[ 劉江鋒 ]——(2013-7-18) / 已閱8555次
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅猛發(fā)展，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，利益組合關(guān)系日趨復(fù)雜，不斷涌現(xiàn)交織性社會(huì)事務(wù)。為防止行政管理中的調(diào)控缺位和越權(quán)，明確責(zé)任，減少行政機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉和執(zhí)法推諉，提高執(zhí)法效率，實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，是改革和完善我國(guó)的行政執(zhí)法體制以及政府機(jī)構(gòu)改革的有益嘗試。但是，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度實(shí)施過程中，暴露出了諸多問題。為此，應(yīng)在執(zhí)法與立法過程中完善相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度。
一、相對(duì)集中行政處罰權(quán)的含義及其必要性
相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是指依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的規(guī)定，將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使；行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)不得再行使由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的行政處罰權(quán)。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)，將若干法律、法規(guī)規(guī)定的與城市管理領(lǐng)域相關(guān)的行政處罰權(quán)集中到一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不但有效地避免了制度層面存在的職責(zé)交叉弊病，而且解決了聯(lián)合執(zhí)法行為主體缺失、程序失范、責(zé)任不明的法律障礙。[1]相對(duì)集中行政處罰權(quán)通過對(duì)部分行政處罰權(quán)的集中，使分散在多個(gè)部門的執(zhí)法權(quán)得以在執(zhí)法職能重新配置的基礎(chǔ)上得到有序整合，同時(shí)在對(duì)其界定、劃分、銜接、運(yùn)用等方面努力形成新的科學(xué)體系與制度，執(zhí)法人員得到精簡(jiǎn)，但執(zhí)法力量得到科學(xué)的集中，行政執(zhí)法效能得以提高。相對(duì)集中行政處罰權(quán)，既有利于社會(huì)公眾對(duì)行政處罰行為的監(jiān)督，也利于促進(jìn)各級(jí)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，對(duì)于培植全社會(huì)的法治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)法治政府建設(shè)起到積極的保障和促進(jìn)作用。
二、相對(duì)集中行政處罰權(quán)產(chǎn)生的問題
1、立法不明確
行政處罰法規(guī)定了相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，同時(shí)規(guī)定限制人身自由的行政處罰只能由公安機(jī)關(guān)行使，不能集中由其他行政機(jī)關(guān)行使。但是，該部法律對(duì)可以相對(duì)集中行使的行政處罰權(quán)沒有規(guī)定具體領(lǐng)域和具體范圍。[2]究竟應(yīng)當(dāng)集中行使哪些行政處罰權(quán)，相對(duì)集中到什么程度，對(duì)這些問題，即便是國(guó)務(wù)院及其法制辦給各實(shí)施城市的批復(fù)也只是列舉了幾大類涉及城市管理方面的行政處罰權(quán)，缺乏明確的界定及界定的標(biāo)準(zhǔn)。
由于沒有法律、法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍作出明確規(guī)定，而且，國(guó)務(wù)院將實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的審批權(quán)授予省級(jí)人民政府。因此，我國(guó)各省市許多實(shí)施城市集中行政處罰權(quán)的范圍不盡相同，有些城市集中處罰權(quán)范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他城市，有的甚至集中了專業(yè)性很強(qiáng)的行政處罰權(quán)。例如深圳市集中的行政處罰權(quán)的范圍就比其他城市確定的范圍更廣，不僅包括市容環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、園林綠化、工商行政、公安交通管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)，還包括文化市場(chǎng)管理、房屋租賃管理旅游市場(chǎng)管理、社會(huì)醫(yī)療管理、計(jì)劃生育管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，甚至涵蓋犬類管理、房屋租賃管理、畜禽屠宰管理等方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權(quán)。
由于對(duì)哪些行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)集中、也可以集中，全國(guó)沒用統(tǒng)一規(guī)定，各地有不同的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致在實(shí)踐做法上產(chǎn)生較大的差別。有的城市盲目求大、求全，集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域鋪得太寬，將一些毫不相關(guān)的行政處罰權(quán)捆綁集中，結(jié)果與各行政職能機(jī)關(guān)的關(guān)系協(xié)調(diào)困難，縱向的內(nèi)部管理層次和結(jié)構(gòu)很難理順，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的優(yōu)勢(shì)不僅沒有表現(xiàn)出來，原有的穩(wěn)定的管理力量也受到了削弱，違背了相對(duì)集中行政處罰權(quán)的初衷。
由于對(duì)哪些部門的行政處罰權(quán)進(jìn)行集中，對(duì)集中行政機(jī)關(guān)的是全部還是某一部分行政處罰權(quán)沒有具體規(guī)定，極易造成執(zhí)法誤區(qū)。如環(huán)境保護(hù)方面，集中的應(yīng)是社會(huì)生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、市飲食服務(wù)業(yè)排污行為的行政處罰權(quán)；工商行政管理方面，集中的應(yīng)是無照商販的行政處罰權(quán)；公安交通管理方面，集中的應(yīng)是侵占道路行為的行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)、工商行政、公安交通等部門還保留其他的行政處罰權(quán)。但是，由于缺乏明確規(guī)定，已劃轉(zhuǎn)的行政處罰權(quán)，極易與行政職能機(jī)關(guān)仍保留的行政處罰權(quán)混淆，造成界限不清，并出現(xiàn)新的執(zhí)法交叉或執(zhí)法真空現(xiàn)象。而且將部分的行政處罰權(quán)從原行政職能部門中分離出來相對(duì)集中行使，增加了執(zhí)法隊(duì)伍，與“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則是相悖。
