[ 劉永強 ]——(2003-11-4) / 已閱21266次
執(zhí)行工作警務化的幾點思考
“執(zhí)行難”一直是困擾人民法院工作的一個突出問題，特別是在社會主義市場經(jīng)濟體制建立初期，“執(zhí)行難”已成為人民群眾對法院工作不滿意，反映最強烈的突出問題，它不僅損害了當事人的合法權益，破壞社會主義法制的尊嚴，而且影響著社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設的發(fā)展，影響著人民法院的執(zhí)法聲譽。之所以形成“執(zhí)行難”，有外部執(zhí)法環(huán)境原因，也有執(zhí)行立法滯后的原因，但應該看到執(zhí)行難現(xiàn)狀形成的主要因素，乃是法院內(nèi)部的執(zhí)行機構內(nèi)部不利于執(zhí)行工作因素，改革執(zhí)行工作體制是解決執(zhí)行難的重要途徑，可以起到事關功倍的效果，去年底召開的全國法院執(zhí)行工作會議就達成了人民法院執(zhí)行工作必須改革的共識，筆者認為，執(zhí)行工作中的裁決權的強制權應分別由不同主體行駛，強制執(zhí)行權由執(zhí)行員行使，執(zhí)行員由具有司法警察身份并熟悉法律知識的人員的擔任，即執(zhí)行工作警務化。執(zhí)行工作警務化是改革現(xiàn)行執(zhí)行工作體制的重大舉措，是強化執(zhí)行工作的有效方法，是解決執(zhí)行難的良藥�，F(xiàn)就執(zhí)行工作警務化的可行性、必要性、現(xiàn)實性及操作性談談自己的淺見。
一、執(zhí)行工作警務化的可行性
執(zhí)行工作警務化就是執(zhí)行工作承擔者的身份由法官變更為司法警察，將執(zhí)行人員從法官系列不分離出來，劃入司法警察序列，實行準武裝性質(zhì)，半軍事化管理，上下級之間的關系變?yōu)轭I導關系，執(zhí)行工作警務化能增強機動性、武裝性和威懾力，同時與執(zhí)行工作的性質(zhì)相對應，與執(zhí)行工作的強度相符合。
1、司法警察是法定的重要執(zhí)行力量，執(zhí)行工作警務化具有法律根據(jù)。
人民法院司法警察是人民警察的獨立警鐘，與其他人民警察一樣，依照《中華人民共和國人民警察法》可以使用武器、警械，可以依法執(zhí)行拘留等強制措施，這為司法警察承擔強制性工作實施強制手段提供了法律依據(jù)，最高人民法院1997年頒布實施的《人民法院司法警察暫行條例》第七條第六、七、八款明確規(guī)定，司法警察參與對判決裁定的財產(chǎn)查封、扣押、凍結或沒收活動，承擔執(zhí)行死刑任務，完成法律、法規(guī)的其他職責。此條例明確規(guī)定司法警察負有強制執(zhí)行的職責�！度嗣穹ㄔ簣�(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第八規(guī)定，執(zhí)行人員執(zhí)行公務……，必要時應有司法警察參加。最高院《關于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定，高級人民法院在組織集中執(zhí)行、專項執(zhí)行若其他重大執(zhí)行活動中，可以統(tǒng)一調(diào)度、使用下級人民法院的執(zhí)行力量，包括執(zhí)行人員、司法警察、執(zhí)行裝備。這都說明，司法警察承擔執(zhí)行工作具有法律依據(jù)的，也是法律法規(guī)賦予法警的一項任務。而司法警察的特殊性決定其在執(zhí)行工作中具有強大的威懾作用，根據(jù)《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，司法警察可以配備公務用槍和器械，在當前執(zhí)法環(huán)境惡劣、暴力抗法時有發(fā)生的今天，作為具有準軍事性質(zhì)的掌握“槍桿子”的法警成為執(zhí)行隊伍的生力軍，無疑具有強大的威懾作用。
2、司法警察承擔強制執(zhí)行權，不僅不會削弱執(zhí)行中裁判職能，而且能夠在執(zhí)行機構內(nèi)部建立一個完善的分權制約機制，增強透明度，也增強了效率。
