[ 程琥 ]——(2013-9-12) / 已閱10594次
內(nèi)容提要: 高校信息公開(kāi)行政訴訟有著重要的立論依據(jù)，迫切需要在理論和實(shí)踐中推進(jìn)。高校信息公開(kāi)行政訴訟涉及到公開(kāi)與不公開(kāi)、主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的司法認(rèn)定，這是人民法院審理高校信息公開(kāi)行政訴訟案件的基礎(chǔ)性問(wèn)題。同時(shí)，人民法院在審理高校信息公開(kāi)行政訴訟案件時(shí)應(yīng)該平衡好信息公開(kāi)與學(xué)術(shù)自主的關(guān)系。
隨著我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公開(kāi)條例》）和《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）的相繼實(shí)施，高等學(xué)校信息公開(kāi)已經(jīng)納入法制化、規(guī)范化軌道，對(duì)于由此引發(fā)的信息公開(kāi)行政訴訟救濟(jì)問(wèn)題已經(jīng)日益凸顯，迫切需要從理論上廓清和實(shí)踐中推進(jìn)。
一、高校信息公開(kāi)行政訴訟的立論依據(jù)
高校信息公開(kāi)作為政府信息公開(kāi)的一個(gè)重要部分，其法律依據(jù)主要是我國(guó)《高等教育法》和《公開(kāi)條例》�！陡叩冉逃ā返�44條規(guī)定：“高等學(xué)校的辦學(xué)水平、教育質(zhì)量，接受教育行政部門(mén)的監(jiān)督和由其組織的評(píng)估。”《公開(kāi)條例》第9條第（1）、（2）、（3）項(xiàng)規(guī)定：“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”，“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”，“反映本機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的”信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)，《公開(kāi)條例》第10條第（9）項(xiàng)規(guī)定：“扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況”屬于重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息。高校作為教育機(jī)構(gòu)涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，其招生辦學(xué)需要社會(huì)公眾的廣泛知曉和參與，高校有大量涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的信息需要社會(huì)公眾知曉，特別是涉及高校特困生補(bǔ)助、學(xué)生受教育以及學(xué)生就業(yè)的信息屬于重點(diǎn)公開(kāi)的信息�！豆_(kāi)條例》第37條規(guī)定：“教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照本條例執(zhí)行，具體辦法由國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定�！睉�(yīng)當(dāng)說(shuō)，《公開(kāi)條例》第37條屬于授權(quán)性立法，該條例授權(quán)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)或者機(jī)構(gòu)制定有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)具體辦法�！掇k法》是教育部在《公開(kāi)條例》第37條授權(quán)的基礎(chǔ)上根據(jù)高等學(xué)校信息公開(kāi)的特點(diǎn)和要求制定出來(lái)的。
《辦法》沒(méi)有對(duì)高等學(xué)校信息公開(kāi)行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，但并不意味著高等學(xué)校信息公開(kāi)行為可以排除司法審查。從《公開(kāi)條例》第33條第2款規(guī)定看，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)，參照條例執(zhí)行。既然是參照?qǐng)?zhí)行，就應(yīng)該是全部參照，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)《公開(kāi)條例》第33條第2款規(guī)定的適用。因此，公民、法人或者其他組織認(rèn)為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。當(dāng)前對(duì)于政府信息公開(kāi)行政訴訟救濟(jì)幾無(wú)異議，《公開(kāi)條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開(kāi)工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟�！弊罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第4條第3款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開(kāi)政府信息的行為不服提起訴訟的，以該組織為被告�！痹摽顬榻逃扰c人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中制作、獲取的信息的公開(kāi)行為納入行政訴訟提供了司法解釋依據(jù)�？v觀近些年來(lái)圍繞高等學(xué)校以及其他公共企事業(yè)納入司法審查問(wèn)題的爭(zhēng)論始終沒(méi)有停止，因此將高等學(xué)校信息公開(kāi)納入司法審查具有重要意義。