相對(duì)集中的行政處罰權(quán)應(yīng)是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉，主要是針對(duì)簡(jiǎn)單易行的、技術(shù)含量不高、顯反復(fù)的行政違法行為。但是目前各實(shí)施城市集中的行政處罰權(quán)中卻包含一些專業(yè)性很強(qiáng)的處罰權(quán)。例如環(huán)境保護(hù)、城市規(guī)劃等方面的行政處罰權(quán)，即專業(yè)程度較高的行政處罰權(quán)。從環(huán)保的特點(diǎn)看：環(huán)保的行政處罰與市容、市政、綠化等一般城市管理的行政處罰有一個(gè)重大的區(qū)別，一般城市管理行政處罰對(duì)違法行為的認(rèn)定較為直觀，如亂涂亂畫、亂扔垃圾、破壞綠化等，一般不需要專業(yè)知識(shí)和技術(shù)鑒定就能認(rèn)定，而對(duì)違反環(huán)保法規(guī)的行為如認(rèn)定噪音超標(biāo)、水質(zhì)的測(cè)定、空氣污染等必須具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)和相應(yīng)的檢測(cè)手段、檢測(cè)設(shè)備。又如相對(duì)集中的城市規(guī)劃方面的行政處罰權(quán)，也涉及很強(qiáng)的專業(yè)性，非相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法人員所能運(yùn)作，其結(jié)果只能是低效率、低水平的執(zhí)法。
2、行政管理斷鏈、職責(zé)劃分不清
實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度要對(duì)分別屬于各行政職能機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)進(jìn)行重新配置，各行政職能機(jī)關(guān)部交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)，由其獨(dú)立行使，變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。因此，相對(duì)集中行政處罰權(quán)具有“權(quán)力轉(zhuǎn)讓性”。但對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，某一項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的行政管理“鏈條”被縱向切割，即原由一個(gè)部門統(tǒng)一行使的行政許可權(quán)、日常管理權(quán)與行政處罰權(quán)相分離，分別由行政職能機(jī)關(guān)和相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)行使。在這種新的體制下，實(shí)踐中出現(xiàn)了相互脫節(jié)、監(jiān)管失控等新問題。
“有關(guān)行政職能部門與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突，從某種程度上說對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響，這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問題還要大�！比绶梢�(guī)定嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑物必須拆除；不影響城市規(guī)劃的可以沒收，并處罰款。是否嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，應(yīng)由規(guī)劃部門認(rèn)定，而有的相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)不與規(guī)劃部門溝通，自行處罰。如行政職能機(jī)關(guān)拒絕或怠于向相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)提供作出行政處罰所需要的各種行政許可資料；對(duì)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)作出行政處罰決定并責(zé)令相對(duì)人限期改正的，行政職能機(jī)關(guān)不在期限內(nèi)為相對(duì)人補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，致使相對(duì)人無法消除違法狀態(tài)，以及由于行政職能機(jī)關(guān)的前期管理存在違法或缺位，造成相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)無法有效地依法實(shí)施處罰，等等。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)擁有的法定職權(quán)是行政處罰權(quán)，不包括行政許可、行政收費(fèi)、行政強(qiáng)制執(zhí)行等其他行政權(quán)。事實(shí)上相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)所擁有的處罰權(quán)已經(jīng)屬于行政管理的末端，盡管處罰權(quán)是相對(duì)集中了，但這之前的所有行政管理職能都還分屬于相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)。由于行政管理活動(dòng)的復(fù)雜性和多面性，各個(gè)部門之間，從本位利益出發(fā)，普遍存在著一種“不買賬”的現(xiàn)象。而對(duì)于一個(gè)具體的行政管理活動(dòng)，行政管理權(quán)和處罰權(quán)又多是相互依存、相互促進(jìn)、相互制約的，而舊的行政管理習(xí)慣和行政管事職能的分散性，客觀上使相對(duì)集中后的行政處罰權(quán)和其他行政管理權(quán)的協(xié)調(diào)難的問題顯得更加突出。
行政職能部門行使行政許可權(quán)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán)，因而兩者之間出現(xiàn)了一個(gè)巨大的監(jiān)管階段，也即監(jiān)督檢查階段。行政職能部門作為主管部門，應(yīng)當(dāng)對(duì)該領(lǐng)域的事務(wù)行使日常的監(jiān)督檢查職責(zé)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施部門為了行使行政處罰權(quán)，也必須對(duì)該領(lǐng)域的社會(huì)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督檢查，由此出現(xiàn)了監(jiān)督檢查職責(zé)的交叉，現(xiàn)俗稱“監(jiān)督檢查擾民”。由于責(zé)任和利益所致，雙方都想把本部門的職責(zé)分清，卻又都不愿履行監(jiān)督檢查職責(zé)，認(rèn)為監(jiān)督檢查職責(zé)都是對(duì)方的職責(zé)，由此造成了誰都可以管、誰也都可以不管的局面。
