[ 喻文光 ]——(2013-3-12) / 已閱20481次
德國社會救助法律制度及其啟示
——兼論我國行政法學研究領域的拓展
摘要: 德國社會救助制度作為一項重要的社會保障制度對保障人權、維護人的尊嚴發(fā)揮了重要作用。其歷史發(fā)展、改革背景、憲法依據(jù)和具體制度規(guī)定對我國正確認識和定位社會救助、建構適合我國國情的社會救助制度都具有一定的借鑒和啟發(fā)意義。加強對社會救助法律制度的研究，有助于擴寬我國行政法學的研究范圍和視野，有利于在社會管理創(chuàng)新的背景下，建構“回應型”的“新行政法”。
關鍵詞: 社會救助 救助自助者 輔助性原則 新行政法
傳統(tǒng)行政法學主要以秩序行政為中心展開理論研究并建構法律體系。但隨著社會的轉型和變革，國家職能發(fā)生了重大轉變，尤其是在社會保障和公共服務方面，國家承擔了越來越多的給付與服務責任。給付行政在現(xiàn)代法治國家中的地位也因此日漸提升，成為國家重要的任務，行政法也從秩序行政時代過渡到了給付行政時代。德國在給付行政領域，自二戰(zhàn)后自福斯特霍夫提出“生存照顧”（Daiseinsvorsorge）理論以來，無論從理論研究以及制度建構方面，均為各國提供了諸多可資借鑒的范本，尤其在社會救助方面，對于中國給付行政的發(fā)展與社會救助立法都具有現(xiàn)實的借鑒意義。社會救助是針對弱勢群體的最古老的一種社會救濟方式，同時其又經(jīng)歷了最深刻的歷史變化：從富貴階層的施恩行善，到宗教慈善組織的扶弱濟貧，再到國家承擔救助責任，建立社會保障制度，最終實現(xiàn)從道義性救濟向制度性救濟的轉變。而社會救助制度的這種歷史演進又是與社會的工業(yè)化變革、國家社會職能的發(fā)展、人本主義及人權思想的普及緊密聯(lián)系的。在當今世界的福利國家排名中，德國名列前茅。據(jù)德國勞動和社會部發(fā)布的《2011年社會報告》，其當年社會福利支出高達7540億歐元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的31.9%。[i] 德國的社會保障制度具有悠久的歷史，自19世紀俾斯麥當政時代就建立了世界上最早的社會保險制度。社會救助作為德國整個社會保障系統(tǒng)的重要組成部分，為保障人權，維護人的尊嚴發(fā)揮了重要作用。了解和學習德國的社會救助法律制度，對于我國目前探索如何“保障每個人，尤其是保障弱勢群體中的每個人生活得有尊嚴”，將有積極的啟示和借鑒意義。本文即以德國的社會救助作為給付行政的研究樣本，以期為研究中國的社會救助法律制度以及拓展行政法學研究領域拋磚引玉。
一、德國社會救助法律制度概述
（一）歷史發(fā)展和最新改革
德國的社會救助最早起源于中世紀由城市、教會或手工業(yè)行會向貧病者提供的慈善救濟。19世紀開始的工業(yè)革命使貧困人口激增，弱勢群體的生活境況不斷惡化，貧困階層參加工人運動的積極性空前高漲。為了緩和社會矛盾，加強對社會的控制，普魯士王國先于1842年頒行了《普魯士窮人照顧法》。統(tǒng)一德國后，又在首相俾斯麥的支持下，建立了包括醫(yī)療保險（1883年）、工傷事故保險（1884年）、殘疾和養(yǎng)老保險（1889年）在內(nèi)的社會保險制度，史稱“俾斯麥模式”，后被其他工業(yè)國家紛紛仿效。[ii] 作為強制性的個人風險預防機制，社會保險制度在德意志第一帝國時期由帝國國會統(tǒng)一立法，與此相反，由地方公共財政承擔的社會救助的立法則仍交由各州負責。最早的全德國統(tǒng)一的社會救助法是魏瑪共和國1924年頒布的《帝國救濟義務條例》和《關于公共救濟前提、種類和范圍的帝國基本原則》。