�。ㄒ唬└咝Ｐ畔⒐_(kāi)行政訴訟是保障師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本內(nèi)容
高校是擁有辦學(xué)自主權(quán)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立的事業(yè)法人。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)是我國(guó)高校發(fā)展的方向，但越是自主的地方，就越需要自律和他律。高等教育作為一種公共產(chǎn)品，是為公眾服務(wù)的，與公眾的切身利益有密切關(guān)系，必然要以開(kāi)放的態(tài)度面對(duì)公眾監(jiān)督。實(shí)踐中，由于高校信息透明度不高，導(dǎo)致政府、社會(huì)和個(gè)人對(duì)高校的管理與監(jiān)督的缺失，并且高校與政府、社會(huì)和個(gè)人之間往往缺乏及時(shí)有效的信息溝通，造成信息不對(duì)稱(chēng)。知情權(quán)是公眾在法治社會(huì)中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，保障公眾知情權(quán)的前提條件就是高校信息公開(kāi)。只有高校全面、主動(dòng)、及時(shí)、有效地公開(kāi)公眾所需要的高校在開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息，公眾的知情權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。公眾參與是高校管理民主化的一項(xiàng)重要制度，公眾關(guān)心、參與高校決策、高校辦學(xué)活動(dòng)之前，必須了解相關(guān)高校信息，否則公眾參與也就很難取得實(shí)質(zhì)效果。同樣，表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)也同樣必須依賴(lài)于高校信息公開(kāi)。高校信息公開(kāi)恰好為師生員工和社會(huì)公眾提供了監(jiān)督高校依法行使處分權(quán)和學(xué)術(shù)權(quán)力的重要渠道，特別是將高校信息公開(kāi)行為納入司法審查又恰好為高校信息公開(kāi)行為提供了由中立第三方公正評(píng)斷的基礎(chǔ)，由此師生員工和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)也才能最終得到保障。
�。ǘ└咝Ｐ畔⒐_(kāi)行政訴訟是建立健全高等學(xué)校信息公開(kāi)法律救濟(jì)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)
關(guān)于高等學(xué)校信息公開(kāi)的救濟(jì)問(wèn)題，《辦法》第四章監(jiān)督和保障作出規(guī)定。《辦法》從制度規(guī)范層面上對(duì)于公開(kāi)內(nèi)容、公開(kāi)程序、監(jiān)督和保障等作出了規(guī)定，特別在監(jiān)督和保障制度方面設(shè)計(jì)了監(jiān)督檢查制度、年度報(bào)告制度、社會(huì)評(píng)議制度、舉報(bào)調(diào)查制度、責(zé)任追究制度等制度規(guī)范，以加強(qiáng)對(duì)高校信息公開(kāi)的監(jiān)督和保障。[1]從這些規(guī)定內(nèi)容看，僅限于社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督，對(duì)于其他監(jiān)督和救濟(jì)方式，特別是行政訴訟救濟(jì)方式則沒(méi)有規(guī)定。這種規(guī)定是由《辦法》的規(guī)章屬性決定的，作為規(guī)章不應(yīng)對(duì)司法救濟(jì)方式作出規(guī)定。這些制度預(yù)期能夠發(fā)揮的功效應(yīng)毋庸置疑，但是僅有這些還是不夠的。對(duì)于高校信息公開(kāi)行為而言，除了社會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督之外，還應(yīng)該有司法審查的監(jiān)督和救濟(jì)。否則，高校信息公開(kāi)制度規(guī)范體系不僅是不完整的，而且運(yùn)行起來(lái)也會(huì)缺乏有效司法保障。《辦法》沒(méi)有對(duì)行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，這主要是基于《立法法》有關(guān)訴訟制度只能制定法律的規(guī)定，《辦法》作為規(guī)章，顯然是不能對(duì)行政訴訟作出規(guī)定的。既然作為規(guī)章的《辦法》無(wú)權(quán)對(duì)行政訴訟救濟(jì)作出規(guī)定，那么對(duì)于其無(wú)權(quán)規(guī)定而又恰恰需要規(guī)定的事項(xiàng)，在實(shí)施過(guò)程中自然應(yīng)該適用《公開(kāi)條例》關(guān)于行政復(fù)議、行政訴訟的有關(guān)規(guī)定，這也是《公開(kāi)條例》關(guān)于參照?qǐng)?zhí)行的要旨所在。如果簡(jiǎn)單地以《辦法》沒(méi)有規(guī)定為由，一概排斥行政復(fù)議、行政訴訟救濟(jì)，在理論和實(shí)踐上均難以立足。
�。ㄈ└咝Ｐ畔⒐_(kāi)行政訴訟是破解當(dāng)前高校以及其他相關(guān)組織行政訴訟難題的重要途徑
