[ 韋柳娜 ]——(2013-11-8) / 已閱26404次
2．強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法權(quán)的制約。第一，加強(qiáng)執(zhí)法權(quán)力的制約。首先必須健全執(zhí)法制約層次。一是立法制約。二是執(zhí)法權(quán)力內(nèi)部的平向或交叉相互制約。三是各具體執(zhí)法機(jī)能的制約化配置和管理�，F(xiàn)階段，一方面通過(guò)賦予人大及常委會(huì)一些實(shí)質(zhì)性控制權(quán)力，使立法對(duì)整個(gè)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法過(guò)程形成有效制約，另一方面要對(duì)我國(guó)執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部各項(xiàng)具體執(zhí)法機(jī)能的配置進(jìn)行全面重新設(shè)計(jì)，使執(zhí)法權(quán)力運(yùn)作實(shí)現(xiàn)全方位制約。第二，使執(zhí)法機(jī)制程序化、法制化。通過(guò)具有可行性的科學(xué)程序?qū)?zhí)法制約機(jī)制具體化、規(guī)范化，使執(zhí)法權(quán)力的行使有法可依，有章可循，從而達(dá)到強(qiáng)化執(zhí)法過(guò)程，改善憲政效果的功效。
權(quán)力如果不受到有效制約，就會(huì)走向腐敗。加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，就要使權(quán)力結(jié)構(gòu)本身形成嚴(yán)密的制約和監(jiān)督機(jī)制。在權(quán)力運(yùn)作機(jī)制中，不同性質(zhì)的權(quán)力要作適當(dāng)分解，決策職能、執(zhí)法職能和監(jiān)督職能應(yīng)該由不同部門相對(duì)獨(dú)立行使，各職能內(nèi)部應(yīng)該形成平向或交叉相互制約，從而在各種權(quán)力之間，各項(xiàng)權(quán)力內(nèi)部中形成有效的制約。
（二）加強(qiáng)憲法立法，為憲法實(shí)施提供有效的規(guī)范依據(jù)。
加強(qiáng)憲法立法，保障憲法的有效實(shí)施，應(yīng)注重憲法自身的完善。憲法實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)有現(xiàn)實(shí)性、針對(duì)性、可行性和預(yù)期性的效果，不可搞形式主義。憲法立法的完善是多方面的，在這里僅從憲法完善的方式和途徑加以探討。現(xiàn)階段完善我國(guó)憲法的主要方式和途徑是憲法修改和憲法解釋，二者的完善有利于促進(jìn)憲法自身的完善。
1．憲法修改是憲法發(fā)展完善的一個(gè)途徑。馬克思主義的憲法學(xué)基本原理認(rèn)為，憲法是一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑，要隨社會(huì)的發(fā)展變化而變化，以便于適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。如果憲法不能適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，脫離社會(huì)現(xiàn)實(shí)，就會(huì)成為一紙空文。憲法頒布實(shí)施后，由于社會(huì)的不斷發(fā)展變化，憲法條款中會(huì)經(jīng)常發(fā)生不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的地方。這就需要我們經(jīng)常進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。
我國(guó)憲法也肯定了這種調(diào)整方式，憲法第64條規(guī)定了憲法的修改程序，但這一規(guī)定只是原則性的規(guī)定，很不容易操作，應(yīng)使其進(jìn)一步具體化、規(guī)范化。應(yīng)立法明確以下幾點(diǎn)：
（1）關(guān)于修憲動(dòng)議的提出和成立。全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議可以修改憲法，這一規(guī)定是科學(xué)而可行的，能夠比較客觀全面地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化情況。但全國(guó)人大收到動(dòng)議后，是否準(zhǔn)予成立，憲法沒(méi)有規(guī)定。應(yīng)對(duì)修憲動(dòng)議的成立作出具體的規(guī)定。
（2）關(guān)于修憲的限制。任何一部憲法都有它的基本精神和基本原則。世界各國(guó)的憲政經(jīng)驗(yàn)表明，修改憲法不能違背它的基本精神和基本原則。因?yàn)�，修改憲法不是重新�?chuàng)制憲法，它是在憲法原來(lái)基礎(chǔ)上的變化，是在原來(lái)基礎(chǔ)上改善不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的條款，使其適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。如果動(dòng)搖了原來(lái)憲法的基礎(chǔ)，那就不是修憲了，而是重新制憲了。憲法的修改不得破壞憲法的基本原則，否則就會(huì)突破修憲的界限。因而應(yīng)在憲法修改中立法明確規(guī)定：憲法的修改不得與憲法規(guī)定的基本精神基本原則相抵觸。
