[ 任自力 ]——(2014-4-14) / 已閱19747次
美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度研究
－－兼論其變革對(duì)中國(guó)的啟示
任自力 北京航空航天大學(xué)法學(xué)院 副教授
關(guān)鍵詞: 洪水保險(xiǎn)，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，法律制度，變革
內(nèi)容提要: 美國(guó)是遭受洪水災(zāi)害嚴(yán)重的國(guó)家之一，為降低洪災(zāi)損失、減輕政府財(cái)政救助負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)對(duì)洪泛區(qū)土地利用的有效管理，美國(guó)出臺(tái)了1968年國(guó)家洪水保險(xiǎn)法，在全國(guó)范圍內(nèi)推行洪水保險(xiǎn)。該法出臺(tái)后歷經(jīng)多次變革，適用至今。相關(guān)變革通過(guò)對(duì)洪水保險(xiǎn)法律制度的不斷完善和對(duì)投保人、保險(xiǎn)人間利益關(guān)系的不斷衡平，逐步實(shí)現(xiàn)著其立法目標(biāo)。該等立法及變革對(duì)于中國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的建立具有重要借鑒意義。
善為國(guó)者必先除五害。水一害也，旱一害也，風(fēng)霧雹霜一害也，厲一害也，蟲一害也，此謂五害。五害之屬水為大�！豆茏印ざ鹊仄�
洪水災(zāi)害是人類社會(huì)面臨的主要自然災(zāi)害之一，全球每年均有不少國(guó)家或地區(qū)遭受洪災(zāi)侵襲，據(jù)統(tǒng)計(jì)，洪災(zāi)損失約占全球各類自然災(zāi)害總損失的40％，防洪救災(zāi)是相關(guān)國(guó)家或地區(qū)政府的主要財(cái)政負(fù)擔(dān)之一。美國(guó)是世界上洪水災(zāi)害比較頻繁的國(guó)家之一，為降低洪災(zāi)損失、減輕政府財(cái)政救助負(fù)擔(dān)，美國(guó)在過(guò)去的一百年中相繼出臺(tái)了一系列防控洪水的法律法規(guī)，其中的洪水保險(xiǎn)法律制度已經(jīng)成為美國(guó)應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害的重要非工程措施。該等制度對(duì)于包括中國(guó)在內(nèi)、同樣深受水患困擾的廣大發(fā)展中國(guó)家相關(guān)保險(xiǎn)法律制度的建立和完善具有重要借鑒價(jià)值。
一、美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的產(chǎn)生
作為一個(gè)擁有眾多河流和漫長(zhǎng)海岸線的國(guó)家，美國(guó)是世界上洪水災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家之一。{1}自19世紀(jì)末期開始，遏制洪水泛濫、提供災(zāi)后救濟(jì)即成為美國(guó)聯(lián)邦與各州政府歷年的工作重心之一。{2}同期，洪水保險(xiǎn)開始出現(xiàn)。但由于洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品主要由私營(yíng)保險(xiǎn)公司供給，而后者的抗風(fēng)險(xiǎn)能力普遍較弱，一場(chǎng)大的洪水通�？蓪�(dǎo)致許多保險(xiǎn)公司破產(chǎn)，故在1927年密西西比河下游蔓延2000英里的大洪水之后，美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)承保洪水保險(xiǎn)的熱情迅速降低。此后幾十年中，美國(guó)洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品的覆蓋范圍一直很小。但這并未阻礙洪泛區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，因?yàn)榈土牡貎r(jià)足以激發(fā)投資者開發(fā)利用洪泛區(qū)的熱情，而洪泛區(qū)內(nèi)財(cái)產(chǎn)的增多反過(guò)來(lái)又導(dǎo)致了洪災(zāi)損失的逐年攀升和政府災(zāi)后救助壓力的日益沉重。
為遏制洪泛區(qū)土地的無(wú)序利用、降低政府災(zāi)后救濟(jì)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，20世紀(jì)50年代，洪水保險(xiǎn)逐漸引起了立法者的重視。1956年，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)法》( The Federal Flood Insurance Act of 1956．即FFIA)，規(guī)定在全國(guó)推廣洪水保險(xiǎn)。但由于立法準(zhǔn)備的不充分，該法出臺(tái)僅9個(gè)月后即走向死亡。{3}因?yàn)�，�?guó)會(huì)雖然認(rèn)識(shí)到洪水保險(xiǎn)很重要、洪水保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政府財(cái)政支持，但又擔(dān)心，在立法未對(duì)洪泛區(qū)進(jìn)行有效規(guī)范的條件下推行政府補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn)可能加劇洪泛區(qū)的開發(fā)及損失。{4}故其遲遲未撥付實(shí)施洪水保險(xiǎn)所需的資金。