[ 趙剛 ]——(2013-1-23) / 已閱12462次
【關(guān) 鍵 詞】 獨(dú)立檢察官 檢察一體化 檢察權(quán)配置
【內(nèi)容提要】 檢察權(quán)的配置要反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，檢察改革要符合檢察業(yè)務(wù)規(guī)律。檢察官相對(duì)獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的重要保障，也是檢察權(quán)配置的一個(gè)重點(diǎn)方向，但檢察官獨(dú)立必須要與檢察一體化實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合。檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了檢察權(quán)的配置和運(yùn)行就是在檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，獨(dú)立檢察官制度違背了中國(guó)司法規(guī)律，而建立在檢察一體化前提下的獨(dú)立主訴檢察官制度才是當(dāng)代中國(guó)檢察職權(quán)配置的現(xiàn)實(shí)選擇。
黨的十七大報(bào)告提出要深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。近來(lái)，法學(xué)界一些學(xué)者就如何認(rèn)識(shí)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，直至能否借鑒西方國(guó)家建立中國(guó)特色的獨(dú)立檢察官制度屢有爭(zhēng)鳴，筆者在此按照十七大報(bào)告對(duì)司法工作提出的新要求，結(jié)合檢察工作的基本規(guī)律，從優(yōu)化檢察職權(quán)配置，完善檢察工作體制和機(jī)制的視角就獨(dú)立檢察官制度作一學(xué)術(shù)探討。
一、檢察官相對(duì)獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的重要保障，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性包括集體獨(dú)立和檢察官相對(duì)獨(dú)立是國(guó)際通例，肯定和保障檢察官的相對(duì)獨(dú)立也是我國(guó)檢察制度改革中檢察權(quán)配置的重點(diǎn)方向
許多國(guó)家的法律學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界將檢察機(jī)關(guān)視為具有司法和行政雙重性質(zhì)的國(guó)家機(jī)關(guān)，界于審判權(quán)和行政權(quán)的交叉地帶，當(dāng)其進(jìn)行偵查職務(wù)犯罪等特殊犯罪時(shí)，則代行警察的行政職能；當(dāng)其決定對(duì)自行偵查或警察移送的刑事案件決定是否提出公訴或支持公訴時(shí)，則行使的是司法職能。司法獨(dú)立是司法公正的保障，因此司法獨(dú)立是各國(guó)公認(rèn)的基本法治原則。既然承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有司法性質(zhì)，必然推出檢察機(jī)關(guān)在一定程度上要體現(xiàn)出司法獨(dú)立。其獨(dú)立性主要是指辦理具體案件中不受非法干涉，這一規(guī)則，屬于“技術(shù)性司法規(guī)則”，其目的是保證檢察官活動(dòng)的公正性。許多國(guó)家的法治實(shí)踐證明，只有名義上的司法機(jī)關(guān)集體獨(dú)立而沒(méi)有司法官獨(dú)立，是難以形成現(xiàn)代司法體制的，也難以真正從制度上保障司法機(jī)關(guān)最終擺脫司法權(quán)行政化和地方化的怪圈循環(huán)。所以現(xiàn)代國(guó)家在相續(xù)確立法院獨(dú)立和法官獨(dú)立后，而后又在一定程度上確立了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立和檢察官的相對(duì)獨(dú)立。檢察官履行司法職能時(shí)的特殊性和重要性，使得他們履行職務(wù)更需要獨(dú)立，職位也更需要特殊的保障，因此注重檢察官的任職保障和行使職權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性最終成為國(guó)際共識(shí)。聯(lián)合國(guó)《關(guān)于檢察官作用的準(zhǔn)則》第3條至第8條規(guī)定了檢察官的地位和服務(wù)條件，包括職業(yè)榮譽(yù)和尊嚴(yán)、職務(wù)獨(dú)立、身份保障等內(nèi)容。其中，關(guān)于檢察官職務(wù)的獨(dú)立性，第4條規(guī)定：“各國(guó)應(yīng)確保檢察官得以在沒(méi)有任何恐嚇、阻障、侵?jǐn)_，不正當(dāng)干預(yù)或不合理地承擔(dān)民事、刑事或其他責(zé)任的情況下履行其專(zhuān)業(yè)職責(zé)�！� ，不論是英美法系還是大陸法系，許多國(guó)家先后確立了檢察官相對(duì)獨(dú)立的現(xiàn)代檢察制度，一些西方國(guó)家如美國(guó)還于1978年通過(guò)了《獨(dú)立檢察官法》，獨(dú)立檢察官既不隸屬于司法和檢察系統(tǒng)，也不屬于法院系統(tǒng)，他享有獨(dú)立的人事權(quán)、訴訟權(quán)、調(diào)查權(quán)和傳訊權(quán)等，實(shí)際上成為一個(gè)享有動(dòng)用無(wú)限財(cái)力和物力、可以用無(wú)限長(zhǎng)的時(shí)間對(duì)國(guó)家高級(jí)官員犯罪行為一追到底的權(quán)力的臨時(shí)性職位。