近年來(lái)，高校教育類(lèi)行政訴訟案件在全國(guó)呈上升趨勢(shì)，這類(lèi)案件涉及范圍廣，包括高校等教育機(jī)構(gòu)與教育行政部門(mén)因行政許可、行政處罰等產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與教育行政部門(mén)因行政管理產(chǎn)生的糾紛；受教育者、教師與高校因教育教學(xué)管理產(chǎn)生的糾紛等。受教育者、教師與高校之間基于教育教學(xué)管理行為產(chǎn)生的糾紛具有一定的特殊性，社會(huì)關(guān)注程度高，而各地的做法卻截然不同。有的地方對(duì)學(xué)生以高校為被告的案件直接作為行政訴訟案件受理；有的地方則需先經(jīng)教育行政主管部門(mén)的申訴處理，對(duì)申訴處理決定不服的，才可以教育行政主管部門(mén)為被告、以高校為第三人提起行政訴訟。對(duì)于受教育者、教師直接以高校為被告提起行政訴訟的案件，法院通常不予受理或駁回起訴。為了統(tǒng)一教育行政案件、特別是高校教育行政案件的審理標(biāo)準(zhǔn)，最高法院一直在積極調(diào)研推動(dòng)盡早出臺(tái)司法解釋?zhuān)砸?guī)范、統(tǒng)一教育行政案件的受理、審理及裁判尺度。該司法解釋在起草調(diào)研過(guò)程中遇到的疑難問(wèn)題較多，其中最為突出的問(wèn)題在于高校能否作為行政訴訟被告。除此之外，在研究其他諸如行業(yè)協(xié)會(huì)等公共組織能否作為行政訴訟被告時(shí)也備受關(guān)注。因此，如果說(shuō)在司法解釋還處于艱難調(diào)研起草、各方爭(zhēng)議依然較大的情況下，把高校信息公開(kāi)行政訴訟救濟(jì)制度作為一個(gè)突破口，破解長(zhǎng)期困擾學(xué)界和實(shí)務(wù)界的高校行政訴訟難題大有裨益。同時(shí)，也可以此推動(dòng)解決其他組織作為行政訴訟被告問(wèn)題。
二、高校信息公開(kāi)與不公開(kāi)的司法判定
高校信息公開(kāi)行政訴訟作為政府信息公開(kāi)行政訴訟的一種類(lèi)型，在受案范圍、當(dāng)事人主體資格、舉證責(zé)任、審理、裁判等方面與政府信息公開(kāi)行政訴訟的總體要求是一致的，對(duì)于這些問(wèn)題，實(shí)踐中也有比較多的分析論證，因此需要以新的視角分析高校信息公開(kāi)行政訴訟的審查難點(diǎn)及其司法應(yīng)對(duì)。
高校信息公開(kāi)與不公開(kāi)的關(guān)系處理是《辦法》首先需要解決的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在《公開(kāi)條例》和《辦法》中并沒(méi)有明確采用“以公開(kāi)為原則以不公開(kāi)為例外”的信息公開(kāi)制度模式�！掇k法》第1條開(kāi)宗明義規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取高等學(xué)校信息，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校，根據(jù)高等教育法和政府信息公開(kāi)條例的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法�！边@里“依法獲取高等學(xué)校信息”就是對(duì)高校信息依法公開(kāi)的原則規(guī)定�！掇k法》第二章規(guī)定了12項(xiàng)信息是高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的，內(nèi)容涵蓋了學(xué)�；āl(fā)展規(guī)劃、學(xué)生招生考試、學(xué)位評(píng)定、就業(yè)資助等諸多高校管理環(huán)節(jié)。同時(shí)，《辦法》在第三、四章用了17條的篇幅，明確將公開(kāi)信息的義務(wù)主體落實(shí)到了校長(zhǎng)（學(xué)校）辦公室，并要求公開(kāi)辦公室及人員的聯(lián)絡(luò)信息，責(zé)任到人；將公開(kāi)渠道由傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒介擴(kuò)大到電子媒介；將信息公開(kāi)的期限、申請(qǐng)公開(kāi)人提交的證件、繳費(fèi)等細(xì)節(jié)明確說(shuō)明，使高校信息公開(kāi)有跡可循，可操作性較強(qiáng)。從上述規(guī)定看，高校信息公開(kāi)也延續(xù)了《公開(kāi)條例》確定的依法公開(kāi)信息的要求。
為了確保高校信息依法公開(kāi)，這里需要明確高校信息公開(kāi)所依之“法”。這里的“法”，既包括上位法，比如《高等教育法》、《保守國(guó)家秘密法》、《公開(kāi)條例》等上位法，也應(yīng)該包括《辦法》。并且，《辦法》屬于規(guī)章，其在效力上要低于《公開(kāi)條例》等上位法�！掇k法》的規(guī)定應(yīng)當(dāng)與上位法規(guī)定相一致，否則一旦出現(xiàn)沖突，就應(yīng)當(dāng)適用上位法。從高校發(fā)展角度看，不可否認(rèn)，高校信息公開(kāi)范圍呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)。同時(shí)，也應(yīng)看到，高校信息公開(kāi)不是完全公開(kāi)，也不是無(wú)條件無(wú)原則公開(kāi)。高校信息公開(kāi)程度必須與我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)有階段相適應(yīng)，高校信息公開(kāi)并不是一個(gè)孤立的制度，它以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)公眾等因素的發(fā)展為基礎(chǔ)，并與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)公眾等因素息息相關(guān)。[2]高校信息公開(kāi)與不公開(kāi)是同一個(gè)事物的兩個(gè)側(cè)面，這兩個(gè)側(cè)面構(gòu)成矛盾的對(duì)立和統(tǒng)一，其中公開(kāi)是主要的矛盾，起主導(dǎo)作用，不公開(kāi)起制約和平衡作用。高校信息公開(kāi)的公共利益必須和不公開(kāi)的公共利益相互平衡，各種利益相互平衡是社會(huì)生活的重要基礎(chǔ)。[3]因此，對(duì)于高校信息公開(kāi)與不公開(kāi)的平衡，主要體現(xiàn)在《公開(kāi)條例》、《辦法》等法律規(guī)范中，公開(kāi)與不公開(kāi)都應(yīng)有明確的法律依據(jù)。在行政訴訟中，法院根據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行審查。