（3）關(guān)于修憲方式。從我國(guó)建國(guó)以來(lái)的憲法修改情況來(lái)看，采用了全面修改和部分修改。憲法的全面修改雖然能向世人昭世一個(gè)新的時(shí)代的開(kāi)始，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不利于維護(hù)憲法的權(quán)威。以憲法修正案的形式對(duì)憲法進(jìn)行部分修改，既規(guī)范、科學(xué)，又保持了憲法的連續(xù)性、穩(wěn)定性，是我國(guó)修改憲法的最佳形式。
（4）關(guān)于憲法修正案的審核程序。我國(guó)憲法只規(guī)定了通過(guò)憲法修正案的法定票數(shù)，對(duì)憲法修正案的具體審核程序，包括全民討論、表決程序等問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定。這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確下來(lái)。
（5）關(guān)于憲法修正案的公布機(jī)關(guān)和生效時(shí)限。我國(guó)對(duì)此沒(méi)有明確規(guī)定。從各國(guó)規(guī)定來(lái)看，憲法修正案一般由國(guó)家元首、議會(huì)或者特定機(jī)關(guān)公布。根據(jù)我國(guó)過(guò)去的情況，無(wú)論是采用全面修改，還是采用修正案的形式修改憲法，其修改結(jié)果都由全國(guó)人大主席團(tuán)公布，自公布之日起生效。對(duì)此應(yīng)以法律形式予以明確規(guī)定。
2．加強(qiáng)憲法解釋。加強(qiáng)憲法解釋可以起到憲政立法具體化作用，起到補(bǔ)充立法空白作用，增強(qiáng)憲法適用靈活性作用，發(fā)展憲法立法作用。在社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化但還沒(méi)有突破現(xiàn)行憲法的條款框架時(shí)，憲法解釋不改變憲法條文就可以實(shí)現(xiàn)憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的一致性，與憲法修改的形式相比有極大的優(yōu)越性。因此，應(yīng)加強(qiáng)憲法解釋。一是要通過(guò)各種方式深入憲政實(shí)踐，以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，為憲法解釋過(guò)程提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。二是，要立法明確憲法解釋的具體程序和效力，以解決現(xiàn)實(shí)需要與憲法解釋過(guò)程之間的操作橋梁，同時(shí)也為憲法解釋的廣泛適用提供保障。關(guān)于憲法解釋的程序，包括解釋的提起，審核和公布三個(gè)環(huán)節(jié)。由于憲法解釋貫穿于行憲和護(hù)憲的整個(gè)過(guò)程，因此憲法解釋機(jī)關(guān)、有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民，都可以因特定的原因提起憲法解釋。憲法解釋可以通過(guò)審議、表決等審核程序，由全國(guó)人大常委會(huì)以特定的刊物或渠道公布。關(guān)于憲法解釋的效力，立憲解釋與行憲解釋在效力等級(jí)上是相同的，但違憲解釋在各國(guó)中情況有所不同。有的國(guó)家如西班牙，如果宣布法律違憲，那么該項(xiàng)法律就完全失效，這種違憲解釋與憲法條文的效力是相等的；而有的國(guó)家如美國(guó)，違憲法律只是對(duì)具體案件無(wú)效，不能產(chǎn)生與憲法條文相等的效力。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它所作的憲法解釋?xiě)?yīng)該具有與憲法條文相同的最高法律效力。三是要注意憲法解釋的及時(shí)修改、編纂與整理，確保其內(nèi)在規(guī)范性和現(xiàn)實(shí)效力。
除了注重憲法自身的完善，還應(yīng)加強(qiáng)與憲法相適應(yīng)的配套法律法規(guī)的完善。保障憲法的有效實(shí)施不僅要求憲法本身內(nèi)容規(guī)定合乎國(guó)情、合于實(shí)際，對(duì)實(shí)踐有理論指導(dǎo)作用，而且需要有以憲法為根本指導(dǎo)的相適應(yīng)的配套法律法規(guī)，以保證根本大法在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)。正如斯大林在《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案》中所言：“憲法并不是法律大全，憲法是根本法，而且僅僅是根本法，憲法并不排除將來(lái)立法機(jī)關(guān)的日常立法工作，而要求有這種工作�！蔽覈�(guó)現(xiàn)行憲法中附有“依照法律”、“由法律規(guī)定”之類條件的有40多處，如果沒(méi)有與之相應(yīng)的具體部門法可供“依據(jù)”，那么憲法的許多規(guī)定就難以落到實(shí)處，即使不附有“依照法律”之類條件的，也需要普通法律與之配套，否則，憲法不可能很好地實(shí)施。