3、缺少行政強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)
行政處罰權(quán)雖然轉(zhuǎn)移了，但是相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)卻沒有轉(zhuǎn)移。例如，屬于相對(duì)集中處罰權(quán)范圍的違章停車行為、經(jīng)營(yíng)戶占道設(shè)攤行為，由于駕駛證、行駛證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照是相關(guān)行政管理部門核發(fā)的，法律法規(guī)規(guī)定只有發(fā)證部門才有暫扣這些證件的行政權(quán)力，因此相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)就無權(quán)在查處這些違法案件中行使暫扣有關(guān)證件的行政強(qiáng)制措施，缺少應(yīng)有的執(zhí)法手段，造成執(zhí)法不力。
相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)缺少行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。由于處罰權(quán)的相對(duì)集中，執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法任務(wù)大增、處罰案件也相應(yīng)增加，需要強(qiáng)制執(zhí)行的行政處罰決定自然也增加。但由于相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)要么仍屬于行政職能機(jī)關(guān)，要么要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因而造成或者行政處罰決定無法實(shí)現(xiàn)，或者相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān)花費(fèi)大量的精力于申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行或要求行政職能機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行，最終的結(jié)果都是行政處罰的軟弱、行政效率的低下。
三、解決相對(duì)集中行政處罰權(quán)所產(chǎn)生問題的對(duì)策
1、專項(xiàng)立法
自行政處罰法實(shí)施以后，各實(shí)施城市為了規(guī)范本地的運(yùn)作，制定了一些規(guī)范性文件。但由于一些城市本身沒有地方立法權(quán)，所制定的文件都是規(guī)章以下的規(guī)范性文件；即使是擁有地方立法權(quán)的城市制定了這方面的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，也由于制定這些政府規(guī)章和地方性法規(guī)上無國(guó)家法律、行政法規(guī)作為依據(jù)，下無現(xiàn)成的立法經(jīng)驗(yàn)可借鑒，不足以規(guī)范相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)踐工作中出現(xiàn)的各種新情況、新問題。而目前國(guó)家立法中，除《行政處罰法》對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度有原則性的規(guī)定外，尚無一部權(quán)威性的法律或法規(guī)對(duì)各實(shí)施城市的成功經(jīng)驗(yàn)予以肯定，并對(duì)存在的問題予以明確規(guī)范。隨著相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的全面推開，若無國(guó)家法律或行政法規(guī)的全面規(guī)范，具體操作將無法依法進(jìn)行。因此，制定涵蓋實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的、原則、作用，執(zhí)法主體的設(shè)立、性質(zhì)、地位、職責(zé)，執(zhí)法的具體管理體制、運(yùn)作方式、執(zhí)法程序等一系列內(nèi)容的專門性法律或行政法規(guī)，對(duì)涉及相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的各個(gè)方面進(jìn)行全面的規(guī)范，也即應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)進(jìn)行全面立法。
首先，由國(guó)務(wù)院根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，制定《相對(duì)集中行政處罰權(quán)條例》，作為相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的專門依據(jù)，應(yīng)包括下列內(nèi)容：相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)，即在法律規(guī)范中界定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的法律性質(zhì)，以避免在這一問題的法律性質(zhì)方面發(fā)生混亂；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的適用范圍，對(duì)可以實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域及可以集中的行政處罰權(quán)的范圍作出確定，盡可能采用列舉式與概括式規(guī)定相結(jié)合，使適用法律問題不再發(fā)生混亂。；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法主體，避免實(shí)踐中產(chǎn)生事業(yè)單位實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的現(xiàn)象；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的程序規(guī)則；相對(duì)集中行政處罰權(quán)的責(zé)任規(guī)則。
其次，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)國(guó)務(wù)院條例，結(jié)合本地實(shí)際，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，對(duì)在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的方式、步驟、領(lǐng)域、范圍及報(bào)批程序、機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)、地位，執(zhí)法的管理體制、運(yùn)作方式、執(zhí)法程序及與相關(guān)行政職能機(jī)關(guān)的關(guān)系等作出具體的規(guī)范。
2、界定相對(duì)集中行政處罰權(quán)的范圍
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