[ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已閱31497次
首先，1977年至1993年之間，由于政府必須不停地應付通貨膨脹、財政赤字以及應對逐漸瓦解的計劃經(jīng)濟，財政體制變化得非�？欤颐恳淮味际侄虝�，有些政策僅僅持續(xù)了一年的時間。中央政府每次都會同意不同省份實行內(nèi)容迥異的政策。[21]例如：
*1977年多數(shù)地區(qū)執(zhí)行一年一定的“總額分成”，但6個省市執(zhí)行“收支包干”，而江蘇開始實行四年一定的“固定比例包干”。
*1978年10個試行地區(qū)采取5個不同的分成比例試行“增收分成”。
*1979年21個省級轄區(qū)實行“超收分成”，但四川開始試行“劃分收支，分級包干”，廣東、福建開始實行財政大包干。
*1980至1982年，5個不同的“分灶吃飯”財政體制同時實施，每一個體制下又有不同的中央、地方分成率。
*1983年5年一定的“固定比例包干”開始在部分轄區(qū)取代“劃分收支，分級包干”。
*1985國務院提出實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”，但由于利改稅帶來的不確定性，1988－1993年一直實行財政包干，對全國37個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市分別實行6種包干辦法：“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”和“定額補助”法。
在上述不同體制中，劃分稅種分成的體制與八十年代晚期開始研究的分稅制比較接近。由于某些特定稅種的收入由中央和地方政府分享，所以可以理解中央政府為什么有強烈的意愿通過立法確定稅基和稅率。這一點大概是稅收立法權集中的重要動機之一。但是，在收入分成取決于整體稅收收入而非特定的稅種，并且特別是在中央和地方政府實行了財政大包干而不再協(xié)商稅收收入分成比例的情況下，認為中央政府必須為每個稅種確定稅基和稅率并確保嚴格執(zhí)行稅收征管的主張就顯得不那么有說服力了。
1981年7月19日中共中央、國務院同意并轉(zhuǎn)發(fā)的《廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區(qū)工作會議紀要》部分承認了這一點。該紀要提出，廣東、福建兩省在財政上繼續(xù)實行大包干辦法。在稅收方面，雖然原則上“凡屬國家稅法的制定、頒布和實施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，以及涉及國與國之間的稅收規(guī)定，都應當由中央統(tǒng)一決定”，但“除了煙、酒、糖、手表等4種產(chǎn)品外，兩省對于其他產(chǎn)品，某些行業(yè)或企業(yè)的減稅、免稅照顧，地方各種稅收的減免、開征和停征，可以自行確定”�？梢�，相較于1977年《規(guī)定》，該紀要明顯給了兩省更大的稅收政策制訂權。在1993年以前廣東和福建兩省享受著程度最高的財政分權，上述紀要給予兩省的例外與此也是相符的：由于廣東只需向中央上解固定數(shù)額，福建亦僅享有固定的轉(zhuǎn)移支付，所以從財政的角度看，兩省具體如何征稅并不重要。[22]但是，這樣的推論使得前文提及的這一時期稅收立法權逐步集中的總體局面顯得更加令人困惑：為什么不論各省所享有的財政分權程度如何，除廣東和福建之外，1977年《規(guī)定》在全國得到了統(tǒng)一適用？
此外，稅收立法權集中不僅沒能反映出中央－地方財政關系中地域上的差別，而且也不符合其先后演變的歷史過程。前文已經(jīng)表明，財政管理體制在八十年代末期變得更加分權，因為中央需要與各地區(qū)協(xié)商不同的財政政策（從而反映出各地區(qū)的待遇和要價能力不同），而且與八十年代初期相比，有更多的政策含有總額分成和大包干的內(nèi)容，相反，劃分稅種分成的內(nèi)容則有所減少。不僅如此，七十年代末至八十年代末之間的稅收分成安排更多地允許各省保留收入的較大部分。[23]這意味著中央政府控制稅基和稅率的意愿應當在逐漸減弱。然而，我們在上一節(jié)中已經(jīng)看到，在八十年代末期和九十年代初期越來越多地強調(diào)稅收管理權的集中，中央針對地方越權減免稅的聲明也變得越來越嚴厲。