我國(guó)的憲法和法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，但檢察官相對(duì)獨(dú)立的法律地位不明確，更沒(méi)有獨(dú)立檢察官制度。這是由我國(guó)的憲政體制、歷史文化傳統(tǒng)等多種因素決定的，也與有對(duì)檢察工作的性質(zhì)和規(guī)律認(rèn)識(shí)不足等方面的原因。檢察官相對(duì)獨(dú)立的法律地位不明確集中表現(xiàn)：一是檢察權(quán)的地方化現(xiàn)象。檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物受制于地方，人事任免和晉升同樣受制于地方。地方組織部門(mén)過(guò)多地了限制了本地檢察官的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)務(wù)、職數(shù)和職級(jí)等人事權(quán)限，導(dǎo)致檢察官流動(dòng)失范，不能實(shí)現(xiàn)國(guó)際上通行的法曹一元化，不能實(shí)現(xiàn)檢察官、法官和律師在法律職業(yè)共同體內(nèi)的自由流動(dòng)，行政官員頻繁出入檢察官序列，優(yōu)秀檢察官為解決個(gè)人職級(jí)而轉(zhuǎn)入行政部門(mén)發(fā)展，部分地區(qū)檢察長(zhǎng)非由檢察官隊(duì)伍中產(chǎn)生等現(xiàn)象都加劇了檢察權(quán)的地方化，影響了檢察官隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。二是檢察官的行政化現(xiàn)象。檢察官在人事管理上落實(shí)<<檢察官法>>的力度不夠，而更多是拘泥于<<公務(wù)員法>>，沒(méi)有充分體現(xiàn)出檢察業(yè)務(wù)規(guī)律，部門(mén)沿用科處廳等行政科層制，檢察官的辦案獨(dú)立性受制于行政級(jí)別，而用行政管理體制進(jìn)行辦案必然導(dǎo)致過(guò)多的行政層級(jí)影響辦案效率。三是辦案責(zé)任制難以落實(shí)。獨(dú)立性與責(zé)任是正相關(guān)關(guān)系，檢察官的獨(dú)立性正是確立辦案責(zé)任包括錯(cuò)案追究制的前提。檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)形成了“檢察官(檢察員或助理檢察員)承辦，辦案部門(mén)負(fù)責(zé)人審核，檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定”的內(nèi)部辦案體制，這種以上命下從的行政性關(guān)系為特點(diǎn)的辦案責(zé)任機(jī)制強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督，保證了一體化的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)降低了辦案風(fēng)險(xiǎn)，保障了辦案質(zhì)量。少數(shù)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件決策過(guò)多過(guò)死的包辦代替使檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的合法性大打折扣，也難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性；同時(shí)存在審批環(huán)節(jié)過(guò)多，影響辦案效率，檢察官對(duì)領(lǐng)導(dǎo)依賴(lài)過(guò)多，難以充分調(diào)動(dòng)的積極性與責(zé)任感，辦案責(zé)任不明確，錯(cuò)案責(zé)任追究制度難以落實(shí)等痼疾，難以適應(yīng)國(guó)家司法制度和訴訟體制的改革的時(shí)代要求。在司法改革的大背景下，必須要使從缺乏自主性和獨(dú)立性的案件承辦人員成為有職有權(quán)的檢察權(quán)行使相對(duì)獨(dú)立的主體。主訴檢察官制度就反映了集中反映了這種改革要求，但是由于檢察官相對(duì)獨(dú)立性相關(guān)立法的缺失，主訴檢察官制度還難以深入推進(jìn)，有些地方實(shí)施效果還不太理想，主訴檢察官辦案津貼增加了，但是辦案責(zé)任沒(méi)有相應(yīng)增加，集體討論，領(lǐng)導(dǎo)決定的現(xiàn)象并沒(méi)有減少多少，舊的辦案體制還不同程度地纏繞著主訴檢察官，沒(méi)有充分發(fā)揮其獨(dú)立辦案的優(yōu)越性。因此檢察官相對(duì)獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的重要保障，肯定和保障檢察官的相對(duì)獨(dú)立應(yīng)該成為我國(guó)檢察制度改革的一個(gè)基本課題。
二、檢察官獨(dú)立必須要與檢察一體化實(shí)現(xiàn)緊密結(jié)合，受指令權(quán)約束的檢察官相對(duì)獨(dú)立決定了獨(dú)立檢察官制度不具有普遍適用性
檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了其不能如審判權(quán)這種完整意義的司法權(quán)一樣具有絕對(duì)的內(nèi)外獨(dú)立性，其行政屬性要求其內(nèi)部要有一體化領(lǐng)導(dǎo)，而法官則按照國(guó)際慣例實(shí)行內(nèi)外絕對(duì)獨(dú)立，即法官在裁判過(guò)程中不受一切權(quán)力包括法院系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力和外部的權(quán)力的干涉，但是檢察官則是受指令權(quán)約束的相對(duì)獨(dú)立。國(guó)際檢察官聯(lián)合會(huì)《關(guān)于檢察官的職業(yè)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和基本義務(wù)與權(quán)利》（1999年）第2條的第1款至第3款對(duì)檢察官的獨(dú)立性作了如下規(guī)定：“在承認(rèn)檢察官自由裁量權(quán)的國(guó)家里，檢察自由裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地行使，不受政治干涉。如果檢察機(jī)關(guān)以外的機(jī)關(guān)享有對(duì)檢察官下達(dá)一般的或具體的指令權(quán)，那么，這種指令應(yīng)當(dāng)是透明的，與法律機(jī)構(gòu)一致的，并需符合既定的保障檢察獨(dú)立現(xiàn)實(shí)與理念的準(zhǔn)則。檢察機(jī)關(guān)以外的任何機(jī)關(guān)指令啟動(dòng)訴訟程序或終止合法啟動(dòng)的訴訟程序的權(quán)利均應(yīng)當(dāng)按照類(lèi)似的方式行使�！