有人認為司法警察承擔強制執(zhí)行權會削弱了執(zhí)行中的裁判職能。筆者認為，現(xiàn)在執(zhí)行權高度集中，缺乏透明度和公開性，缺乏必要監(jiān)督和制約，缺乏有效的執(zhí)行救濟途徑和手段。上述問題的產(chǎn)生，歸根結底是長期以來在我國民事訴訟關于執(zhí)行制度的立法和司法實踐中，沒有充分考慮到強制執(zhí)行權的不同屬性在執(zhí)行程序中體制出的兩種行為的區(qū)別，既單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟行為之間的區(qū)別，兩種執(zhí)行為因其背后執(zhí)行權的不同具有本質(zhì)區(qū)別的。執(zhí)行權按強制執(zhí)行權的性質(zhì)可分為執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權。我們所說執(zhí)行工作警務化即執(zhí)行實施權由司法警察承擔，但同時并不廢除執(zhí)行庭，現(xiàn)有的執(zhí)行庭承擔執(zhí)行裁判權，這樣分工，就能在執(zhí)行機構內(nèi)部建立一個完善的分權制約機制，形成裁判人員與執(zhí)人員有章可循、分工負責、互相配合、互相制約的公正與效率并重的新機制。河南省夏邑法院按此模式成立司法警察局，承擔強制執(zhí)行工作，原執(zhí)行庭變更執(zhí)行督導庭專司執(zhí)行工作的裁判重大問題的決定和監(jiān)督，執(zhí)行取得顯著成效，執(zhí)行工作步入正軌。
3、司法警察承擔執(zhí)行工作，不僅不會影響司法警察履行其他職責，而且還會起促進作用。
執(zhí)行工作警務化意味著法警隊伍必須擴大，人員必須增加，各級法院也會增加投資加強裝備，那么法警隊伍現(xiàn)存的一些問題就會迎刃而解，而且由于隊內(nèi)分工不同，會加強競爭，從而促進工作的開展。河南省夏邑成立司法警察局就分為兩個執(zhí)行大隊和一個訟事大隊，這樣既保證服務審判活動的各項職責的履行，同時人員的有序競爭，也促進各項工作的進一步開展。夏邑法院執(zhí)行工作警務化后，執(zhí)行工作取得顯著成效，司法警察隊伍建設也得到加強。
二、執(zhí)行工作警務化的必要性
(一)法官承擔執(zhí)行工作，混淆法官的職能，也缺乏應有的威懾力。
執(zhí)行難除外界因素外，法院內(nèi)部一個不容忽視的極其重要的原因就是執(zhí)行主體錯位，也就是說不管執(zhí)行機構還是執(zhí)行人員的設立都有與我國的立法本意相悖的地方，與實際執(zhí)行工作不相符。
1、法官承擔執(zhí)行工作，混淆了法官的職責。法官是居中裁判的公正、公平的人物，而由于執(zhí)行和審判不同性質(zhì)、特點、規(guī)律，執(zhí)行法官的主要職責是讓被執(zhí)行人一方依法履行義務，發(fā)現(xiàn)其財產(chǎn)并掌握時機及采取執(zhí)行措施，處分被執(zhí)人財產(chǎn)，執(zhí)行法官顯然不是處于中立位置，與審判中的法官截然不同。因此，法官擔任執(zhí)行工作，混淆了法官的職責，會使公眾漠視法官的中立性，是審執(zhí)不分的表現(xiàn)，不利于人民法院業(yè)務專門化和管理專門化的形成，不利于法官隊伍內(nèi)強素質(zhì)、外樹形象，也不利于審判質(zhì)量和執(zhí)行效率的提高。
2、法官承擔執(zhí)行工作缺乏最基本的威懾力。執(zhí)行工作是審判后的執(zhí)法活動，具有鮮明的強制性、傾斜性和迫使服從性，這就要求執(zhí)行人員應有外在形象并具有威懾力，法官作為執(zhí)行人員不具有這種外在形象和威懾力，法官是居裁判人物，是公平、公正的象征，也不應有強制性和傾斜性，更不應具有迫使服從性。在實際工作中，法官著西服，是實實在在的“文官”，他缺乏最基本的威懾力，在案件執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)被執(zhí)行人哄鬧、沖擊執(zhí)行現(xiàn)場；侮辱、圍攻、毆打執(zhí)行人員等暴力抗法事件，執(zhí)行工作警務化能有效克服這一現(xiàn)象。