從《辦法》第7條“應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)”的規(guī)定看，把發(fā)布這些信息規(guī)定為高校的法定義務(wù)，第8條還對(duì)高校應(yīng)當(dāng)明確其他需要主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容與公開(kāi)范圍作出規(guī)定。《辦法》第10條對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息作出規(guī)定。由于《公開(kāi)條例》、《辦法》從立法上尚未確立以公開(kāi)為原則、以不公開(kāi)為例外的信息公開(kāi)范圍，而是采用法定的列舉式的公開(kāi)原則為基礎(chǔ)建立起來(lái)的。從《辦法》規(guī)定看，屬于不予公開(kāi)的高校信息的范圍標(biāo)準(zhǔn)有三：一是基于保護(hù)國(guó)家利益和公共利益需要而不予公開(kāi)。主要包括高校公開(kāi)信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定，不得損害國(guó)家利益、公共利益，不得涉及國(guó)家秘密。凡屬于國(guó)家秘密或者公開(kāi)后可能危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定的高校信息，不得公開(kāi)。二是基于保護(hù)私人利益需要而不予公開(kāi)。主要包括高校公開(kāi)的信息不得涉及商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。對(duì)于涉及私人利益的高校信息，一般情況下不予公開(kāi)，但是經(jīng)權(quán)利人同意或者高校認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的高校信息，可以予以公開(kāi)。三是基于法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于不予公開(kāi)的信息應(yīng)有明確的法律依據(jù)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)以法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息來(lái)排除信息公開(kāi)，顯然超出了《公開(kāi)條例》不予公開(kāi)的信息范圍。由于《公開(kāi)條例》和《辦法》對(duì)高校信息不予公開(kāi)的規(guī)定過(guò)于原則和抽象，特別是《辦法》還以學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息作為不予公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)，這就容易導(dǎo)致實(shí)踐中高校以公共利益限制為由對(duì)高校信息不予公開(kāi)，成為高校隱瞞或者遺漏重大高校信息的借口，是高校信息公開(kāi)的一個(gè)制度性缺陷和不足。
人民法院在審理高校信息公開(kāi)行政訴訟案件中，在認(rèn)定公開(kāi)與不公開(kāi)時(shí)，首先應(yīng)該審查《辦法》是否與上位法相一致，如果認(rèn)為《辦法》與上位法不一致甚至相沖突，就可以不參照《辦法》審理案件。對(duì)于《辦法》規(guī)定的和學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息的條款，是否具有上位法依據(jù)值得研究。高校信息公開(kāi)活動(dòng)應(yīng)該依據(jù)上位法來(lái)確定不予公開(kāi)信息范圍，高校的自由裁量權(quán)僅限于在上位法所規(guī)定的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不公開(kāi)信息的范圍內(nèi)確定特定信息是否可以不公開(kāi)，而無(wú)權(quán)自行確定某些信息是否不公開(kāi)。在行政訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人要求公開(kāi)的信息如果不是上位法所規(guī)定的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等不予公開(kāi)信息的范圍，而屬于高校自行規(guī)定的不予公開(kāi)的信息范圍，如果該規(guī)定超出了上位法所規(guī)定的不予公開(kāi)范圍的規(guī)定，人民法院只能適用《公開(kāi)條例》的規(guī)定。很可能因?yàn)槿狈ι衔环ㄒ罁?jù)難以獲得訴訟支持。同時(shí)，高校對(duì)于申請(qǐng)人提出的屬于不予公開(kāi)的信息范圍的申請(qǐng)，作出不予公開(kāi)信息時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任并說(shuō)明理由。在司法實(shí)踐中，有沒(méi)有說(shuō)明理由往往會(huì)成為判定不予公開(kāi)行為合法性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果該信息涉及國(guó)家秘密，應(yīng)符合《保守國(guó)家秘密法》及其實(shí)施辦法的要求。對(duì)于主要內(nèi)容需要公眾廣泛知曉或參與，但其中部分內(nèi)容涉及國(guó)家秘密的高校信息，能夠作區(qū)分處理的，高校應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人提供可以公開(kāi)的信息內(nèi)容。因此，實(shí)踐中對(duì)于可以區(qū)分處理或者適當(dāng)分割，公開(kāi)其他相關(guān)高校息并不會(huì)損害相關(guān)利益的，高校就不應(yīng)選擇拒絕公開(kāi)整個(gè)文件。如果申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，高校應(yīng)當(dāng)書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)；第三方不同意公開(kāi)的，不得公開(kāi)。但是，如果教育行政主管部門(mén)或者高校認(rèn)為不公開(kāi)可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)，并將決定公開(kāi)的高校信息內(nèi)容和理由書(shū)面通知第三方。
