[ 劉建中 ]——(2013-4-18) / 已閱7728次
【摘要】聽證程序作為實(shí)現(xiàn)程序正義的具體措施之一, 在實(shí)現(xiàn)政府行為的公開、公正、透明和確保公民的合法權(quán)益不受侵犯方面,起著非常重要的現(xiàn)實(shí)作用。而在行政決策過程中設(shè)置聽證程序，讓參加聽證會的各方代表就所提供的決策備選方案的優(yōu)劣充分發(fā)表自己的看法，可達(dá)到集思廣益的目的。目前，我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度尚處于起步階段，還需要人們在多方面作出努力，從而使聽證制度不斷得到完善。
【關(guān)鍵詞】行政決策；聽證制度；行政參與
2002年1月12日，國家發(fā)展計劃委員會在北京主持召開了我國第一個全國性的行政決策聽證會--部分旅客列車車票實(shí)行政府指導(dǎo)價方案聽證會。[1]此次聽證會的召開具有十分重要的意義，因?yàn)檫@是我國首次將聽證制度應(yīng)用于行政決策領(lǐng)域。但由于我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度尚處于起步階段，現(xiàn)在還存在許多問題。因此，本文將對我國現(xiàn)有的行政決策聽證制度現(xiàn)狀進(jìn)行分析， 并探討對我國行政決策聽證制度的完善。
一、我國行政決策聽證發(fā)展的現(xiàn)狀及不足
行政決策本來不是一個法律范疇中的概念，而是一個行政管理中的概念，在不同的工具書及文獻(xiàn)中的定義略有不同[2]，但總的來說，是指國家行政機(jī)關(guān)為行使政府職能，對所要解決的問題，依法擬訂方案或選擇方案的過程。行政決策聽證的適用領(lǐng)域在中國由單行法規(guī)定，目前主要適用于政府的定價行為、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，范圍較窄。[3]且總的來說，目前《價格法》、《環(huán)境影響評價法》等法律所確定的聽證程序被具體的法規(guī)、規(guī)章以及各級規(guī)范性法律文件細(xì)化，具有較強(qiáng)的操作性，但是也顯現(xiàn)出了一些不足，如法律法規(guī)的數(shù)量少，效力位階低，未成體系、現(xiàn)有的法律規(guī)定也多存在不明確、少操作性，以及在制度落實(shí)當(dāng)中存在不力情況等。
（一）立法上的不足--制度缺失
法律制度設(shè)計的缺失主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
�。�1） 缺乏統(tǒng)一的行政立法規(guī)定
由于缺乏統(tǒng)一的行政程序法，我國行政決策聽證規(guī)則往往由各單行法規(guī)定，這就容易造成不同決策領(lǐng)域、不同地區(qū)實(shí)行不同的聽證規(guī)則，不利于法治統(tǒng)一，而且聽證程序、聽證范圍、聽證主體等在很大程度上取決于法律的明確規(guī)定，法律沒有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)如果不主動采取，就不利于公民更好地參與。
�。�2） 現(xiàn)有的法律規(guī)定缺乏操作性
我國《價格法》、《環(huán)境影響評價法》都只規(guī)定可以采取召開聽證會形式聽取意見，未規(guī)定任何程序規(guī)則，影響了聽證制度的運(yùn)行效果。此外，聽證制度的程序也存在不合理。一是聽證代表名單保密，妨礙了代表與被代表者的交流。二是聽證會組織部門遞交聽證代表材料的時間太短，準(zhǔn)備時間不夠。三是聽證會時間短，很難保證其對決策真正發(fā)揮作用。
�。ǘ⿲�(shí)施中的困境--制度虛置
�。�1） 行政決策聽證信息不對稱。聽證應(yīng)是公眾參與政府決策的一個組成部分，是解決社會利益沖突、實(shí)現(xiàn)社會和諧的一個機(jī)制。相對人在聽證會前可以從行政主體獲得涉及自己的信息，也可以從聽證會上獲取行政主體開放的信息。然而，現(xiàn)在有些聽證會相對人卻無法獲得相關(guān)信息，更無法運(yùn)用足夠?qū)ΨQ的信息，結(jié)果聽證會往往成了信息發(fā)布會，對行政行為的合法和公正并沒發(fā)揮多少作用。
�。�2） 聽證代表產(chǎn)生方式缺乏透明性。行政決策聽證會體現(xiàn)了行政決策的民主、公開，應(yīng)當(dāng)讓受決策影響的各利益主體都能參與。目前我國行政決策聽證代表產(chǎn)生的方法：一是選擇一些人大代表或政協(xié)委員作為參加聽證會的常任代表；二是推薦與選拔相結(jié)合，從各地、各部門推薦的報名者中，通過隨機(jī)抽取產(chǎn)生代表。這樣產(chǎn)生的代表難以真正代表相關(guān)利益群體的意見，影響了聽證會的效果。