即便我們對這一時期的趨勢作更加細致的觀察，上述反差同樣存在。一些評價指出，將這一時期“（中國財政）體制的變化歸結為向更加集權或分權過渡的結論都是不正確的”。[24]作出這個警示的原因主要有三個方面：[25]首先，過時的稅收政策和國有經(jīng)濟部門不斷惡化的表現(xiàn)意味著財政收入占國民生產(chǎn)總值的比例持續(xù)下降，這足以使許多地方政府在預算上陷于比以前更加糟糕的處境。[26]其次，給予地方政府更大的收入分成后，中央政府亦顯著地下放了支出責任。[27]最后，中央政府控制了重要的收入來源，其具體方式包括對某些行業(yè)最具營利性的企業(yè)實行國有，將關稅這類重要稅收作為中央獨享收入，以及對地方預算外資金征稅或特殊基金等。[28]但是，在所有這些中央政府用來提高其財政能力的方法中，沒有一項與中央政府確定稅基和稅率有關。換言之，在1993年以前中央政府并非通過壟斷稅收立法權來改善其財政狀況。鑒于地方政府占收入分成的大部分，壟斷稅收立法權本身給中央政府帶來的財政收益應該是非常有限的。
簡言之，如果承認1977年至1993年間中央針對除廣東和福建以外的全國各省均加強了對稅收立法權的集中，而且這一加強的過程是沒有搖擺的，這個現(xiàn)象與這一時期多樣的財政安排和分權趨勢就形成了鮮明的對比。這成為這一時期稅收立法權集中化的第一個令人感到驚訝的方面。另一個方面則體現(xiàn)為稅收立法權集中給中央政府官員造成怎樣的壓力，迫使他們制定出足夠多的可以執(zhí)行的稅收規(guī)則。盡管仍受計劃經(jīng)濟思維桎梏的中央官員可能已習慣于這種壓力（以及習慣于中央制訂政策的失敗和缺陷），但此類官員在八十年代恰恰在慢慢喪失著公信力。
七十年代末期和八十年代初期，雖然中央政府很快開展了一系列重要的稅收立法工作，但在許多情況下地方政府仍不得不在中央政策出臺前首先制訂自己的政策以應付局面，而且后來的中央規(guī)則亦不適用于這些首先適用了地方政府政策的交易。例如，1982年9月21日，國務院發(fā)出《關于中外合資、合作項目征稅問題的通知》指出，在《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》公布之前，有些地方、部門和企業(yè)經(jīng)國家主管機關批準，同外商、港商簽訂合資、合作項目合同，有的包含了稅負條款，與上述法律的規(guī)定不一致。該通知明確在合同期滿之前，稅負問題仍按合同原訂條款而非上述法律執(zhí)行。與此類似，在財政部最終通過進行利改稅的政策時，企業(yè)利潤承包已經(jīng)在很多地方、行業(yè)展開。因此財政部不得不做出最初認為是過渡性的妥協(xié)：
在利改稅試行辦法草案下達前，有些地方已對商業(yè)企業(yè)搞了利潤承包，有些大中型企業(yè)已按首鋼辦法搞了利潤遞增包干，有些地方已按自定辦法對一些企業(yè)實行利改稅或其他形式的包干。這些企業(yè)都是分別經(jīng)過省、市、縣政府批準的，有的定了一年，有的定了三年。實行利改稅后，對這些企業(yè)要分別幾種不同情況處理，絕大多數(shù)要按利改稅統(tǒng)一辦法改過來，少數(shù)有困難的，可以推遲到明年改。這主要是為了照顧實際情況，把各種承包制和包干制同實行利改稅銜接好，轉(zhuǎn)化好，以保證利改稅工作更加順利地進行。[29]
除此之外，還可以找到許多這種地方政策“試驗”在中央政府稅收規(guī)則出臺以前就已經(jīng)存在，進而排除立即適用中央規(guī)則的例子。[30]
然而從稅收立法權集中的角度來看，與上述推遲適用中央政策相比，更為嚴重的情形顯然是直接否認這樣的政策。利改稅就是其中最為突出的一個例子。利改稅沒能實現(xiàn)財政部的意圖取代利潤包干和稅前承包，相反它本身很快就被包干制所擊敗。在1984年后期推開的第二輪利改稅，仍舊不適用于已有利潤承包合同。[31]但是1986年國家決定“深化企業(yè)改革”后，利改稅先是在國營大中型企業(yè)、后來在更多的企業(yè)實質(zhì)上停止執(zhí)行。1987年10月5日財政部明文承認：