二戰(zhàn)后聯(lián)邦德國于1961年制訂了《聯(lián)邦社會救助法》（BSHG），對社會救助作了一般原則性規(guī)定，具體的救助額度等細節(jié)問題則由各州立法決定。社會救助制度（Sozialhilfe）與社會保險制度（Sozialversicherung）、社會補償制度(Sozialentschädigung)、社會促進制度(Sozialförderung)[iii]一起構成了德國完善的社會保障體系，為戰(zhàn)后德國經(jīng)濟騰飛、社會穩(wěn)定作出了貢獻。但自1990年代起，因為經(jīng)濟發(fā)展速度減緩、社會福利支出劇增，社保制度滋生了“失業(yè)陷阱”、“貧困陷阱”等問題，社會救助制度與其他社會保障制度均成為重點改革的對象。施羅德政府倡導的較為激進的勞動力市場和社會救助制度改革方案（哈茨IV）歷經(jīng)重重困難終于在2003年底被聯(lián)邦議會批準，但以施羅德為首的改革派也為此失去了很多選民和本黨左翼人士的支持，在被迫提前舉行的2005年換屆大選中失于執(zhí)政地位。根據(jù)哈茨IV方案，《聯(lián)邦社會救助法》2005年1月1日起被作為《社會法典》的第12部法律并入該法典。此次改革的核心在于將具有就業(yè)能力的失業(yè)者的失業(yè)救濟金和社會救助金合并為失業(yè)金II（Arbeitslosgeld II）,作為尋求工作者的基本保障（Grundsicherung für Arbeitssuchende，民間簡稱為Hartz IV）由2003年頒布的《社會法典》第2部來調(diào)整。而社會救助作為最后一道社會保護網(wǎng)只為沒有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損以及處于特殊困境的人提供合乎人的尊嚴的最低生活保障。[iv]
德國此次社會保障制度改革的指導方針首先是強化個人的責任，強調(diào)獲得社會保障是弱勢群體的權利，但其也有一定的義務和責任回饋社會，為社會做出力所能及的貢獻，受助者同時還應自負其責地管理其獲得的救助金。其次是社會救助改革與勞動力市場改革緊密配合，通過激勵和懲罰措施降低有就業(yè)能力的人對社會救助的依賴，使其及早重新就業(yè)，自食其力，融入社會。第三，改革社會救助行政機構，使其工作更有效率，更透明，對弱勢群體的救助更有針對性。
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雖然1924年魏瑪共和國的《帝國救濟義務條例》對社會救助進行了統(tǒng)一立法，但需要幫助者并不據(jù)此享有針對救助機構的可訴的救助請求權。直到1954年6月24日聯(lián)邦行政法院在一個關于公共救濟的判例中才確認：基于《基本法》第1條“人的尊嚴”、第2條“個性自由發(fā)展及身體不受侵犯”對基本權利的保護以及第20條“社會國家原則”，公民享有受到法院訴訟保護的從國家獲得社會救濟的權利。[v]由此，確立了社會救助的三個憲法依據(jù)：人的尊嚴、個性自由發(fā)展和社會國家原則。對社會國家原則，德國學者普遍認為其最主要的目的都與社會救助息息相關，例如：反貧困救助；保障可以維持人之尊嚴的最低生活水平；通過消除社會依附性實現(xiàn)平等；保障個人抵御人生變故風險的能力以及提升和擴展財富。[vi] 但社會國家原則不能作為主張主觀公權利的直接依據(jù)。[vii]所以，人的尊嚴作為基本權利對保障公民的社會救助權就顯得意義更為重大。