憋@然，這一條在規(guī)定檢察官獨(dú)立性的同時(shí)，承認(rèn)并限制了非檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察官的指令權(quán)。許多國(guó)家在憲政結(jié)構(gòu)上，除了將檢察機(jī)關(guān)單設(shè)并獨(dú)立于立法、行政和司法之外，一般將檢察機(jī)關(guān)隸屬于司法部，或?qū)⒏鳈z察院附設(shè)于法院系統(tǒng)內(nèi)，甚至各級(jí)檢察院的名稱(chēng)也與不同級(jí)別法院的名稱(chēng)連在一起的，方便檢察官與同層級(jí)的警察、法官等人員和組織進(jìn)行合作。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，始于日本的檢察一體化逐漸被許多國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)所借鑒。檢察一體化是指檢察權(quán)的行使必須保持整體的統(tǒng)一，由每個(gè)作為獨(dú)立辦案實(shí)體的檢察官(包括檢察官及其助理)組成一個(gè)統(tǒng)一的組織(檢察機(jī)關(guān))，它包含兩層涵義：對(duì)外指檢察獨(dú)立，即檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受法定機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉；對(duì)內(nèi)指業(yè)務(wù)一體，如上級(jí)對(duì)下級(jí)享有指揮監(jiān)督權(quán)，檢察官服從檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；檢察官執(zhí)行職務(wù)不受其管轄范圍的限制，具有跨區(qū)域的檢察事務(wù)執(zhí)行權(quán)；更換檢察官時(shí)產(chǎn)生的職務(wù)繼承與轉(zhuǎn)移權(quán)；檢察代理權(quán)，如上級(jí)檢察官有權(quán)親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項(xiàng)，同時(shí)上級(jí)檢察官有權(quán)將下屬檢察官承辦的案件和事項(xiàng)轉(zhuǎn)交其他下屬檢察官承辦等等。從許多國(guó)家的檢察實(shí)踐來(lái)看，檢察一體化不是僵硬不化的，而是保持一定程度的靈活和彈性。各級(jí)地方檢察機(jī)關(guān)和下級(jí)檢察官在上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和本級(jí)檢察長(zhǎng)的一體化領(lǐng)導(dǎo)下保持一定程度的相對(duì)獨(dú)立性，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)主要是通過(guò)審查、勸告、指導(dǎo)等方式行使指令權(quán)，檢察官在依法對(duì)上負(fù)責(zé)的前提下保留一定的拒絕本人認(rèn)為不合理或涉嫌違法指令的權(quán)力。相較而言，大陸法系國(guó)家檢察機(jī)關(guān)組織嚴(yán)密，高度統(tǒng)一，檢察一體化要強(qiáng)于組織相對(duì)可松散的英美法系國(guó)家，俄羅斯的集中統(tǒng)一檢察體制與美國(guó)的獨(dú)立檢察官制度分處檢察一體化強(qiáng)弱程度的首尾兩端，多數(shù)國(guó)家都是根據(jù)綜合考慮本國(guó)歷史文化傳統(tǒng)、政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素在兩個(gè)極端之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。獨(dú)立檢察官制度由于在權(quán)力分配上過(guò)于分散，不利于檢察權(quán)的統(tǒng)一行使，采用的國(guó)家不多，而且由于美國(guó)獨(dú)立檢察官斯塔爾濫用職權(quán)，搞黨派之爭(zhēng)，花了納稅人幾千萬(wàn)美元的資金對(duì)當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)克林頓的個(gè)人緋聞進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果遭到民眾的普遍批評(píng)，導(dǎo)致獨(dú)立檢察官制度在上個(gè)世紀(jì)90年代末引起爭(zhēng)議，美國(guó)參議院近年來(lái)通過(guò)“維護(hù)美國(guó)檢察官獨(dú)立法案”，對(duì)獨(dú)立檢察官任期進(jìn)行限制，規(guī)定暫時(shí)接替聯(lián)邦檢察官職位者，最長(zhǎng)只能在職一百二十天天，永久在職則需經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)參議院的確認(rèn)。獨(dú)立檢察官制度在理論上存在著檢察官過(guò)大的獨(dú)立性與檢察一體化的難以化解的矛盾，沒(méi)有相關(guān)法律予以配套，檢察權(quán)也缺乏有效的制約，在實(shí)踐中實(shí)施效果也不甚理想，極易淪為政黨惡斗的工具，反而失去了檢察機(jī)關(guān)和檢察官的獨(dú)立性，所以說(shuō)它還是一種有待完善的制度，不具有普遍適用性。
