[ 姬曉紅 ]——(2003-12-9) / 已閱26096次
中國古代監(jiān)察制度及對當今監(jiān)察工作的啟示
中國政法大學2002級法理學專業(yè)碩士研究生 姬曉紅
一、中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展及其特點
中國古代監(jiān)察制度，隨同封建制度的產(chǎn)生而萌發(fā)，伴隨封建專制主義中央集權的建立而誕生，又隨著封建君主專制的不斷強化而發(fā)展、完備，形成了兩大系統(tǒng)，一是御史監(jiān)察系統(tǒng)，二是諫官言諫系統(tǒng)。御史又稱之為臺官、憲官或察官，是皇帝的耳目，職在糾察官邪，肅正朝綱，主要運用彈劾手段進行監(jiān)察。諫官又稱言官或垣官，職在諷議左右，以匡人君，監(jiān)察方式主要是諫諍封駁，審核詔令章奏。臺官對下糾察百官言行違失，諫官對上糾正皇帝決策失誤。二者構成了封建社會完整的監(jiān)察體制。其發(fā)展過程大致可分為下列六個階段：
(一)先秦時期的萌芽階段。在夏商周三代的國家事務中已有監(jiān)察的因素或監(jiān)察的活動。春秋戰(zhàn)國時的御史已兼有監(jiān)察的使命。但這個時期尚未產(chǎn)生專職的監(jiān)察機構，作為一種嚴格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立。
(二)秦漢時期的形成階段。秦創(chuàng)建御史大夫府為中央監(jiān)察機構，在地方設置監(jiān)郡御史。漢承秦制，在中央設御史府的同時，增設丞相司直和司隸校尉為中央監(jiān)察官，在地方設立十三部剌史，監(jiān)察地方二千石長吏，并制定了第一個專門性的地方監(jiān)察法規(guī)，給事中與諫議大夫等言官也已問世。
(三)魏晉南北朝時期的發(fā)展階段。中央御史臺脫離少府，直接受命于皇帝，廢司隸校尉，監(jiān)察機構初步統(tǒng)一，監(jiān)察權擴大，自王太子以下無所不糾。諫官系統(tǒng)開始規(guī)范化、系統(tǒng)化，南朝建立了專門負責規(guī)諫的集---書省。
(四)隋唐時期的成熟階段。隋設御史臺、司隸臺、竭者臺，分別負責內(nèi)外監(jiān)察。唐在御史臺下設臺院、殿院、察院，分工明確，互相配合，地方則分十道(后增至十五道)監(jiān)察區(qū)，形成比較嚴密的監(jiān)察網(wǎng)。諫官組織分隸中書、門下兩省，形成臺諫并立局面。
(五)宋元時期的強化階段。宋設立諫院，臺諫職權開始混雜，趨向合一，地方監(jiān)察設監(jiān)司和通判，直隸皇帝。至元朝，取消諫院，臺諫合一。地方設行御史臺，統(tǒng)轄二十二道監(jiān)察區(qū)，每道設肅政廉訪使(提刑按察司)，從而使中央與地方在監(jiān)察機構上渾然一體。元朝還制定了一整套的監(jiān)察法規(guī)。
(六)明清時期的嚴密階段。明改御史臺為都察院，又罷諫院，設六科給事中，成為六部的獨立監(jiān)察機構，科道并立。地方設十三道巡按御史和各省提刑按察司，同時設督撫，形成地方三重臨察網(wǎng)絡。至清朝，將六科給事中歸屬都察院，科道合一，地方監(jiān)察沿用明制。至此，我國古代監(jiān)察系統(tǒng)達到了高度的統(tǒng)一和嚴密。清朝還以皇帝的名義制定了我國古代最完整的一部監(jiān)察法典《欽定合規(guī)》。這時期，中國封建監(jiān)察制度已發(fā)展到了歷史的頂峰。
縱觀中國古代監(jiān)察制度具體內(nèi)容，它表現(xiàn)出了如下一些特點：
(一)皇帝握有最高監(jiān)察權。在專制制度下，最高監(jiān)察權歸于皇帝，整個監(jiān)察過程，從糾參到議復，從核實到復劾都必須請旨進行，最后由皇帝裁決。監(jiān)察效果有賴于皇帝的賢明，監(jiān)察官有賴于皇帝的保護。
(二)監(jiān)察機構獨立，自上而下垂直監(jiān)察。自魏晉御史臺脫離少府后，中央監(jiān)察主體機構與行政機關分離，組成獨立的監(jiān)察機關。地方監(jiān)察機構和監(jiān)察機關一般也不隸屬于地方衙門。這種監(jiān)察體制有利于監(jiān)察機構獨立行使監(jiān)察權，排除同級或上級行政長官的干擾。
(三)重視監(jiān)察官的選任。歷代統(tǒng)治者都非常注重監(jiān)察官的遴選。即要求監(jiān)察官有剛正不阿的品質，又要求監(jiān)察官有豐富的為官經(jīng)驗和優(yōu)異的治績，還要求監(jiān)官有較高的文化素質。
