決，即使事實(shí)清楚，也不能使當(dāng)事人信服，其中亦難免不出現(xiàn)執(zhí)法不公。尤其是對(duì)敗訴一方而言，要其承擔(dān)成百成千萬(wàn)的財(cái)產(chǎn)責(zé)任而不對(duì)其講清任何道理，即使理應(yīng)敗訴，當(dāng)事人也不會(huì)服氣。所以在不少案件中，當(dāng)事人在二審終結(jié)后，仍然沒(méi)完沒(méi)了地告狀、申訴、上訪、影響了社會(huì)的安定。如果判決說(shuō)理透徹，也會(huì)大大增強(qiáng)對(duì)司法審判工作的監(jiān)督。事實(shí)上，許多案件之所以沒(méi)有披露，很多是因?yàn)榕袥Q書(shū)說(shuō)理不清而難以披露。要真正加強(qiáng)對(duì)司法審判的監(jiān)督，就應(yīng)該將依法可以披露的案件一律公開(kāi)。說(shuō)理透徹的高質(zhì)量判決，自然經(jīng)得起社會(huì)公開(kāi)輿論的評(píng)判。
保證司法公正，必須制定嚴(yán)格的法官職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律。盡管法官法中提到了有關(guān)法官的職業(yè)道德問(wèn)題，但過(guò)于簡(jiǎn)單和原則，在很多方面仍然無(wú)章可循。如離退休的法官于一定期限能否在本地區(qū)任律師，法官的配偶和子女能否在本地區(qū)任律師等。尤其是在法官違反職業(yè)道德的情況下，應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，迄今為止尚缺乏規(guī)定。除建立職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律以外，對(duì)法官的考核制度也應(yīng)完善。目前對(duì)法官的考核，由所在人民法院組織實(shí)施往往流于形式，考核的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單或單一，不能考出真實(shí)水平。筆者建議成立“法官資格審查考核委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)法官的考核、考試及選拔錄用。法官應(yīng)有一定的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或法律工作經(jīng)驗(yàn)，從未從事法律方面的學(xué)習(xí)和工作的人，不能立即擔(dān)任法官。
最后，為保證公正司法，還必須強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，一方面要加強(qiáng)人大的監(jiān)督，各級(jí)人大應(yīng)對(duì)司法審判工作實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。不過(guò)人大的監(jiān)督主要應(yīng)是事后的、一般的監(jiān)督，而不應(yīng)是對(duì)個(gè)案的直接監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)對(duì)某個(gè)具體案件提出處理意見(jiàn)，并要求法院照辦，否則，會(huì)妨害法院的獨(dú)立審判。另一方面，也要加強(qiáng)新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督。應(yīng)允許新聞界經(jīng)常披露、報(bào)導(dǎo)有關(guān)的案件，允許新聞媒體就案件發(fā)表評(píng)論，展開(kāi)討論。當(dāng)然，這樣做絕不意味著法院要受新聞?shì)浾摰闹�，被輿論�?dǎo)向牽著走。在提倡新聞?shì)浾摫O(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)切忌出現(xiàn)“輿論判案”的現(xiàn)象。
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