我國(guó)檢察制度改革的基本課題之一，是肯定和保障檢察官的相對(duì)獨(dú)立，以及協(xié)調(diào)“檢察一體制”與檢察官的獨(dú)立性，劃定內(nèi)部獨(dú)立的合理邊界。檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間的張力在各國(guó)普遍存在，檢察官如果完全獨(dú)立，則檢察權(quán)就類(lèi)似審判權(quán)成為完整的司法權(quán)；而如果實(shí)行純粹的檢察一體化，則檢察權(quán)就完全等同于行政權(quán)；而檢察權(quán)的司法行政雙重屬性決定了檢察權(quán)的配置和運(yùn)行就是在檢察官獨(dú)立與檢察一體化之間確定適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)，兩者之間對(duì)立統(tǒng)一的基本司法規(guī)律貫穿于整個(gè)檢察工作中，但在各國(guó)由于本國(guó)國(guó)體、政體、文化傳統(tǒng)等具體國(guó)情不同而有不同的表現(xiàn)形式。在當(dāng)代中國(guó)實(shí)行的是在檢察一體化前提下的檢察官的相對(duì)獨(dú)立，這是由于中國(guó)共產(chǎn)黨在憲政制度中具有的憲法地位決定的，是由人民代表大會(huì)制度這一基本政治制度所決定，也是由檢察機(jī)關(guān)的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)的所決定。堅(jiān)持檢察一體化是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)檢察工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)人大代表對(duì)檢察工作的全程監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能統(tǒng)一有效履行的必要制度安排。因此我國(guó)的檢察體制始終略重于檢察一體化，2007年8月最高人民檢察院下發(fā)了<<關(guān)于加強(qiáng)上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院工作領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)>>，符合中國(guó)司法規(guī)律的檢察一體化建設(shè)成為檢察改革的重要內(nèi)容，是從工作機(jī)制上落實(shí)憲法和人民檢察院組織法有關(guān)檢察權(quán)科學(xué)配置和行使原則的重要舉措，也是發(fā)揮檢察領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)法律監(jiān)督合力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為應(yīng)從四個(gè)層面健全我國(guó)的檢察一體化機(jī)制：一是健全上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)變更或撤銷(xiāo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察決定，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)必須執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定；上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以將下級(jí)檢察機(jī)關(guān)管轄的案件，自行決定處理或移送其他下級(jí)檢察機(jī)關(guān)處理；二是同級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職能協(xié)助義務(wù)。檢察一體化要求將檢察機(jī)關(guān)視為一個(gè)統(tǒng)一整個(gè)以保持對(duì)外的檢察獨(dú)立，因此同級(jí)檢察機(jī)關(guān)在地域管理的基礎(chǔ)上，應(yīng)該負(fù)有職能協(xié)助義務(wù)，在調(diào)查取證、扣押等偵查措施和強(qiáng)制措施的適用等方面，應(yīng)該協(xié)助同級(jí)檢察機(jī)關(guān)在本轄區(qū)執(zhí)行相關(guān)職能或代為執(zhí)行；三是上下級(jí)檢察官之間的級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。檢察長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本機(jī)關(guān)的檢察官，檢察委員會(huì)對(duì)本機(jī)關(guān)檢察官實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，上級(jí)檢察官有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察官，檢察官在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系，檢察官在執(zhí)行職務(wù)的過(guò)程中因故不能繼續(xù)執(zhí)行職務(wù)或者檢察長(zhǎng)認(rèn)為其不適宜繼續(xù)執(zhí)行某項(xiàng)職能，檢察長(zhǎng)或上級(jí)檢察官有權(quán)指派其他檢察官承繼或者代理其職務(wù)，相關(guān)訴訟程序不必中斷。四是建立省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)。為擺脫檢察權(quán)的地方化和行政化影響，應(yīng)建立省級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的人員和經(jīng)費(fèi)進(jìn)行垂直統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，<<檢察官法>>規(guī)定的下級(jí)檢察長(zhǎng)任命由上級(jí)檢察長(zhǎng)提請(qǐng)本級(jí)人代會(huì)決定，我國(guó)國(guó)稅和地稅分離的分稅制等相關(guān)制度的建立為省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)提供了現(xiàn)實(shí)可能性。當(dāng)前省級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合高檢院推行的檢察官分類(lèi)管理和級(jí)別認(rèn)定等人事改革，積極與地方組織人事部門(mén)協(xié)商，建立從事檢察業(yè)務(wù)的檢察官?gòu)姆陕殬I(yè)共同體中遴選的制度，完善考核晉升機(jī)制，提高檢察官的專(zhuān)業(yè)化和公信力。檢察官獨(dú)立即檢察官依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是現(xiàn)代司法的一般原則，符合司法獨(dú)立規(guī)律，有利于保證司法公正。