(二)執(zhí)行工作警務化是強化執(zhí)行工作的需要
如上所述，法官承擔執(zhí)行工作會遇上暴力抗法，特別是在基層法院，他們面對的被執(zhí)行人員常是一些法律意識淡薄的人。而執(zhí)行工作警務化就會很大程度上克服這些現(xiàn)象。首先，傳統(tǒng)的習慣認為，司法警察是“武官”，我們認為，執(zhí)行官也應當是“武官”，因為他履行的職務具有強制性，若被執(zhí)行人抗拒執(zhí)行，隨即就會受到“武官”的制裁，在心里上有一種畏懼感，一些被執(zhí)行人一見到警察，就較容易打消拒不執(zhí)行的念頭。加之司法警察身著威嚴的警服，駕駛著警車，配帶警械和槍支，威懾力無形中就會在人們的心中產(chǎn)生，這樣自然就減少了暴力抗法案件的產(chǎn)生，法律還賦予了司法警察有拘傳、拘留等強制措施實施權，增強了司法警察的權威性，司法警察在法院內(nèi)部實行的“編隊管理、雙重領導”的運行機制，能很順暢地形成重拳，有效地抵制地方和部門保護主義，對強化執(zhí)行工作產(chǎn)生很好的效果。執(zhí)行工作警務化是“審執(zhí)分立”的需要，長期以來，由于法官執(zhí)行員，法官自身裁判的案件常常自身來執(zhí)行，這與“審執(zhí)分立”、“審執(zhí)分離”的精神不符，容易給當事人留以“一人承包到底”的口實，執(zhí)行工作警務化使審判和執(zhí)行實現(xiàn)了形式和實質(zhì)的分離。執(zhí)行工作戶外作業(yè)多，并呈現(xiàn)出連續(xù)作戰(zhàn)性等特點，這就要求執(zhí)行人員具有較強的體力素質(zhì)，司法警察具有的教育訓練制度無疑會大大提高執(zhí)行隊伍的戰(zhàn)斗力，提高執(zhí)行人員連續(xù)作戰(zhàn)能力、戶外作業(yè)能力，從而強化執(zhí)行工作。廣東、河南、山東不少法院的執(zhí)行人員基本是清一色的穿警服的司法警察，實行半軍事化管理，實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一作戰(zhàn)，常常能形成重拳，形成合力，對被執(zhí)行人保持著一種威懾感，據(jù)來自這些法院的消息，他們的執(zhí)行工作已進入有序的良性循之中。
(三)執(zhí)行工作警務化是法院機構改革的需要。
按照中央11號文件，最高法院要求執(zhí)行機構的人數(shù)為法院控編人數(shù)的15%，而司法警察的人數(shù)配備最高院要求為法院控編人數(shù)的12%，兩者合計為27%，現(xiàn)在許多法院由于各種原因都無法達到這個職數(shù)，而按照《人民法院五年發(fā)展綱要》，人民法院機構和人員要精簡、高效、廉潔，最高限度地實現(xiàn)實現(xiàn)公正與效率，如何在精簡的情況下，很好地完成執(zhí)行工作和司法警察的職責呢？執(zhí)行工作警務化就能很好解決這個問題，兩項工作有20%的警力就足以勝任，既簡政又精兵。
(四)執(zhí)行工作警務化是加強法院隊伍建設的需要。
近年來，在加強審判隊伍建設的同時，法警隊伍的建設也有了很大的變化和加強，但應該看到，由于許多法院把法警的職責限于押解、值庭的枯燥工作之中，各法院普遍存在不重視法警隊伍建設，法警本身也存在“次要”、“輔助”思想，從而不安心工作，這極不利于法院隊伍的建設，執(zhí)行工作警務化將充分發(fā)揮法警的職能，提高法警的作用，從而推動法院隊伍的建設。
三、執(zhí)行工作警務化的現(xiàn)實性
(一)執(zhí)行工作警務化符合實際工作需要。
