[ 王克先 ]——(2013-5-20) / 已閱63485次
所謂法律另有規(guī)定的除外，如《治安管理處罰法》第二十二條規(guī)定，違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發(fā)現的，不再處罰。《稅收征收管理法》第八十六條規(guī)定，違反稅收法律、行政法規(guī)應當給予行政處罰的行為，在五年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰。
一般來說，追究時效的起算是簡單的，但是涉及到違法行為有“連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)”的時候，則需要特別考量。行政法理論對于違法行為的連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)并沒有象刑法理論那樣有深入的研究，在實踐中也有爭議。
2、違法行為有連續(xù)狀態(tài)。
所謂違法行為有連續(xù)狀態(tài)，是指當事人基于同一或概括的故意在一定時間內連續(xù)數次實施同一種性質完全相同的違法行為。特點主要是數個行為。
國務院法制辦公室對湖北省人民政府法制辦公室《關于如何確認違法行為連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的請示》的復函（國法函[2005]442號）中答復：《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條中規(guī)定的違法行為的連續(xù)狀態(tài)，是指當事人基于同一個違法故意，連續(xù)實施數個獨立的行政違法行為，并觸犯同一個行政處罰規(guī)定的情形。
這是一個對違法行為連續(xù)狀態(tài)的權威解釋。但該復函未對請示要求解釋的繼續(xù)狀態(tài)作出解釋。
3、違法行為有繼續(xù)狀態(tài)。
所謂違法行為有繼續(xù)狀態(tài)，指違法行為實行后，其行為與違法狀態(tài)在時間上仍處于延續(xù)之中的違法行為。繼續(xù)狀態(tài)特點在于只有一個違法行為，而該違法行為的狀態(tài)持續(xù)存在。這種情況大多發(fā)生在非法占用土地、違章建筑、公司違法登記等違法行為中。
對于違法行為有繼續(xù)狀態(tài)時什么叫違法行為終了之日是有爭議的，有人認為，違法行為終了之日是指違法行為實施之日，而不是違法狀態(tài)終了之日，如違法建筑行為，違法建筑一經建成，違法行為就告成立，違法建筑的存在是違法建筑行為導致的違法狀態(tài)的繼續(xù)而不是違法建筑這一行為的繼續(xù)，其追訴時效應從違法建筑建成之日計算。
2011年12月29日住房和城鄉(xiāng)建設部以《關于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的請示》（建法函[2011]316號）專門向全國人大常委會法制工作委員會作了請示：近日，地方在執(zhí)法實踐中發(fā)現，部份建設項目違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準，相關責任單位的違法行為在2年后才被發(fā)現。地方在查處時大致有兩種意見：一是認為依照《行政處罰法》第二十九條第一款，發(fā)現相關責任單位實施違法行為時超過2年，不應再追究其違法責任；二是認為違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準進行建設、設計、施工，其行為有繼續(xù)狀態(tài)，應當自糾正違法行為之日起計算行政處罰追訴時效。我部認同第二種意見，違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準進行建設、設計、施工，因其帶來的建設工程質量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應當認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，根據《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，行政處罰追訴時效應當自行為終了之日起計算。
2012年2月13日,全國人大常委會法制工作委員會以《對關于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的意見》（法工辦發(fā)[2012]20號）作了答復：你部送來的《關于違反規(guī)劃許可、工程建設強制性標準建設、設計違法行為追訴時效有關問題的請示》（建法函[2011]316號）收悉。經研究，同意你部意見。
也即，違法建設行為因其帶來的建設工程質量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在，應當認定其行為有繼續(xù)狀態(tài)，行政處罰時效應當自行為終了之日起計算，即在違法事實存續(xù)期間和糾正違法行為之日起二年內發(fā)現的，應當對違法行為進行處罰。
三、強制拆除違法建筑的程序
行政機關強制拆除違法建筑是一種典型的行政強制執(zhí)行行為�！缎姓䦶娭品ā穼娭撇鸪`法建筑的程序作了嚴格規(guī)定�！缎姓䦶娭品ā访鞔_了強制拆除的基本步驟，對杜絕野蠻強制拆除、暴力強制拆除，對維護社會穩(wěn)定和社會和諧意義重大。
強制拆除違法建筑物等作為行政強制執(zhí)行的一種，應當遵守《行政強制法》行政強制執(zhí)行的一般程序，還應遵守《行政強制法》強制拆除違法建筑的特殊程序。
根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《行政強制法》，結合《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的規(guī)定，在我省拆除違法建筑應按如下程序進行：
（一）調查取證
1、制作當事人詢問筆錄，證人詢問筆錄等。
查明建設涉案建筑的當事人。當事人及其家庭的基本情況。涉案建筑座落地點，面積，結構，建設時間，用途等。
2、制作現場勘驗筆錄及影象資料。
涉案建筑座落地點，面積，結構，等。