我國(guó)由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和蘇聯(lián)檢察模式影響，過(guò)多強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)的高度集中統(tǒng)一行使，卻忽視了檢察官相對(duì)獨(dú)立的必要性，對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部套用行政科層制，實(shí)行行政審批式的辦案機(jī)制，檢察權(quán)由檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)統(tǒng)一行使，而案件承辦人依賴(lài)于領(lǐng)導(dǎo)和集體，個(gè)人沒(méi)有任何決定權(quán)和獨(dú)立性可言。按照檢察權(quán)的性質(zhì)及檢察權(quán)行使的內(nèi)在要求，傳統(tǒng)的行政審批式的辦案模式難以為續(xù)，在健全檢察機(jī)關(guān)整體外部獨(dú)立性的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)檢察官的個(gè)體相對(duì)獨(dú)立性已經(jīng)成為為法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界的檢察改革呼聲。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制就是探索檢察官依法獨(dú)立辦案的檢察改革嘗試，體現(xiàn)了檢察官職權(quán)法定和客觀性義務(wù)的原則，是符合司法獨(dú)立規(guī)律的和國(guó)際慣例的，實(shí)踐中取得一定效果。但隨之也產(chǎn)生了主訴（辦）檢察官與主管領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系問(wèn)題，多數(shù)檢察機(jī)關(guān)還保留了行政科層制殘余，即在主訴（辦）檢察官和檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)之間還有一個(gè)科處長(zhǎng)把關(guān)的問(wèn)題，這實(shí)際上說(shuō)明檢察改革還不徹底，沒(méi)有能正確處理好檢察官相對(duì)獨(dú)立與檢察一體化之間的矛盾。主訴（辦）檢察官的產(chǎn)生是檢察官活動(dòng)具有司法性的必然,然而檢察官一體化原則又使檢察官具有一定的行政性,這兩種屬性決定了主訴（辦）檢察官在辦案中的地位是相對(duì)獨(dú)立的,那么主訴檢察官在辦案中如何處理自己與領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系就成為深化主訴檢察官改革必需解決的重要問(wèn)題。解決這一問(wèn)題，實(shí)際上就是在檢察官相對(duì)獨(dú)立與檢察一體化之間找一個(gè)適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。筆者認(rèn)為檢察一體化原則限制了檢察官執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性，但并未否定檢察官的獨(dú)立性,因此可以由法律設(shè)定兩者的權(quán)限邊界，當(dāng)前我國(guó)還是應(yīng)該實(shí)行檢察一體與檢察官獨(dú)立相結(jié)合并略側(cè)重于檢察一體的體制，即：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察官，一旦上級(jí)下達(dá)指令，檢察官一般應(yīng)服從其上級(jí)的指令，以維護(hù)檢察一體制；同時(shí)從制度上保證檢察官依法獨(dú)立辦案，如建立身份保障制度，即法律規(guī)定檢察官的無(wú)過(guò)錯(cuò)免責(zé)權(quán)，檢察官不因抵制非法干涉受到人身威脅和打擊報(bào)復(fù)；建立經(jīng)濟(jì)保障，適當(dāng)提高其薪酬待遇，足以抵制非法利益誘惑。賦予檢察官合法對(duì)抗非法指令權(quán)。法律高于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意志，對(duì)于上級(jí)的非法指令，檢察官有權(quán)拒絕服從，有消極抗命權(quán)，這種不服從一般應(yīng)當(dāng)采取要求上級(jí)轉(zhuǎn)移事務(wù)的方式。如果不屬違法指令，只是上級(jí)指令與檢察官本人對(duì)案件的確信與處理意見(jiàn)相左，檢察官必須服從指令。相應(yīng)的，上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官的管理要進(jìn)一步消除行政科層制殘余，減少審批環(huán)節(jié)和層次，注意尊重檢察官的獨(dú)立性，減少行政性命令，參照國(guó)際慣例更多地運(yùn)用審查、勸告、承認(rèn)的方法，行使指揮監(jiān)督權(quán)。
三、獨(dú)立檢察官制度不符合司法規(guī)律，建立在檢察一體化前提下的獨(dú)立主訴檢察官制度才是當(dāng)代中國(guó)比較現(xiàn)實(shí)的一種檢察職權(quán)配置選擇
獨(dú)立檢察官制度不符合檢察一體化的司法規(guī)律，目前僅有美國(guó)、韓國(guó)等極少數(shù)國(guó)家采用，因此還不是世界主流的檢察官制度，也不應(yīng)成為我國(guó)檢察官改革的選擇方向。檢察官的相對(duì)獨(dú)立性不是獨(dú)立檢察官制度的變體，而是相對(duì)于檢察一體化前提下的獨(dú)立性，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的只能是檢察院和列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官，在略重于檢察一體化的中國(guó)語(yǔ)境下，能依法獨(dú)立檢察權(quán)且列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官主要指的是行使公訴權(quán)的檢察官，更明確的是指目前正在試行的主訴檢察官。廣義上的檢察機(jī)關(guān)包括檢察院、檢察官和檢察輔助(如書(shū)記員)、管理人員(含后勤服務(wù)人員如行政管理人員、綜合部門(mén)人員等)。檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)嚴(yán)格意義上僅指檢察院和檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)，其中檢察院是完整意義的對(duì)外獨(dú)立行使檢察權(quán)，而檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)是受到指令權(quán)約束的相對(duì)獨(dú)立行使檢察權(quán)，檢察輔助人員和管理人員是從事輔助檢察官?gòu)氖聶z察業(yè)務(wù)的人員，從事檢察院內(nèi)部管理的人員，不是嚴(yán)格意義的上的檢察官，不能獨(dú)立行使檢察權(quán)�，F(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)干部人事管理將辦案一線的檢察官與檢察官輔助人員、管理人員統(tǒng)一視為檢察官，用套用行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)的級(jí)別層次劃分檢察官職務(wù)層次，與國(guó)家檢察權(quán)力的層次架構(gòu)不符，不利于檢察機(jī)關(guān)一體化；淡化了檢察官職務(wù)的司法屬性，造成司法官員行政化，強(qiáng)化了“官本位”觀念，不利于檢察官職業(yè)發(fā)展。最高人民檢察院近年明確提出了探索檢察人員分類(lèi)管理方法，形成符合司法規(guī)律、具有檢察特點(diǎn)的隊(duì)伍管理機(jī)制。分類(lèi)管理的主要目的就是要建立檢察官單獨(dú)職務(wù)序列，將檢察輔助人員、管理人員從檢察官序列剝離出來(lái)，同時(shí)對(duì)辦案一線的檢察官要科學(xué)合理地劃分職務(wù)層次，使檢察官職務(wù)自上而下有序排列。通過(guò)檢察人員分類(lèi)管理，檢察官與檢察輔助人員在辦理具體案件時(shí)結(jié)成的主輔關(guān)系，實(shí)際上是形成了以檢察官為核心的辦案組織單元，在檢察長(zhǎng)直接或通過(guò)副檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)指揮下從事檢察業(yè)務(wù)工作。根據(jù)分類(lèi)管理的制度設(shè)計(jì)，依法獨(dú)立檢察權(quán)的只能是檢察院和列入檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的檢察官，而檢察院的檢察官輔助人員和管理人員不能依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。進(jìn)一步分析，列入檢察官單獨(dú)職務(wù)序列的檢察官依法行使檢察權(quán)的獨(dú)立程度有所不同，主訴檢察官因其行使的公訴權(quán)具有鮮明的司法權(quán)屬性，其相對(duì)獨(dú)立性最強(qiáng)。而行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，刑罰執(zhí)行監(jiān)督權(quán)等職能的檢察官因其職權(quán)行政權(quán)屬性或法律監(jiān)督權(quán)性質(zhì)較濃，其相對(duì)獨(dú)立性最弱，在實(shí)踐中對(duì)后者多強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)垂直指揮，不提倡擴(kuò)大檢察官的個(gè)人辦案自主權(quán)，所以建立主辦檢察官制度的提法受到的非議最多。這是因?yàn)闄z察權(quán)的司法行政雙重屬性因具體業(yè)務(wù)類(lèi)型的區(qū)別而配置不同。突出體現(xiàn)其司法屬性的是公訴權(quán)，其他職權(quán)體現(xiàn)更多是行政屬性，最典型的如職務(wù)犯罪偵查權(quán)。偵查行為是一種需要嚴(yán)密組織、充分協(xié)同配合，具有典型的縱向管理關(guān)系的行政性行為，同時(shí)我國(guó)法治環(huán)境還不盡如人意，查處職務(wù)犯罪案件阻力更大，尤其是重大、復(fù)雜，取證涉及面廣的偵查活動(dòng)，甚至需要整個(gè)偵查機(jī)構(gòu)，以及多個(gè)偵查機(jī)構(gòu)的密切協(xié)同。因此偵查組織是一種行政化的組織，各偵查人員沒(méi)有法律上的獨(dú)立性，而應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決服從上級(jí)指令，完成上級(jí)分配的任務(wù)。部分檢察機(jī)關(guān)試行的主辦檢察官制度，改革的目的本意是選拔較為優(yōu)秀、素質(zhì)較高的檢察官，賦予其更大的權(quán)力和更重的責(zé)任。承擔(dān)主辦責(zé)任的偵查人員，只是切實(shí)負(fù)責(zé)地、相對(duì)獨(dú)立地完成上級(jí)交給的具體任務(wù)，但在案件初查的發(fā)動(dòng)、自偵案件立案、決定逮捕、偵查終結(jié)和移送起訴等具體訴訟環(huán)節(jié)還要通過(guò)慎重研究甚至審批程序決定，此種情況下行政科層制不是最好的組織領(lǐng)導(dǎo)體制但還是比較合適的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，因此主辦檢察官在試行的實(shí)踐效果并不明顯。偵查員基本不具備司法官的特征如相對(duì)獨(dú)立的判斷和決定權(quán)，因此不宜過(guò)多強(qiáng)調(diào)其相對(duì)獨(dú)立性。檢察權(quán)的配置要反映和體現(xiàn)司法規(guī)律，檢察改革要符合檢察業(yè)務(wù)規(guī)律，在改革過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)必須注意部門(mén)工作性質(zhì)的區(qū)別，要根據(jù)自身的特點(diǎn)建立符合需要的辦案責(zé)任機(jī)制。