國營企業(yè)，特別是大中型企業(yè)，稅收負擔比集體企業(yè)重，除繳55%所得稅外，還要繳調(diào)節(jié)稅。在深化企業(yè)改革中，國家為了搞活國營大中型企業(yè)，根據(jù)所有權與經(jīng)營權分離的原則，并進一步處理好國家同企業(yè)的分配關系，實行了各種形式的承包經(jīng)營責任制。承包以后，稅務部門仍按照規(guī)定征收各稅，企業(yè)超額完成承包上交任務的部分，適當多給企業(yè)一些好處，由財政部門撥款返還給企業(yè)。[32]
而1988年2月27日國務院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營責任制暫行條例》更廣泛地規(guī)定，企業(yè)獲取的利潤應按稅法納稅，納稅額中超過承包合同規(guī)定多繳的部分，由財政部門返還企業(yè)。[33]1988年8月14日，財政部、國家體改委印發(fā)《國營企業(yè)實行“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”的試點辦法》，開始改變“利改稅”體制中在55%的高稅率之上再征調(diào)節(jié)稅的做法，而要求盈利企業(yè)按33%的比例稅率向國家繳納所得稅、稅后進行利潤承包。正如研究該時期的一位外國學者所指出，利潤包干即“意味著利改稅計劃的徹底失敗”。[34]
當然，任何稅收政策不論是由中央還是地方政府制定都可能會失敗。但是，“利改稅”失敗的原因并不僅僅是政策設計上的失誤，而是直接產(chǎn)生于中國的分權趨勢以及彼時中央和地方政府之間不同的政策考量——更多的地方政府傾向于利潤包干。當然，“利改稅”并不是地方政府和中央政府對稅收政策存在分歧的唯一領域。由此可以推斷稅收立法權集中原則當時應該是極具爭議的。許多政府發(fā)文、內(nèi)部講話以及新聞社論和報道顯明事實上的確如此。這些歷史資料生動地描述了地方政府對于集中原則的反對，我們也許有必要再次回顧其中的部分內(nèi)容。
各地區(qū)、各部門凡涉及財務體制和影響財政收支的各種試行方案，都要事先征得財政部的同意，任何人不得以‘試點’為名，自立政策，擠占國家收人。已經(jīng)擠占了的，應當堅決糾正。[35]
有些地方和單位的領導自行其是，擅自決定降低某些產(chǎn)品的稅率，放寬某些企業(yè)的免稅年限，擴大新產(chǎn)品的免稅范圍，對一些小酒廠、小煙廠等長期不予征稅，甚至采取包稅辦法，還有些地方隨意截留稅款，擅自擴大營業(yè)外支出，挖走國家稅收收入。這些不顧大局，各自為政的做法，同當前調(diào)整國民經(jīng)濟的方針和財政稅收要集中統(tǒng)一的精神是相違背的。[36]
在當前經(jīng)濟體制改革過程中，某些地方的領導同志擺不正國家、企業(yè)和個人三者關系只顧局部，不問整體，片面強調(diào)施“仁政”，借擴大企業(yè)自主權之機，任意降低法定稅率，擴大減稅或免稅范圍，延長減稅或免稅年限，甚至把稅收說成是改革的障礙；一些單位和個人片面強調(diào)“松綁”，無視《中華人民共和國憲法》第五十六條關于依照法律納稅的規(guī)定，拒絕依照稅法規(guī)定納稅。[37]
有人認為，要實行改革，搞活經(jīng)濟，就必須對企業(yè)減稅讓利，否則就是不支持改革�！F(xiàn)在有的地方和部門，對待稅法和稅收工作采取了極不嚴肅的態(tài)度。他們往往從局部利益出發(fā)，一遇到下邊叫喊，就隨便亂開減稅免稅的口子，有的超越自己的職權降低稅率，有的任意減免各種稅收，以致國家財政收入大量流失。這是極不正常的，也是同以法治稅的精神相違背的。[38]
有的地區(qū)和部門對貫徹［《國務院關于嚴肅稅收法紀加強稅收工作的決定》］的重要性、必要性認識不足，重視不夠，存在等待觀望的思想。[39]
有些地區(qū)片面強調(diào)局部利益，對越權減免稅問題清理不認真、不徹底，該糾正的未予糾正。今年以來，有的地區(qū)又超越權限繼續(xù)新開減免稅口子，嚴重影響國家對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控和財政收入的穩(wěn)定增長。[40]
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