[ 張長(zhǎng)明 ]——(2013-8-28) / 已閱5948次
案情
2012年3月，許某因自己從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的廠房年久失修，遂決定將原廠房推倒，欲翻建成6層住宅樓。此后，許某未經(jīng)任何部門(mén)審批，進(jìn)行翻建，已經(jīng)建成一層主體。某國(guó)土資源局發(fā)現(xiàn)許某擅自建房后決定立案查處，認(rèn)為許某建房違反了我國(guó)土地管理法第四十三條的規(guī)定，屬非法占地。根據(jù)土地管理法第七十六條的規(guī)定，國(guó)土資源局于6月6日對(duì)許某作出如下處罰：責(zé)令退還非法占用的土地；沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；按每平方米3元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行罰款共3780元。許某不服國(guó)土資源局的行政處罰，提起了行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷(xiāo)國(guó)土資源局的行政處罰決定。
法院在審理中查明，2012年6月5日，某城鄉(xiāng)規(guī)劃局以許某建房未辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，違反了我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的規(guī)定，屬違法行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃局依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條，對(duì)許某作出《拆除通知》，限許某自接到通知3日內(nèi)自行拆除建筑物，否則將依法予以強(qiáng)制拆除。該《拆除通知》在許某提起不服國(guó)土資源局的行政訴訟案件時(shí)已經(jīng)生效。許某在訴訟中訴稱(chēng)，城鄉(xiāng)規(guī)劃局已經(jīng)對(duì)其建房行為作出了處理，國(guó)土資源局不能重復(fù)處理。國(guó)土資源局辯稱(chēng)，國(guó)土資源局依法查處許某非法占地，事實(shí)清楚，法律依據(jù)充分，結(jié)果適當(dāng)，請(qǐng)求法院維持。
分歧
一種意見(jiàn)認(rèn)為，許某翻建房屋的行為違反了土地管理法第四十三條的規(guī)定，屬于違法占地，國(guó)土資源局依法對(duì)其作出處罰決定并無(wú)不當(dāng)。至于城鄉(xiāng)規(guī)劃局對(duì)許某作出的《拆除通知》是由于許某的建房行為違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定所致，與國(guó)土資源局的處罰并不矛盾，二者均系依法作出，又不違反行政處罰法第二十四條的規(guī)定，所以不能以城鄉(xiāng)規(guī)劃局的決定影響國(guó)土資源局的決定為由撤銷(xiāo)國(guó)土資源局對(duì)許某的處罰。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，國(guó)土資源局對(duì)許某的處罰違反了一事不再罰的原則，其處罰的第二項(xiàng)“沒(méi)收在非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施”與城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出的拆除違法建筑的決定相沖突，客觀上形成了二者不能同時(shí)得到執(zhí)行的尷尬局面。由于城鄉(xiāng)規(guī)劃局的拆除決定在先，因此，國(guó)土資源局作出的行政處罰違反了一事不再罰原則，對(duì)國(guó)土資源局作出的行政處罰應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)。
評(píng)析
該案涉及一個(gè)法理學(xué)上的概念，即一事不再罰原則。一事不再罰原則是指對(duì)于違法行為人的同一個(gè)違法行為，不得以同一事實(shí)給予兩次以上的處罰。該原則作為行政處罰的一個(gè)基本原則，目的是在于體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)，防止行政機(jī)關(guān)重復(fù)處罰，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益。我國(guó)的行政處罰立法雖然沒(méi)有明確確立一事不再罰原則，但行政處罰法第二十四條明確規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該規(guī)定雖只針對(duì)罰款類(lèi)處罰，但它卻涵蓋了對(duì)同一個(gè)違法行為不得進(jìn)行同種類(lèi)處罰的基本內(nèi)容，使法理學(xué)上的一事不再罰原則狹義成為補(bǔ)充處罰原則，即對(duì)同一個(gè)違法行為除行為罰以外不得給予同種類(lèi)處罰。
就本案而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃局對(duì)許某作出的《拆除通知》是依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的相關(guān)規(guī)定作出的，它名為《拆除通知》，實(shí)質(zhì)上也是一種行政處罰，具備了行政處罰的基本要件，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法作出，其處罰的內(nèi)容是拆除建筑。按照上述原則，國(guó)土資源局就不能再對(duì)建筑物作出處罰，否則，國(guó)土資源局對(duì)違法建筑物作出的任何處罰對(duì)于拆除建筑物都是無(wú)意義的。本案中，國(guó)土資源局在城鄉(xiāng)規(guī)劃局作出《拆除通知》后又作出的處罰決定第二項(xiàng)是沒(méi)收違法建筑，這樣，就產(chǎn)生了不同執(zhí)法主體作出的同類(lèi)罰。對(duì)于一個(gè)建筑物，不同行政機(jī)關(guān)作出了兩種根本無(wú)法同時(shí)得到執(zhí)行的行政處罰不僅是荒謬的，也是違反行政法的基本原則即一事不再罰原則的。據(jù)此，國(guó)土資源局作出的該項(xiàng)處罰應(yīng)當(dāng)給予撤銷(xiāo)。對(duì)于許某的非法占地行為，國(guó)土資源局作出的責(zé)令退還非法占用的土地、罰款等處罰決定屬于補(bǔ)充處罰，法律依據(jù)充分，國(guó)土資源局是有權(quán)作出的。
綜上，筆者認(rèn)為，根據(jù)行政處罰法第二十四條規(guī)定，結(jié)合行政法學(xué)的基本理論，適用一事不再罰原則應(yīng)把握以下三個(gè)方面的涵義：同一行政機(jī)關(guān)對(duì)行為人同一違法行為不得給予兩次及以上的處罰；不同機(jī)關(guān)依據(jù)不同理由和法律規(guī)范對(duì)行為人同一違法行為不得給予兩次及以上同種類(lèi)的行政處罰；違法行為已受到刑罰后，除法律規(guī)定或特殊情況外，不得再給予行為人行政處罰。以上三個(gè)方面內(nèi)容互為前提，互為補(bǔ)充，缺一不可。
（作者單位：河南省焦作市中站區(qū)人民法院）