在當(dāng)代中國(guó)語(yǔ)境下，主訴檢察官制度是最能充分反映司法官獨(dú)立辦案特點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)就是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部重新配置檢察權(quán)，肯定和保證檢察官的相對(duì)獨(dú)立，它在實(shí)踐中取得良好效果的原因就在于其反映和體現(xiàn)了公訴權(quán)作為典型的司法權(quán)其行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性的司法規(guī)律。公訴權(quán)是基于對(duì)特定事實(shí)的審查所做出的判斷，是代表國(guó)家對(duì)涉嫌犯罪的行為進(jìn)行追訴。而不起訴的運(yùn)用，則是代表國(guó)家確定一個(gè)人無(wú)罪或因犯罪輕微等原因不追究其刑事責(zé)任，這本身就是適用法律處理案件，是司法權(quán)的重要特點(diǎn)。不獨(dú)立則無(wú)公正，不獨(dú)立則無(wú)效率，不獨(dú)立則無(wú)責(zé)任，公訴權(quán)的司法屬性需要一種親身經(jīng)歷程序，直接審查證據(jù)事實(shí)的親歷性前提，而且具有司法判斷性和法律適用性的特征，其職務(wù)行為直接產(chǎn)生確定的效力又能提高訴訟效率。這些僅靠集體獨(dú)立而無(wú)個(gè)體相對(duì)獨(dú)立是無(wú)法實(shí)現(xiàn)司法公正的。賦予檢察官一定程度的獨(dú)立性，使其根據(jù)自己直接感知與判斷來(lái)處理檢察業(yè)務(wù)，符合檢察活動(dòng)規(guī)律；同時(shí)也是提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，落實(shí)辦案責(zé)任制的客觀需要。主訴檢察官必須要排除非法干預(yù)，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，從而切實(shí)地貫徹法治原則。2000年開(kāi)始普遍推行的“主訴檢察官辦案責(zé)任制”中，被任命為主訴官的檢察官多是檢察員，他們被配備助手，有權(quán)獨(dú)立地決定案件的起訴，獨(dú)立地實(shí)施案件的公訴；對(duì)法律規(guī)定必須由檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)決定的如不起訴、抗訴等事項(xiàng)，他們有建議的權(quán)力。起訴部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)改變?yōu)橐话愕男姓䥇f(xié)調(diào)入、案件質(zhì)量的監(jiān)督者及行政性事務(wù)的負(fù)責(zé)人，在案件處理的業(yè)務(wù)問(wèn)題上不再具有對(duì)主訴檢察官的指令權(quán)。主訴檢察官制度反映和體現(xiàn)了公訴權(quán)的司法屬性，適應(yīng)了刑事訴訟制度向“控辯式”發(fā)展以及培養(yǎng)專(zhuān)家型公訴人，落實(shí)辦案責(zé)任制和錯(cuò)誤追究制等司法實(shí)踐的需要，因此應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有較強(qiáng)的生命力。但目前主訴制還缺乏充分的法律依據(jù)，還需要一些配套制度，在實(shí)踐中也存在一些走“回頭路”，檢察官資格和能力不勝任主訴制等消極問(wèn)題，主訴檢察官還只是保證檢察官獨(dú)立性的過(guò)渡性制度，改革還應(yīng)繼續(xù)向前推進(jìn)，在改革成熟的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法固定檢察改革成果，將檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性予以法律確認(rèn)和保障。
主訴檢察官辦案責(zé)任制的實(shí)施關(guān)鍵是“放權(quán)補(bǔ)利擔(dān)責(zé)”，基本模式是參照國(guó)際通例建立以檢察官為中心的辦案組模式，實(shí)行一個(gè)主訴檢察官，配一個(gè)檢察助理官，若干檢察書(shū)記官。核心就是一個(gè)解決檢察權(quán)在檢察官之間的配置問(wèn)題，通過(guò)在檢察官之間對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行重新配置，一定程度上放權(quán)給承辦案件的檢察官，落實(shí)辦案責(zé)任制。這樣，承辦案件的主訴檢察官對(duì)案件的處理有一定的獨(dú)立決定權(quán)，并相應(yīng)負(fù)責(zé)任。實(shí)踐中遇到的主要問(wèn)題是放權(quán)與濫權(quán)的矛盾，放權(quán)與棄權(quán)的矛盾。獨(dú)立辦案與監(jiān)督制約，即“放權(quán)”與“限權(quán)”，是主訴制實(shí)施中的一個(gè)基本矛盾。授予權(quán)力而不加限制和監(jiān)督，必然會(huì)出現(xiàn)權(quán)力的濫用。有的基層檢察院領(lǐng)導(dǎo)正是考慮到試行中出現(xiàn)的檢察官濫權(quán)和擔(dān)心自己失去對(duì)權(quán)力的控制而不同程度地收回了權(quán)力，導(dǎo)致主訴檢察官制度出現(xiàn)走回頭路的現(xiàn)象，而一些主訴檢察官則認(rèn)為責(zé)任大于職權(quán)，利益低于風(fēng)險(xiǎn)為了避開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)，事事請(qǐng)示匯報(bào)，全由領(lǐng)導(dǎo)做主，又回到了傳統(tǒng)辦案的老路上去。不能穿新鞋走老路，改革目的就是要既有利于發(fā)揮檢察官獨(dú)立辦案的作用，保證高效和公正地行使檢察權(quán)，又有利于檢察職能的統(tǒng)一有效履行的檢察一體制。在我國(guó)建立檢察一體制框架下的主訴檢察官獨(dú)立制，關(guān)鍵是要明確主訴檢察官的獨(dú)立地位、職權(quán)范圍、保障機(jī)制和監(jiān)督制約機(jī)制。改革的基點(diǎn)是適當(dāng)界定主訴檢察官權(quán)力的性質(zhì)和范圍，界定的標(biāo)準(zhǔn)有合法原則和合理原則。主訴檢察官行使權(quán)力，應(yīng)當(dāng)有法律的依據(jù)，不能違反法律越權(quán)辦案，不能侵犯檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的權(quán)力。