主觀公權利學說的進一步發(fā)展以及聯(lián)邦行政法院的上述判例使人的尊嚴與最低生存保障建立了牢固而直接的聯(lián)系，因為該判例的核心觀點是：“只要法律使某個救濟機構承擔有利于貧困者的義務，則貧困者享有相應的權利�！盵viii] 這就使客觀公權利轉化成了主觀公權利，對主觀公權利學說的發(fā)展具有劃時代的意義。[ix] 對于人的尊嚴與基本生存保障之間的關系，德國著名學者巴霍夫的觀點頗具代表性。他認為，“如果在一個憲政社會中個體的基本生存得不到保障，那么人的尊嚴即受到了侵犯”。[x] 人的尊嚴是一個古老的哲學概念，對其的討論歷久彌新。在德國當代學術界，關于人的尊嚴有兩種代表性理論：天賦理論（ Mitgifttheorie）和能力理論（Leistungstheorie）。天賦理論認為，人的尊嚴作為個人的自我價值、特質或屬性是造物主或自然賦予的。該理論因襲了自然法理論和康德的哲學思想，且受到基督教倫理道德的影響。[xi]能力理論則認為，人的尊嚴來自于個人通過成功地塑造本體而自我決定做出的行為，強調(diào)人必須在本體的塑造和自我發(fā)現(xiàn)的過程中贏得尊嚴。[xii]雖然兩種理論對人的尊嚴的產(chǎn)生有不同的認識，但都承認人的尊嚴作為社會救助憲法和法理依據(jù)的至上性與無可辯駁性。[xiii] 因為，人的尊嚴是維系所有憲法基本權利的核心價值基礎。
（三）社會救助的目的、對象、種類和形式
1.社會救助的目的
社會法治國家原則是社會救助的憲法依據(jù)之一，它使國家負有義務來保障貧困者享有合乎人之尊嚴的最低生活水準。而社會救助法作為實體法則將憲法權利落實為貧困者的具體的可訴的實體權利�！渡鐣ǖ洹返�12部第1條將社會救助的任務界定為：“使受助者能夠合乎人類尊嚴地生活”。社會救助的目的是幫助自助者（Hilfe zur Selbsthilfe）。所以，“救助要盡可能地使受助者有能力努力依靠自己的力量獨立生活。為達到這一目的，受助者和救助機構必須在其權利和義務范圍內(nèi)相互合作�！盵xiv] 此外，社會救助作為最后的保障網(wǎng)，具有次級性和輔助性，即：社會救助是用盡其他辦法仍不能解決生計問題時的輔助手段。具體而言，只有在依靠自己的勞動力和財力（如收入和財產(chǎn)）不能滿足生活必需且沒有可以支取的其他社會保險或沒有親屬的扶養(yǎng)幫助的情況下，才可以獲得社會救助。[xv]
2. 社會救助的對象
正是基于社會救助的這種次級性，其救助的對象也具有有限性。經(jīng)過2003年的哈茨改革，社會救助法中劃定的救助對象進一步縮小，即只局限于沒有就業(yè)能力的人。是否有就業(yè)能力的判斷標準是每天可否至少從事三小時的就業(yè)勞動。據(jù)此，有權按照《社會法典》第12部獲得救助的人包括：[xvi]（1）與有就業(yè)能力的貧困者一起生活的沒有就業(yè)能力的家庭成員，主要是其15周歲以下的子女（15周歲以上即視為有就業(yè)能力）；（2）老年人（65周歲以上）和不具有就業(yè)能力或就業(yè)能力減損的18至65周歲的人（患有疾病、殘疾，每天工作少于三小時的人）；（3）處于特別的人生困境或其他生活境況的人（流浪者、刑滿釋放人員、需社會機構管教的行為異常的青少年等）。具有就業(yè)能力的貧困者自2005年1月1日起不再享受社會救助金，但有權根據(jù)《社會法典》第2部申請針對尋求工作者的基本保障。從廣義的社會救助法角度來說，此類基本保障也可歸屬于社會救助，因為其也是由稅收收入支付的，但這種基本保障非常強調(diào)受助者的義務和懲罰措施，以促使其積極爭取再就業(yè)。