(四)憑實績黜陟，嚴格考核監(jiān)察官。中國封建統(tǒng)治者根據(jù)實績對監(jiān)察官進行考核，并采取了一些定量化的方法，這樣就可促使監(jiān)察官盡職盡責、積極上進，減少察與不察一個樣的虛監(jiān)現(xiàn)象。
(五)允許風聞言事。監(jiān)察官可以風聞言事，是中古代監(jiān)察制度中非常有益的一項規(guī)定。它可以使監(jiān)察官大膽廣泛地行使監(jiān)察權，以利于提高監(jiān)察效率，加強君主對群臣的控制。
縱觀中國古代監(jiān)察制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)有如下特點：
（一）“同構性”——監(jiān)察機構設置的大同小異
不管世時蒼桑怎樣變化，王朝怎樣被推翻重建，亦不論是漢民族或少數(shù)民族執(zhí)政，歷代王朝總的監(jiān)察機構、整個監(jiān)察機構的設置無多大變化，連機構名稱、官名和品位都大同小異。中央一級官高位顯，擁有大權。但擔任對地方監(jiān)察的官員，職銜卻較低，大多為七品官。這是一種以小制大的方法，迫使執(zhí)行監(jiān)察任務的官員兢兢業(yè)業(yè)努力勤政。
監(jiān)察機構設置反映了中國封建王朝政治體制的超穩(wěn)定性。亦折射出封建統(tǒng)治集團的共同的階級屬性。當然，隨著歷史和社會的發(fā)展，尤其是各王朝建立時所處的不同的時代背景和其它原因，其監(jiān)察制度的監(jiān)察機制，運作方式等必然有所變化。
（二）差異性——強化皇權政治的需要
推動歷朝歷代監(jiān)察制度在“度”的范圍內(nèi)變化的原因固然很多，但根本的一條是為了加強皇權。一部封建監(jiān)察制度史，從某種意義上看，可說是一部維護皇權獨裁史。歷代統(tǒng)治者在弱化對自己監(jiān)督的同時，必然加強對中央和地方官吏的監(jiān)察，歷代監(jiān)察制度的變化，新的運行機制的建立的總原則就是有利于皇權的強化。西漢武帝時創(chuàng)立的“刺史制度”，便是證明。漢武帝時，疆域不斷擴大，行政機構，郡國數(shù)亦大為增加，原有監(jiān)察系統(tǒng)已不適應統(tǒng)治的需要。漢初，對地方的監(jiān)督一是派員常駐，二是不定期派監(jiān)察御史巡察各郡。這種方法很快顯現(xiàn)出它的弱點：一是管理較為混亂，頭緒紛然難理，二是中央常年派駐地方的監(jiān)察官員時與諸侯王或地方長官相互勾結、屢生叛亂，御史監(jiān)察已不可信。武帝元封五年始下決心“初置部刺史”。
漢武帝設計建立的刺史監(jiān)察體制和它的運轉模式，確有獨到之處。首先，刺史由皇帝直接委派出刺地方，垂直向下延伸皇權，無任何官吏可敢與之抗衡。第二，職權明確，任務單一，刺史只管監(jiān)察，對象主要州一級的地方長官。第三，刺史雖說權力很大，但所受限制亦大，他只能以“六條”問事，超出六條范圍問事即為違法，對官吏只有“劾奏”權，沒有罷免權處罰權。另外，刺史官階不高，奉祿只有六百石，在職九年后，才可望升遷。這就迫使刺史竭盡全力去“糾劾”。第四，刺史本人受到雙重監(jiān)督，它的活動直接受御史中丞和丞相司直的指揮和監(jiān)督，刺史輕易不敢有越軌之舉。這種職權分明的監(jiān)察制度對漢朝加強地方的控制起了重要的作用。
（三）異化性——統(tǒng)治者手中的“雙刃劍”
歷朝統(tǒng)治者為加大監(jiān)察力度，使用的手段大致有二，一是提高中央監(jiān)察官員的級別，使其機構和長官具有權威性。二是在具體操作上，歷代的作法可歸結為二句話：以小制大，以內(nèi)制外。即負責巡查地方的監(jiān)察御史官職很低，一般為七品，官（監(jiān)察官）屬中央機構官員，代表皇帝和朝廷外出視事。這種以小制大，以內(nèi)制外的辦法，既可以提高執(zhí)行監(jiān)察的權威性，便于對地方的控制，又可以抑制他們飛揚拔扈濫用權力。統(tǒng)治者的用心不可謂不良苦，然而事物總是有它的兩面性：在加大監(jiān)察機構的權力的同時，也隱伏著監(jiān)察權力的異化。因此當監(jiān)察者一旦失去或擺脫了被監(jiān)察的時候，就成為封建王朝的對立面，成為加速王朝崩潰的催化劑。然而當監(jiān)察者一旦失去或擺脫了被監(jiān)察的時候，便開始異化，而成為封建王朝的對立面，成為加速王朝崩潰的催化劑。