二、完善行政決策聽證的制度建設(shè)
分析問題是為了解決問題，通過前文對我國行政決策聽證發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展中存在的主要問題，筆者擬在下文提出完善我國行政決策聽證的對策。正確的觀念是正確行為的先導(dǎo)，因此筆者認(rèn)為首先應(yīng)該在全社會培養(yǎng)程序法理念；而任何一種新制度形式在初期發(fā)展中，其核心問題就是制度程序如何構(gòu)建，由此解決問題的根本方案就是：構(gòu)建系統(tǒng)化地行政決策聽證制度。
（一）必須更新觀念，注重程序法理念的培養(yǎng)
觀念是行為的先導(dǎo)， 無論是政府還是公民，樹立正確的程序法觀念對民主政治建設(shè)，對我國在行政決策領(lǐng)域引入聽證制度都至關(guān)重要。一方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)做好有關(guān)聽證制度的宣傳工作，使廣大人民群眾深入透徹地了解這一制度的作用，從而更好地發(fā)揮聽證會的作用；另一方面，廣大群眾應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)參政議政的意識，積極行使人民當(dāng)家作主的權(quán)利，勇于參與到行政決策的過程中，對其進(jìn)行監(jiān)督。在我國這樣一個沒有民主參政傳統(tǒng)的國家，觀念上的更新對聽證制度的完善和施行起著不可忽視的重要作用。
�。ǘ� 逐步擴(kuò)大和明確行政決策聽證程序的適用范圍
行政決策聽證的適用領(lǐng)域在我國是由單行法規(guī)定， 目前主要適用于行政立法、政府的定價行為、城市規(guī)劃等領(lǐng)域， 范圍狹窄。結(jié)合我國現(xiàn)有的立法狀況和行政決策聽證程序的實(shí)踐，筆者認(rèn)為從法律制度上確立行政決策聽證范圍可以遵循以下思路：一是根據(jù)現(xiàn)實(shí)承受能力，通過頒發(fā)單行法逐步擴(kuò)大的原則；二是在立法技術(shù)上應(yīng)采用聽證為原則，不聽證為例外。當(dāng)然，在實(shí)踐中，我們應(yīng)當(dāng)平衡適用行政聽證程序所帶來的人財物力耗費(fèi)和綜合效益，在成本不大于效益原則的前提下，較簡便的聽證會甚至是書面的征求意見等簡易的聽證程序也是允許的。
（三） 確定聽證參與人的法定資格
1、聽證代表--健全行政決策聽證代表遴選機(jī)制
聽證制度的核心是程序的合法與公正�，F(xiàn)在人們對聽證代表議論最多的是聽證代表產(chǎn)生的過程不公開、不透明，代表的比例不合理。因此，聽證代表的產(chǎn)生，應(yīng)該增加透明度。聽證代表包括兩類人，一類是利害關(guān)系人，另一類是專家。對于這兩類人。應(yīng)該采取不同的擇選標(biāo)準(zhǔn)。對于前者，應(yīng)以利益為標(biāo)準(zhǔn)，即代表有一定的廣泛性；并兼顧到聽證代表結(jié)構(gòu)的合理性，使制約機(jī)制達(dá)到最佳效果。對于后者，應(yīng)以專業(yè)素質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)雖然具有豐富的行政管理經(jīng)驗(yàn)，對某些專業(yè)性技術(shù)性的行政決策獨(dú)自承擔(dān)有點(diǎn)顯得力不從心，因此，保證聽證會中有一定的專家代表，即聽證代表的專業(yè)素質(zhì)往往對聽證會的成功與否起到?jīng)Q定性作用。
2、聽證主持人
聽證主持人是一個處于中立地位的中間人， 不一定是政府部門，地位的中立有利于提高聽證的公信力和避免公眾對聽證公正性的無端猜忌。有關(guān)法律、法規(guī)沒有涉及到聽證由誰主持， 但在實(shí)際操作中由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定為多， 主持人很難獨(dú)立主持聽證， 這就可能影響行政決策的公正性。聽證主持人主要由專家、學(xué)者、人大代表等組成， 他們要負(fù)責(zé)對聽證參加人進(jìn)行引導(dǎo)并對其所提供的證據(jù)進(jìn)行初步評估， 他們要參與到價格聽證的整個過程， 對聽證的全過程進(jìn)行監(jiān)督， 這樣才較客觀、公正。
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