三、高校信息主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)的司法判定
《公開(kāi)條例》、《辦法》規(guī)定了高校信息主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種公開(kāi)方式，確立了主動(dòng)公開(kāi)為主、依申請(qǐng)公開(kāi)為輔的信息公開(kāi)制度模式。因此，對(duì)于不屬于主動(dòng)公開(kāi)方式獲取的高校信息，公眾可以采用依申請(qǐng)公開(kāi)方式獲取信息。主動(dòng)公開(kāi)方式能夠滿(mǎn)足不特定多數(shù)人的一般信息需求，受眾面廣，公開(kāi)成本相對(duì)較低，公開(kāi)效率相對(duì)較高，容易在高校與公眾之間形成良性互動(dòng)局面。依申請(qǐng)公開(kāi)方式能夠滿(mǎn)足個(gè)體的特殊信息需求，公開(kāi)成本相對(duì)較高，公開(kāi)效率相對(duì)較低，并且申請(qǐng)人還要符合一定條件和要求。對(duì)于可以公開(kāi)的高校環(huán)境信息，能夠主動(dòng)公開(kāi)的盡量采用主動(dòng)公開(kāi)方式予以公開(kāi)，防止高校以依申請(qǐng)公開(kāi)的方式代替應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的方式�！掇k法》第9條規(guī)定：“除高等學(xué)校已公開(kāi)的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，以書(shū)面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）向?qū)W校申請(qǐng)獲取相關(guān)信息�！庇捎诟咝Ｔ谑占⒅谱骰蛘攉@取信息上具有優(yōu)勢(shì)，由高校主動(dòng)公開(kāi)信息符合客觀實(shí)際，能夠在最短的時(shí)間內(nèi)使盡可能多的公眾知曉，有利于降低公開(kāi)成本，滿(mǎn)足公眾的一般信息需求，同時(shí)高校通過(guò)主動(dòng)公開(kāi)信息將高校的辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程置于公眾的監(jiān)督和批評(píng)之下，有利于深化高校校務(wù)公開(kāi)、促進(jìn)高校依法治校、提高高校管理水平、提高教育工作透明度、廣泛接受群眾監(jiān)督、加強(qiáng)高校黨風(fēng)廉政建設(shè)。
在司法實(shí)踐中，圍繞高校信息主動(dòng)公開(kāi)還是依申請(qǐng)公開(kāi)，主要有以下方面問(wèn)題需要從司法上予以認(rèn)定和解決：
一是關(guān)于申請(qǐng)人原告資格的認(rèn)定�！掇k法》第9條規(guī)定：“除高等學(xué)校已公開(kāi)的信息外，公民、法人和其他組織還可以根據(jù)自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，以書(shū)面形式（包括數(shù)據(jù)電文形式）向?qū)W校申請(qǐng)獲取相關(guān)信息�！睋�(jù)此，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的高校信息被限定在“自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要”范圍之內(nèi)�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行＜中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例＞若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第（14）項(xiàng)：“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無(wú)關(guān)的政府信息，可以不予提供�！睆纳鲜鲆�(guī)定看，作為行政機(jī)關(guān)或者高等學(xué)校面對(duì)依申請(qǐng)公開(kāi)信息時(shí)，可以原則要求申請(qǐng)人獲取信息應(yīng)當(dāng)是基于自身學(xué)習(xí)、科研、工作等特殊需要，但是由于“三需要”沒(méi)有統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中難以操作，如果僅以“三需要”作為限制申請(qǐng)人申請(qǐng)資格的一個(gè)條件，不符合《公開(kāi)條例》的立法精神和目的，不利于公眾知情權(quán)的保障。且隨著《公開(kāi)條例》的實(shí)施，很多行政機(jī)關(guān)不再以“三需要”作為公眾獲取信息的一個(gè)前提條件。在司法實(shí)踐中，對(duì)于“三需要”是否會(huì)影響到申請(qǐng)人的原告主體資格存有爭(zhēng)議。一種意見(jiàn)認(rèn)為，高校認(rèn)為申請(qǐng)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)不符合“三需要”要求不予公開(kāi)信息的，申請(qǐng)人不服向人民法院起訴的，申請(qǐng)人不具有原告主體資格，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理或者裁定駁回起訴。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，“三需要”是人民法院實(shí)體審理的問(wèn)題，高校認(rèn)為申請(qǐng)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)不符合“三需要”要求不予公開(kāi)信息的，申請(qǐng)人與高校的不予公開(kāi)信息行為之間存在法律上的利害關(guān)系，申請(qǐng)人具有原告主體資格。人民法院在案件實(shí)體審理中，可以要求原告對(duì)特殊需要事由作出說(shuō)明。如果原告不能作出合理說(shuō)明，人民法院可以判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這里第二種意見(jiàn)更符合政府信息公開(kāi)發(fā)展要求。