（三）建立健全保障憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制。
為保障憲法的實(shí)施，順應(yīng)憲法監(jiān)督制度發(fā)展的世界潮流，適應(yīng)憲法監(jiān)督的專業(yè)性、技術(shù)性、連續(xù)性、時(shí)效性的要求，我國(guó)可借鑒外國(guó)有利經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況建立專門的違憲審查機(jī)構(gòu)以健全憲法監(jiān)督機(jī)制。
1．在全國(guó)人大設(shè)立憲法委員會(huì)。
建立憲法監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)已成為學(xué)界的共識(shí)，盡管存在不同的模式設(shè)計(jì)，但在全國(guó)人大下面設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)想，得到較多認(rèn)同。這一設(shè)想是較合理可行的。首先，設(shè)立在全國(guó)人大下面，體現(xiàn)了憲法委員會(huì)崇高的法律地位，有利于其以高度的權(quán)威來(lái)行使職權(quán)，也與憲法作為根本大法的性質(zhì)相適應(yīng)。其次，設(shè)在全國(guó)人大下面，也符合我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，便于處理它與全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系，保證國(guó)家機(jī)關(guān)體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。
2．憲法委員會(huì)的職權(quán)。
設(shè)定憲法委員會(huì)的違憲審查職權(quán)前，首先應(yīng)明確，這里的違憲審查活動(dòng)是指立法機(jī)關(guān)、或?qū)ｉT憲法機(jī)關(guān)經(jīng)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，社會(huì)組織或受害人提請(qǐng)或依職權(quán)，對(duì)生效的法律或行政行為（通常指國(guó)家機(jī)關(guān)的行為，有的還包括政黨行為，選舉行為）是否違反憲法作出解釋和裁決。就我國(guó)憲法委員會(huì)的違憲審查而言，具體包括：（1）審查法律、法規(guī)等規(guī)范性文件的合憲性；（2）審查國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人行為的合憲性；（3）審查政黨和社會(huì)團(tuán)體及其領(lǐng)導(dǎo)人員行為的合憲性；（4）審查國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議；（5）受理違憲控訴；（6）立法提案；（7）憲法解釋；（8）有關(guān)憲法實(shí)施的建議權(quán)等。憲法委員會(huì)對(duì)其中的（1）、（2）、（3）、（4）事項(xiàng)，只有向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出建議的權(quán)力，對(duì)于（7）事項(xiàng)，既對(duì)憲法作出的解釋，要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。
3．憲法委員會(huì)的監(jiān)督方式。
可采取事先審查與事后審查相結(jié)合的方式，使事先事后審查形成一個(gè)審查鏈條，才能真正啟動(dòng)憲法監(jiān)督實(shí)施機(jī)制。憲法監(jiān)督委員會(huì)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律，在其通過(guò)之前進(jìn)行審查，對(duì)于一些屬位階較低的規(guī)范性文件，包括一般行政法規(guī)、地方性法規(guī)、軍事法規(guī)、政府規(guī)章、軍事規(guī)章和政策在內(nèi)的其他規(guī)范性文件、司法解釋、行政解釋及司法判決等等均列入事后審查，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出審查報(bào)告。憲法委員會(huì)可依職權(quán)主動(dòng)審查，也可應(yīng)一定主體申請(qǐng)?zhí)岢龅倪`憲審查請(qǐng)求而進(jìn)行審查。
4．憲法委員會(huì)的組成。
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