合理原則是指主訴檢察官做出決定的權(quán)力應(yīng)與該決定的性質(zhì)和重要程度相適應(yīng)。即使不違法，但對(duì)影響重大的業(yè)務(wù)事項(xiàng)，也不宜由主訴檢察官單獨(dú)決定。同時(shí)主訴檢察官的職權(quán)范圍應(yīng)該有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。哪一類(lèi)的案件授予哪一級(jí)的主訴檢察官，必須有明確的規(guī)定而且必須統(tǒng)一，做到不同的檢察官辦不同的案件，同一級(jí)的檢察官辦同一類(lèi)案件。關(guān)于主訴檢察官的權(quán)利保障，選拔晉升應(yīng)以各種客觀因素，特別是專(zhuān)業(yè)資歷、能力、品行和經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)，并按照公平和公正的程序加以決定。服務(wù)條件、充足的報(bào)酬以及其任期、退休金、退休年齡均應(yīng)明確規(guī)定。主訴檢察官的待遇首先要在省級(jí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)通過(guò)省、自治區(qū)、直轄市和有立法權(quán)的市的立法使主訴檢察官的待遇法定從優(yōu)，直至全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。主訴檢察官在權(quán)限行使范圍內(nèi)的行使職務(wù)享有豁免權(quán)，無(wú)法定的事由不得免職。主訴檢察官制度實(shí)施以后，主訴檢察官的權(quán)力擴(kuò)大，在某種程度上，否定了“定案者不辦案，辦案者不定案”的體制，結(jié)束了檢察官只有分配權(quán)、沒(méi)有決定權(quán)的局面。但對(duì)主訴檢察官的監(jiān)督必須相應(yīng)跟上。是在以地主訴檢察官?lài)?yán)格任職條件，嚴(yán)把選拔關(guān)的基礎(chǔ)上要加強(qiáng)案中和案后的監(jiān)督制約。除了檢察長(zhǎng)和上級(jí)檢察官享有必要的指令權(quán)、代理權(quán)和監(jiān)督權(quán)外，對(duì)檢察官的管理和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要通過(guò)紀(jì)律處分而不是日常的或行政性的請(qǐng)示匯報(bào)和批示以及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的牽制來(lái)實(shí)現(xiàn)。還要保留部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的審核制。主訴檢察官對(duì)偵查部門(mén)移送審查起訴或不起訴的案件審查終結(jié)后做出起訴或不起訴決定的，應(yīng)將案件審查報(bào)告、起訴意見(jiàn)書(shū)、起訴書(shū)或不起訴書(shū)提交部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)審核，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)審核發(fā)現(xiàn)起訴書(shū)或不起訴書(shū)的犯罪事實(shí)與偵查部門(mén)提供的意見(jiàn)書(shū)不一致，有可能影響定罪量刑的，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)要求主訴檢察官進(jìn)行說(shuō)明，如有不同意見(jiàn)，有權(quán)提交檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)決定。對(duì)主訴檢察官辦理的重大、疑難案件，檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)可以要求主訴檢察官進(jìn)行匯報(bào)，必要時(shí)檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)做出決定，主訴檢察官應(yīng)當(dāng)服從。案后發(fā)現(xiàn)主訴檢察官涉嫌違紀(jì)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)可指令內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行調(diào)查，上級(jí)檢察官、同級(jí)檢察官以及任何公民、機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體均有權(quán)提起針對(duì)具體案件或檢察官的紀(jì)律處分程序，還可以考慮專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)通過(guò)定期審查、抽查等方式發(fā)現(xiàn)檢察官的違紀(jì)行為，提起違紀(jì)處分程序。對(duì)構(gòu)成違法違紀(jì)的主訴檢察官要由檢察官考評(píng)委員會(huì)以法律或法規(guī)為依據(jù)予以處理上，應(yīng)保證客觀評(píng)價(jià)和決定，保留主訴檢察官辯解和申訴的權(quán)利。綜上，主訴檢察官制度實(shí)質(zhì)上是主訴檢察官辦案責(zé)任制，它是建立在檢察一體化前提下的檢察官依法獨(dú)立辦案機(jī)制，與獨(dú)立檢察官制度有著本質(zhì)的區(qū)別。主訴檢察官制度作為檢察獨(dú)立中內(nèi)部獨(dú)立的有效形式，是檢察官獨(dú)立機(jī)制的初級(jí)形式或過(guò)渡階段，其獨(dú)立性及其受制性揭示了中國(guó)司法獨(dú)立的重要特色，體現(xiàn)了公訴活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律和檢察改革的發(fā)展方向，應(yīng)當(dāng)在司法體制改革的實(shí)踐中日臻完善，最終實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的科學(xué)合理配置，真正反映和體現(xiàn)出中國(guó)司法規(guī)律的本質(zhì)內(nèi)涵。
天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院 趙剛