同時(shí)，保險(xiǎn)業(yè)對(duì)于洪水保險(xiǎn)的有效性也存在疑慮。這些因素導(dǎo)致該法未能真正施行。直至12年后，美國(guó)1968年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》（National Flood Insurance Act，即NFIA）和以之為基礎(chǔ)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》(NFIP )的通過(guò)，洪水保險(xiǎn)在美國(guó)才真正開始實(shí)施。與FFIA不同，NFIA規(guī)定僅向愿意實(shí)施洪泛區(qū)發(fā)展規(guī)劃的社區(qū)提供聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)，這樣就消除了國(guó)會(huì)之前的擔(dān)心。{5} NFIA的立法目標(biāo)可歸納為兩點(diǎn)：一是在全國(guó)范圍內(nèi)提供洪水保險(xiǎn)，二是創(chuàng)設(shè)洪泛區(qū)土地利用的適當(dāng)政策。{6}其最終目的在于用保險(xiǎn)來(lái)代替災(zāi)害救助，并解決由于洪災(zāi)損失逐步升級(jí)所致納稅人負(fù)擔(dān)加重的問(wèn)題。
1973年底，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《洪水災(zāi)害防御法》，進(jìn)一步規(guī)定所有受洪水威脅的社區(qū)(Community) {7}均須參加國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，否則將無(wú)權(quán)享受相關(guān)的聯(lián)邦災(zāi)后救助。之后，隨著專門的洪水保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和眾多私營(yíng)保險(xiǎn)公司的加入，洪水保險(xiǎn)在美國(guó)得以迅速推廣開來(lái)。經(jīng)過(guò)40多年的實(shí)踐，洪水保險(xiǎn)法律制度在規(guī)范美國(guó)洪泛區(qū)土地利用、提升公眾防洪意識(shí)、降低政府災(zāi)后救濟(jì)負(fù)擔(dān)方面發(fā)揮的作用日益顯著。
二、美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的基本內(nèi)容
美國(guó)的洪水保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容主要包括兩大部分：一是1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》和以之為基礎(chǔ)的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》( NFIP )；二是1973年的《洪水災(zāi)害防御法》。具體而言：
（一）1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》與《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》
1968年，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)了《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》。該法共有4章129條，其中，第一章規(guī)定了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的授權(quán)設(shè)立和執(zhí)行、計(jì)劃的對(duì)象和范圍、承保責(zé)任的性質(zhì)和限制、費(fèi)率的確定和收取、國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金的設(shè)立和運(yùn)營(yíng)、土地使用控制等；第二章規(guī)定了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的組織和管理，包括政府資助下的私營(yíng)保險(xiǎn)公司的參與、政府項(xiàng)目在私營(yíng)保險(xiǎn)市場(chǎng)支持下的運(yùn)營(yíng)、損失理賠與司法管轄權(quán)等；第三章規(guī)定了洪泛區(qū)土地管理計(jì)劃與洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的協(xié)調(diào)，如對(duì)于洪泛區(qū)的劃定、土地管理和使用的標(biāo)準(zhǔn)、洪水評(píng)估要素、減災(zāi)資助、國(guó)家洪水減災(zāi)基金的設(shè)立和使用等；第四章則規(guī)定了聯(lián)邦財(cái)政干預(yù)、計(jì)劃的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等事項(xiàng)。根據(jù)該法和《國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃》（NFIP），聯(lián)邦政府設(shè)立了國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金，聯(lián)邦政府通過(guò)洪水保險(xiǎn)基金對(duì)參與洪水保險(xiǎn)基金的投保人進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼。