3．救助的種類
結合社會救助對象的個體性和差異性，社會救助法規(guī)定了下述救助類型：[xvii]（1）生活費用補助，指持續(xù)給付的用于保障受助者最低生活水準的生活費用，包括用于食物、住宿、衣物、個人衛(wèi)生、家用器具、取暖以及滿足日常生活個人需要的費用。值得指出的是，這里的最低生活保障不僅指物質生活，還包括必要的社會文化精神生活，例如尤其是對青少年成長比較重要的看戲、體育運動、旅游等活動。（2）對65對以上的老人和18至65歲長期就業(yè)能力減損的貧困者提供持續(xù)的基本保障；（3）為沒有醫(yī)療保險的貧困者提供健康救助（包括預防性健康救助、疾病救助、計劃生育、孕產(chǎn)救助等）；（4）為殘障人士提供融入社會的幫助；（5）對需要長期或特殊、重癥護理的人提供救助；（6）幫助處于特別的社會困境的人克服困難（主要針對前文所列舉的第三類救助對象）；（7）對處于其他人生境遇的貧困者的救助（如對盲人、老人的救助以及喪葬補助）。
4. 救助給付形式
上述社會救助類型主要通過三種形式提供給受助者：金錢、實物和服務。其中，金錢是最主要的給付方式。在生活費補助金支付方面，德國每5年都要確定一個標準支付值（Regelsatz）,救助申請人獲得的實際支付則根據(jù)其家庭結構及子女年齡，綜合考慮各種因素后，按照預定標準計算得出。[xviii] 此外，救助機構可以向求助者提供咨詢、建議、聯(lián)絡信息、陪伴等服務給付，以幫助其尋找住房、養(yǎng)老院、培訓機構等。而實物給付形式在社會救助中則很少運用。
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德國的社會救助制度不僅有實體法上的詳細規(guī)定，而且還有行政程序和司法救濟的切實保障。
社會救助的主管機關是市、縣的社會局。將社會救助事務的行政管理權和財政負擔下放到市縣一級政府，有利于促使地方政府采取積極措施救助弱勢群體，使其早日自力更生或進入其他社會保障體系。行政機關的社會救助行為是行政行為。其作出社會救助決定時必須依照《社會法典》第10部（行政程序和社保數(shù)據(jù)保護）規(guī)定的行政程序。該部法律細致規(guī)定了社會保障給付中行政機關應遵循的行政程序和社保求助人的程序權利（聽證權、閱卷權等）。值得指出的是，該法律對個人社保數(shù)據(jù)的提取、加工、保存、轉交、更正、消除等也作了非常具體的規(guī)定，這與德國向來重視個人數(shù)據(jù)保護一脈相承，同時也從數(shù)據(jù)保護的角度加強了對社保求助人的權利保障。
社會救助的申請不必以書面形式提出。社會局對求助人有全面的信息告知和咨詢義務。在申請資料齊全的情況下，社會局必須在法定期限內(nèi)作出決定。該決定為行政行為。申請人如不服，應在收到該行政決定后先向社會局書面提出行政復議。對復議決定不服，可再向法院提起訴訟。提起復議和訴訟的期限均為一個月。自2005年1月1日起，社會法院除審理社會保險糾紛案件外，還管轄有關尋求工作者基本保障的爭議，社會救助爭議也從行政法院的管轄范圍中抽離出來，轉由社會法院管轄。社會法院因受理案件數(shù)量大增而不堪重負。[xix] 由此可見，德國民眾在社會救助方面尋求司法保護的積極性很高。這一方面是因為其法律保護意識較強，另一方面是因為社會法院訴訟對于被保險人、被救助者以及殘疾人是免費的。
二、對我國建立和完善社會救助制度的啟示
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