二是關(guān)于主動(dòng)公開(kāi)信息申請(qǐng)前置的認(rèn)定。最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第3條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行主動(dòng)公開(kāi)政府信息義務(wù)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。對(duì)行政機(jī)關(guān)的答復(fù)或者逾期不予答復(fù)不服的，可以向人民法院提起訴訟。”因此，對(duì)于屬于高校主動(dòng)公開(kāi)范圍的信息，公民、法人或者其他組織認(rèn)為高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)而未主動(dòng)公開(kāi)，直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)告知其先向高校提出申請(qǐng)，對(duì)高校答復(fù)不服的，再向人民法院提起訴訟。這種規(guī)定將申請(qǐng)前置作為申請(qǐng)人獲得訴權(quán)的前提條件，申請(qǐng)人未經(jīng)申請(qǐng)直接向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)不予受理或者裁定駁回起訴。這事實(shí)上將高校主動(dòng)公開(kāi)信息通過(guò)申請(qǐng)人的申請(qǐng)轉(zhuǎn)化為依申請(qǐng)公開(kāi)，這樣高校信息主動(dòng)公開(kāi)所表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)世權(quán)則由于申請(qǐng)人的申請(qǐng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人權(quán)。實(shí)踐中，可能遇到的問(wèn)題是，如果高校信息屬于主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)界限不清時(shí)，是否還需要申請(qǐng)前置。換言之，對(duì)于主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)界限不清時(shí)，申請(qǐng)人直接向人民法院起訴的是否具有訴權(quán)。事實(shí)上，此類(lèi)問(wèn)題不是一個(gè)程序問(wèn)題，而是應(yīng)當(dāng)由人民法院經(jīng)過(guò)開(kāi)庭審理后作出判斷的實(shí)體問(wèn)題。因此，當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)界限不清時(shí)，申請(qǐng)人向人民法院起訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理并依法作出裁判。
三是關(guān)于依申請(qǐng)公開(kāi)內(nèi)部信息與過(guò)程性信息的認(rèn)定。在理解內(nèi)部信息和過(guò)程性信息時(shí)，需要首先明確這兩個(gè)概念的基本內(nèi)涵和外延，這也是進(jìn)一步判斷內(nèi)部信息和過(guò)程性信息應(yīng)否公開(kāi)的前提和基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之，內(nèi)部信息是高校在日常工作中制作或者獲取的的內(nèi)部管理信息。高校內(nèi)部管理行為與履行職責(zé)行為是否存在一致或者交叉，如果是一致的，自然內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息；如果存在交叉，那么交叉部分的內(nèi)部信息應(yīng)該屬于政府信息。實(shí)踐中，從廣義上說(shuō)，高校履行職責(zé)的行為既包括內(nèi)部行為，也包括外部行為。內(nèi)部行為是高校在內(nèi)部組織管理過(guò)程中所作的只對(duì)組織內(nèi)部產(chǎn)生法律效力的行為。內(nèi)部行為的適用對(duì)象限于內(nèi)部相對(duì)人，對(duì)外部相對(duì)人不具有法律效力。內(nèi)部管理行為是高校為了順利有效地履行其社會(huì)職能而對(duì)其內(nèi)部各系統(tǒng)和關(guān)系進(jìn)行的有意識(shí)的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制的活動(dòng)過(guò)程，有組織管理、人事管理、財(cái)務(wù)管理和物質(zhì)設(shè)施管理等等不同的層次和職能的分工。內(nèi)部行為與內(nèi)部管理行為含義上基本上一致。從狹義上說(shuō)，高校履行職責(zé)的行為主要是指高校外部行為，而高校的內(nèi)部管理行為則不屬于高校履行職責(zé)的行為�；谶@些分析，可以認(rèn)為高校內(nèi)部管理信息不屬于政府信息。