3、調取規(guī)劃許可資料。
涉案建筑有無經過規(guī)劃許可，許可情況，等。有無規(guī)劃不能僅憑當事人所說，即使當事人承認沒有經過規(guī)劃也應經過查證。
4、調取其他檔案資料。
（二）認定是否違法建筑
調查取證工作完成后，根據相關法律、法規(guī)，對涉案建筑作出是否屬于違法建筑的認定。
（三）責令停止建設、責令限期拆除等
屬于違法建筑的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，并處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款。
決定限期拆除的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出《責令限期拆除違法建筑決定書》。
在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內的違法建筑，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除，占用鄉(xiāng)村公共設施用地、公益事業(yè)用地等情節(jié)嚴重的，應當予以拆除。
逾期不改正，決定限期拆除的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出《責令限期拆除違法建筑決定書》。
制作《責令限期拆除違法建筑決定書》應注意的事項：
1、應作出事先告知書，告知當事人相關的事實、理由和依據以及所享有的陳述、申辯權利及期限。
2、當事人在事先告知書規(guī)定的期限內提出陳述、申辯的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當聽取其意見，并做好記錄。當事人提出的事實、理由成立的，應當予以采納。
3、當事人未在規(guī)定期限內提出陳述、申辯，或者當事人提出的事實、理由不成立的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當作出責令限期拆除的書面決定并告知當事人救濟途徑。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出限期拆除決定后，當事人有權在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟。
（四）責成有關部門強制拆除
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令限期拆除的決定后，當事人逾期不拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當自逾期之日起十五日內向本級城市、縣人民政府報告。城市、縣人民政府應當自收到報告之日起六十日內書面責成有關部門強制拆除。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門只是作出責令停止建設、限期拆除等行政決定的主體，而對于強制拆除活動，須由縣級以上地方人民政府責成有關部門組織實施。此處的有關部門實踐中有各種情形，如城市管理行政執(zhí)法局、綜合執(zhí)法局、建設局執(zhí)法大隊乃至公安部門參與共同組織實施。
對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是直接實施強制拆除的主體，無需上級部門責成。
（五）強制拆除
對違法建筑需要強制拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應予以公告，限期當事人自行拆除，并告知救濟途徑。
如果當事人能夠在期限內自行拆除，則不實施強制拆除。
當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不拆除的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以依法強制拆除。也就是說，如果當事人在法定期限內申請行政復議或者提起行政訴訟的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府不得強制拆除，這項規(guī)定突破了行政執(zhí)法中復議或者訴訟不停止執(zhí)行的原則，更加有利于對當事人合法權益的保護。
城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作出強制拆除決定前，應當事先書面催告當事人履行義務，當事人收到催告書后有權進行陳述和申辯。經催告，當事人逾期仍不履行限期拆除違法建筑決定，且無正當理由的，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府可以作出強制拆除決定。強制執(zhí)行決定應當以書面形式作出。
需要注意的是，公告程序不能代替催告程序。公告是廣而告之，向社會公開相關信息，其優(yōu)點是公開性，以期社會輿論對當事人帶來強大的壓力，缺點是公告期滿后即推定當事人知道，但由于種種原因當事人不一定真正知道，有可能影響其及時行使權利。因此在強制拆除中，應對當事人逐個催告。
由于法律規(guī)定太原則，各地做法不一，但這一階段有三點必須把握：一是要進行公告限期拆除；二是只有當事人在法定期限內不申請行政復議或提起訴訟又不拆除時才能實施強制拆除；三是作出強制拆除決定前，應當事先書面催告當事人履行義務。
當事人如果認為強制拆除行為侵犯了其合法權益，對強制拆除行為本身的合法性也可以提出質疑，可以請求國家賠償或提起行政訴訟或提起行政賠償訴訟。
（六）無法確定違建人的違法建筑的拆除
對無法確定違建人的違法建設，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應當在報紙等公共媒體和違法建筑現場予以公告，告知違建人依法接受處理，公告期限不少于三十日。公告期限屆滿仍無法確定違建人的，城市、縣人民政府可以責成有關部門予以拆除或者沒收。不及時拆除影響安全、交通等的違法建設，可以在向公證機關辦理證據保全手續(xù)后直接予以拆除。
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