統(tǒng)治者手中的這把監(jiān)察之劍，弄不好會割傷自己的。
（四）脆弱性——“強干弱枝”最終與己愿違
中國歷代監(jiān)察制度都有一個明顯的缺陷，那就是對京師百官的監(jiān)察重于對地方官吏的監(jiān)察。這無論從官職高低的設置，賦予權力的大小，或是從組織系統(tǒng)上來看，均是如此。監(jiān)察京師的官員，官高位顯，巡查地方的監(jiān)御史則官低位末。在組織機構上，中央派駐地方的監(jiān)察御史往往只設于省級，將機構設到府一級的朝代很少，府以下的縣乃至縣以下的行政組織，則幾乎沒有。專司監(jiān)察的官員，絕大多數(shù)是府縣長官或副手兼領，或“自糾”。為什么呢？大概他們認為最直接危及王朝存亡的威脅主要來自朝廷中的顯貴大臣。史實也確實如此，很多王朝皇位的更迭往往是官廷政變所致，對那些手握各種大權的“三公九卿”們自然是放心不下，于是察監(jiān)的重點便放到他們身上，而形成“強干弱枝”的監(jiān)察模式。
將這種模式再作分析，便可發(fā)現(xiàn)，此種作法歸根結底是極端個人主義的產(chǎn)物，說穿了，是為了他們自己能坐穩(wěn)皇位。他們最關心也最耽心的是官廷政變。因為，一旦大權旁落，那些忠于主子的臣下們，包括監(jiān)察員們每每看風使舵，另隨新的權勢者，皇位也就岌岌可危了。
封建王朝監(jiān)察制度的脆弱性，還表現(xiàn)在他的制約機制上。無論何朝的監(jiān)察手段怎樣嚴密如何周全，監(jiān)察的組織路線卻是始終不變的：用官吏監(jiān)察官吏。縱觀歷朝歷代還沒有發(fā)現(xiàn)有發(fā)動庶民對官吏進行監(jiān)察的記載。
將以上四個方面的內(nèi)容加以歸納，我們可以得出這樣一個結論：歷代封建王朝的監(jiān)察制度在歷史的發(fā)展過程中，對于我們統(tǒng)一的多民族國家的形成和鞏固，曾經(jīng)起過積極的作用；對于今天的政治體制的改革、紀檢監(jiān)察制度的建設，仍可供借鑒。然而，不論封建王朝的監(jiān)察制度如何完善。如何嚴密周全，都無法解決封建王朝固有的內(nèi)在矛盾，挽救不了封建剝削制度必然滅亡的命運。
三、古代監(jiān)察制度對當今中國監(jiān)察工作的啟示
新中國是社會主義國家，實行生產(chǎn)資料社會主義公有制，勞動人民成為生產(chǎn)資料的主人。在這一層意義上，徹底根除了勞動人民受壓迫、奴役和剝削的狀況，整個國家的建設和發(fā)展是為勞動人民謀福利，真正是天下為公。以天下為公，使新中國的勞動人民享受到了比古代社會豐富得多的物質文化生活和優(yōu)越得多的民主自由權利，這正是社會主義的優(yōu)越性使然。按照我們的愿望，社會主義制度正應該為了人民的利益而出現(xiàn)政治無比清明的景象。其實不盡然，新中國自建立至今，腐敗現(xiàn)象、官僚主義作風時有出現(xiàn)，而且有時甚是猖狂，監(jiān)察制度面對這些事實也顯得過于疲軟，沒能充分的發(fā)揮積極的作用。在以上分析的基礎上，筆者認為當今中國的監(jiān)察工作在具體實施中應注意以下幾個方面：
(一)各級監(jiān)察主管應積極對自己的監(jiān)察范圍負責，支持下屬和下級監(jiān)察機關、監(jiān)察人員的工作，切實保護下屬和下級監(jiān)察機關、監(jiān)察人員的合法權力和利益，以保障監(jiān)察作用的充分發(fā)揮。
(二)給監(jiān)察機關和監(jiān)察人員充分的自主權，使他們能夠獨立地行使監(jiān)察權，而不致于受到其它權力不合理的干涉，影響監(jiān)察效果。
(三)在監(jiān)察官的選任方面，除了借鑒古代監(jiān)察官選任的三項條件外，還要求被選任的監(jiān)察官具有堅實的社會主義立場和為人民服務的思想，同時，在選任的過程中要加強上級監(jiān)察機關的決定權，弱化行政機關的決定權。
(四)在考核、升降方面，要嚴格以其實績?yōu)楦鶕?jù)，采取定性和定量相結合，定期考核和不定期考核相結合的方式，全面、充分地掌握監(jiān)察人員的實績，進而決定其獎懲、升降。在這一方面，同樣要加強上級監(jiān)察機關的決定權，弱化行政機關的決定權。
(五)借鑒古代監(jiān)察官可以風聞言事的特點，充分發(fā)揮監(jiān)察人員的積極性，廣開言路，積極收集各種意見和建議，為此，各級監(jiān)察主管應發(fā)揮主導作用，把監(jiān)察人員的積極性充分調(diào)動起來。