實(shí)踐中，高校在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息，主要包括本校內(nèi)部管理信息，比如工作部署、考核獎(jiǎng)勵(lì)、工資福利等；高校之間的聯(lián)絡(luò)信息，比如工作聯(lián)系與溝通、交流與指導(dǎo)等。過(guò)程性信息是高校正在討論、研究或者審查過(guò)程中的信息。這里也需要明確過(guò)程性信息是否屬于政府信息。其中，關(guān)鍵在于需要明確高校正在討論、研究或者審查過(guò)程是否屬于高校履行職責(zé)過(guò)程。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，討論、研究或者審查行為屬于高校履行職責(zé)的具體環(huán)節(jié)和表現(xiàn)形式，高校討論、研究、審查行為均屬于高校履行職責(zé)的行為。因此，過(guò)程性信息應(yīng)該屬于政府信息。當(dāng)然，實(shí)踐中也可能出現(xiàn)內(nèi)部信息與過(guò)程性信息出現(xiàn)交叉的情形。比如，高校在內(nèi)部管理過(guò)程中正在討論、研究或者審查中的信息。一般而言，這種信息不屬于政府信息。過(guò)程性信息反映了高校正在討論、研究或者審查過(guò)程，這些過(guò)程相較最終形成的行為是未成熟的，尚處于形成過(guò)程之中。過(guò)程性信息恰好反映了高校行為從開(kāi)始、發(fā)展到完成的形成過(guò)程。高校在日常工作制作或者獲取的處于討論、研究或者審查中的過(guò)程性信息，比如調(diào)查報(bào)告、統(tǒng)計(jì)分析、處理意見(jiàn)等。作為高校內(nèi)部信息不公開(kāi)的依據(jù)在于內(nèi)部信息是高校處理內(nèi)部管理事務(wù)，不對(duì)外產(chǎn)生法律效力。這類(lèi)信息量大，公開(kāi)成本高。過(guò)程性信息不公開(kāi)的理由在于過(guò)程性信息尚不不成熟、不確定，一旦公開(kāi)可能影響充分發(fā)表意見(jiàn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，對(duì)于申請(qǐng)人申請(qǐng)公開(kāi)的高校信息，如果屬于高校內(nèi)部信息或者過(guò)程性信息，可以不予提供。但內(nèi)部信息和過(guò)程性信息也不是一概排除司法審查的，內(nèi)部信息和過(guò)程性信息一旦符合高校在開(kāi)展辦學(xué)活動(dòng)和提供社會(huì)公共服務(wù)過(guò)程中產(chǎn)生、制作、獲取的以一定形式記錄、保存的信息特征，涉及公民、法人或者其他組織的切身利益，需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的，此時(shí)內(nèi)部信息和過(guò)程性信息應(yīng)該公開(kāi)。對(duì)于過(guò)程性信息中的事實(shí)信息應(yīng)當(dāng)公開(kāi)；當(dāng)過(guò)程結(jié)束后，過(guò)程性信息應(yīng)該公開(kāi)；事實(shí)信息與意見(jiàn)信息混合時(shí)，可以區(qū)別公開(kāi)。
四、高校信息公開(kāi)與學(xué)術(shù)自由的司法平衡
高校屬于事業(yè)法人，其功能是組織教育、教學(xué)的場(chǎng)所，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，高校在教育行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下組織和進(jìn)行教育、教學(xué)工作。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，高校在教育活動(dòng)中實(shí)際上處于一種特殊主體的位置，高校在教育活動(dòng)中受教育行政主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，處于被管理者的地位，但與此同時(shí)，由于受教育活動(dòng)廣泛性的影響，在法律、法規(guī)授權(quán)的情況下，高校有時(shí)需要履行一些行政管理的職能，如對(duì)教師、學(xué)生的管理，頒發(fā)學(xué)業(yè)、學(xué)位證書(shū)等，此時(shí)，高校因授權(quán)而又處在管理者的地位。因此，既要最大限度地尊重高校的辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)生管理權(quán)，又要加強(qiáng)對(duì)高校的監(jiān)督和管理。高校作為一個(gè)組織系統(tǒng)，高校教育活動(dòng)應(yīng)當(dāng)在法治環(huán)境下運(yùn)行，不能游離于法治之外。為了保障高校辦學(xué)自主權(quán)，高校在教學(xué)管理活動(dòng)中行使處分權(quán)，如違紀(jì)處分、學(xué)籍管理、勒令退學(xué)、開(kāi)除學(xué)籍、拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書(shū)和學(xué)位證書(shū)等，同時(shí)在學(xué)術(shù)管理活動(dòng)中行使學(xué)術(shù)權(quán)力，如對(duì)學(xué)生考試成績(jī)的評(píng)定、學(xué)位論文專(zhuān)業(yè)水準(zhǔn)評(píng)定、導(dǎo)師資格的授予和教師職稱(chēng)評(píng)定等。高�；趯W(xué)術(shù)自由所享有的學(xué)術(shù)性自治權(quán)力，國(guó)家原則上不能介入，這是由學(xué)術(shù)自由的自由權(quán)性質(zhì)和學(xué)術(shù)的專(zhuān)業(yè)性判斷特征決定的；高�；趯�(duì)學(xué)術(shù)自由的功能性保障所需要的行政性自治權(quán)力，雖然也屬于高等學(xué)校的自治權(quán)力，但與直接基于學(xué)術(shù)自由的學(xué)術(shù)權(quán)力相比，國(guó)家可以在較為廣泛的范圍內(nèi)介入。高校所享有的自治權(quán)力意味著高校在獲得法律授權(quán)之后，對(duì)其內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)已經(jīng)具有了合法的管理權(quán)力，高校成員具有服從的義務(wù)。與高校的自治權(quán)力相比，師生員工和社會(huì)公眾的權(quán)利則相對(duì)比較薄弱，甚至是不對(duì)稱(chēng)的。高校信息公開(kāi)恰好促使高校與師生員工和社會(huì)公眾之間的關(guān)系從不平衡走向平衡。