司法警察在現(xiàn)在實際執(zhí)行工作起了很重要的作用，部分省市法院已經(jīng)由司法警察單獨承擔執(zhí)行案件，如河南、山東的部分法院，它們的執(zhí)行經(jīng)過努力，已進入一種良性循環(huán)之中。據(jù)來自河南南陽中院的消息，南陽中院的一些法院的執(zhí)行工作競爭機制，實行當事人自由選擇執(zhí)行人員的辦法，多數(shù)申請人都愿意選擇法警隊執(zhí)行，一些法院執(zhí)行庭與法警隊實行單雙號分案，不少人申請人拉關系、走后門，請院長簽批給法警隊辦。司法警察承擔執(zhí)行工作已積累一定的經(jīng)驗，也為人們所接受，執(zhí)行工作警務化具有馬上實行的現(xiàn)實性，司法警察參與執(zhí)行能充分向被執(zhí)行人直觀展現(xiàn)強制性、傾斜性，迫使服從性，也更具有威懾力和社會效果。
2、法警隊現(xiàn)實行的“編隊管理、雙重領導”的運行機制，正是執(zhí)行機構要筑就的機制。
去年底召開的全國法院執(zhí)行工作會議上就達成要在高級人民法院轄區(qū)內(nèi)建立健全執(zhí)行工作統(tǒng)一領導和管理機制，要在省乃至全國范圍內(nèi)建立執(zhí)行工作統(tǒng)一指揮，上下聯(lián)動的執(zhí)行網(wǎng)絡，要執(zhí)行形成合力。現(xiàn)在部分省市設立有領導關系的執(zhí)行機構嚴格來講有表面文章之謙，有“換湯不換藥”之感。由于現(xiàn)時執(zhí)行員即法官的特色，根據(jù)有關規(guī)定，上級法官只有指導下級法官權，何來領導權？另外由于執(zhí)行主體沒有改變，講有“領導關系”而無相關配套制度。而目前司法警察實行的是“編隊管理，雙重領導”的運行機制，而此機制正是執(zhí)行機構要筑就的機制，從這方面來說，執(zhí)行工作警務化具有直接的現(xiàn)實性。只要經(jīng)過相關培訓，并適當擴大司法警察隊伍，立即就可以投入執(zhí)行工作。
四、執(zhí)行工作警務化的機構動作
執(zhí)行工作警務化的機構可稱為司法警察局，內(nèi)設訟事司法警察，執(zhí)行司法警察及辦公室，訟事司法警察的主要職責，服務各項審判，如提押、看管、送達、強制措施、值庭等。執(zhí)行司法警察的主要職責，執(zhí)行各類案件，包括民事案件執(zhí)行、行政案件執(zhí)行、刑事附帶民事案件執(zhí)行、非訴案件和其他文書的執(zhí)行。死刑由訟事司法警察和執(zhí)行司法警察共同承擔，辦公室負責警用裝備和警銜管理，組織教育訓練及機關的安全保衛(wèi)。在原執(zhí)行機構有審判職稱的，不愿繼續(xù)從事執(zhí)行工作的，可調(diào)整到審判庭工作，符合評授警銜條件的，愿從事司法警察工作的授警銜編隊管理。對在法院機構改革中，不適宜干法官工作而適宜干執(zhí)行工作的分流到司法警察隊伍中來，按規(guī)定評授警銜，這不但可以提高法官的整體素質(zhì)，也是對司法警察的警力不足的有效補充。
有人認為司法警察承擔執(zhí)行工作會降低執(zhí)行工作的執(zhí)法水平，我們認為這種擔心是多余的。首先如上所述，執(zhí)行工作警務化不會削弱執(zhí)行工作的裁判職能，因為仍是由法官組成的執(zhí)行督導庭負責此項工作，司法警察承擔的是執(zhí)行實施權，只要把好司法警察任執(zhí)行員關，即司法警察要通過嚴格資格考試關，是完全可以保證執(zhí)行隊伍的執(zhí)法水平。有人認為執(zhí)行工作警務化的觀點對現(xiàn)行法律突破太大，故不宜采用。持這種觀點的人認為，由于執(zhí)行人員和司法警察在法律規(guī)定中的任職資格、職責完全不同，故執(zhí)行工作不宜警務化。筆者認為，雖然執(zhí)行人員和司法警察的任職資格、職責有所區(qū)別，但我國相關法律關無明確規(guī)定執(zhí)行人員必須由誰來擔任。我們認為，只要司法警察具備一定的法律業(yè)務知識，通過執(zhí)行員資格考試，完全可以依據(jù)法律任命為執(zhí)行員，執(zhí)行工作警務化與法律并無沖突，事實上現(xiàn)在各級法院在任命執(zhí)行員上存在隨意性現(xiàn)象，而如果在省或全國范圍內(nèi)實行執(zhí)行員資格考試的制度會有效克服這一現(xiàn)象，從而加強執(zhí)行隊伍的正規(guī)化建設，確實有效地提高執(zhí)行隊伍的執(zhí)法水平。
福建漳平市人民法院 劉永強 林凡