人民法院在審理高校信息公開(kāi)行政訴訟案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意平衡信息公開(kāi)與學(xué)術(shù)自主的關(guān)系。美國(guó)在審理涉及高校案件的兩百年歷史中，發(fā)展出了“學(xué)術(shù)遵從”原則，并據(jù)此對(duì)大學(xué)的學(xué)術(shù)自治提供持續(xù)性的傾斜保護(hù)。學(xué)術(shù)遵從原則是美國(guó)法院在審判涉及高校案件時(shí)尊重大學(xué)的專(zhuān)業(yè)性與自治性，盡可能地遵從高校在學(xué)術(shù)研究、人事管理、學(xué)生錄取、教學(xué)與紀(jì)律管理等內(nèi)部管理事項(xiàng)方面作出的決議，盡可能地避免干涉大學(xué)事務(wù)，法院的這一克制態(tài)度被學(xué)者歸納為“司法的學(xué)術(shù)遵從”或“學(xué)術(shù)問(wèn)題上的司法克制”原則。[4]在高校信息公開(kāi)中必然涉及不同利益之間的沖突與矛盾，涉及利益的限制與平衡問(wèn)題。對(duì)于高校信息公開(kāi)的限制，既有基于保護(hù)公共利益需要進(jìn)行的限制，主要包括高校公開(kāi)信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定和學(xué)校安全穩(wěn)定，不得涉及國(guó)家秘密；也有基于保護(hù)私人利益需要進(jìn)行的限制，主要包括高校不得公開(kāi)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息。因此，高校信息公開(kāi)是一個(gè)多元利益主體之間博弈的過(guò)程，是利益在不同主體間一次次重新分配以達(dá)到某種平衡的過(guò)程。[5]人民法院在審理高校信息公開(kāi)案件過(guò)程中必須在維護(hù)國(guó)家根本利益的前提下，對(duì)各種利益作出取舍和協(xié)調(diào)。認(rèn)識(shí)現(xiàn)實(shí)生活中存在的各種社會(huì)利益，僅僅是人民法院審理高校信息公開(kāi)案件的第一個(gè)環(huán)節(jié)，人民法院還必須依法對(duì)各種利益進(jìn)行取舍和協(xié)調(diào)。由于我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定相對(duì)比較抽象和原則，導(dǎo)致信息權(quán)利邊界呈現(xiàn)出模糊性和交叉性，容易成為高校隱瞞或者遺漏重大信息的借口，導(dǎo)致在權(quán)益保護(hù)的利益平衡過(guò)程中給高校信息公開(kāi)造成很多不確定性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，高校信息公開(kāi)也會(huì)面臨著一些新情況新問(wèn)題。比如，作為高校學(xué)生要求查閱試卷，這涉及到高校在公開(kāi)信息過(guò)程中需要處理好特定學(xué)生的知情權(quán)和其他學(xué)生的隱私權(quán)關(guān)系。再比如，高校收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)務(wù)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理制度，學(xué)校經(jīng)費(fèi)來(lái)源、年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算決算方案，財(cái)政性資金、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用與管理情況，儀器設(shè)備、圖書(shū)、藥品等物資設(shè)備采購(gòu)和重大基建工程的招投標(biāo)等信息公開(kāi)，這些信息公開(kāi)直接關(guān)系到高校的經(jīng)費(fèi)保障和健康持續(xù)發(fā)展。因此，在高校信息公開(kāi)過(guò)程中必然存在不同利益的矛盾乃至沖突，需要公平合理地分配各種社會(huì)利益。人民法院審理高校信息公開(kāi)案件的利益平衡機(jī)制必須適應(yīng)社會(huì)利益多樣化的新情況，既要平衡和協(xié)調(diào)公共利益與私人利益之間的關(guān)系，又要認(rèn)真考慮和平衡不同范圍的公共利益，并且還要最大程度地尊重學(xué)術(shù)自由，從而在充分平衡各種利益的基礎(chǔ)上，最大程度契合高校信息公開(kāi)要求。
注釋:
[1]尹曉敏：“我國(guó)高校信息公開(kāi)法律制度研究—基于教育部新頒＜高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法＞的分析”，載《現(xiàn)代教育科學(xué)》2011年第3期。
[2]楊小軍：“論政府信息公開(kāi)范圍”，載《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第2期。
[3]王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1995年版，第975頁(yè)。
[4]劉金晶：“法庭上的‘自主高�！撁绹�(guó)司法中的‘學(xué)術(shù)遵從’原則”，載《環(huán)球法律評(píng)論》2011年第6期。
[5]劉萍、陳雅芝：“政府環(huán)境信息公開(kāi)和保密的利益限制與平衡”，載《理論導(dǎo)刊》2011年第8期。
出處:《行政法學(xué)研究》2013年第2期