1968年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》與國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃確立了洪泛區(qū)內(nèi)土地利用和管理的總原則，對(duì)洪泛區(qū)的開發(fā)起到了一定的抑制作用。如該法規(guī)定，只有參加了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)才能購(gòu)買由聯(lián)邦補(bǔ)貼的洪水保險(xiǎn)，而參加的社區(qū)必須承諾加強(qiáng)洪泛區(qū)的土地利用與管理，包括：采取措施限制洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的開發(fā)；引導(dǎo)擬建項(xiàng)目避開洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；協(xié)助減輕洪水破壞；采取其他長(zhǎng)期改善洪泛區(qū)土地管理與利用的措施等。該法并規(guī)定，只有洪泛區(qū)內(nèi)已有的建筑物才可獲得保費(fèi)補(bǔ)貼；新建筑則必須按實(shí)際保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)行投保。這些規(guī)定使得1968年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)法》成為了美國(guó)洪泛區(qū)土地利用法律的基礎(chǔ)與核心。
但是，1968年《全國(guó)洪水保險(xiǎn)法》及其國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃在實(shí)施中暴露處其兩大缺陷：其一，計(jì)劃是自愿性的，由于參加洪水保險(xiǎn)短期內(nèi)要增加居民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，許多社區(qū)對(duì)其不感興趣；其二，是缺少可供各社區(qū)確定洪泛區(qū)范圍并進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖（其制定至少需要5年時(shí)間才能完成），無(wú)法準(zhǔn)確地確定保險(xiǎn)費(fèi)率。因此，在國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃實(shí)施的第一年，美國(guó)遭受洪水威脅的2萬(wàn)個(gè)社區(qū)中僅有4個(gè)社區(qū)有條件參加了保險(xiǎn)計(jì)劃，共僅辦理了20件洪水保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。為解決洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖缺失問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)在1969年對(duì)國(guó)家洪水保險(xiǎn)法進(jìn)行了修訂，制定了洪水保險(xiǎn)應(yīng)急計(jì)劃，規(guī)定各社區(qū)在詳細(xì)的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率圖繪制完成之前，可暫以全國(guó)平均保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)、并以部分投保形式參加應(yīng)急計(jì)劃。{8}此后，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的參加者有所增加，但計(jì)劃整體進(jìn)展仍較為緩慢，直到1973年5月，也僅有2200個(gè)社區(qū)（占應(yīng)參加社區(qū)數(shù)的15％）參加了該計(jì)劃，政府的救災(zāi)費(fèi)用仍在不斷上升。{9}
（二）1973年的《洪水災(zāi)害防御法》
為了更有效地推廣國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、矯正1968年國(guó)家洪水保險(xiǎn)法的缺陷，美國(guó)國(guó)會(huì)于1973年12月通過(guò)了《洪水災(zāi)害防御法》。{10}該法對(duì)聯(lián)邦資金在洪泛區(qū)內(nèi)的使用進(jìn)行了限制，如其規(guī)定，不再向確認(rèn)為有洪水風(fēng)險(xiǎn)的資產(chǎn)提供聯(lián)邦資助，除非：①財(cái)產(chǎn)所在社區(qū)參加了國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃；②資助申請(qǐng)者已購(gòu)買了洪水保險(xiǎn)。聯(lián)邦資助主要是指聯(lián)邦保險(xiǎn)的各種信貸機(jī)構(gòu)提供的商業(yè)優(yōu)惠貸款等，也包括各種形式的聯(lián)邦政府直接援助。這實(shí)際上是通過(guò)“捆綁”聯(lián)邦資助與洪水保險(xiǎn)將洪水保險(xiǎn)規(guī)定為一種強(qiáng)制性保險(xiǎn)。根據(jù)該等要求，所有受洪水威脅的社區(qū)都要參加國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，否則，其將無(wú)權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)與援助。該法同時(shí)規(guī)定，由聯(lián)邦政府確定洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū){11}并通知有關(guān)社區(qū)。社區(qū)接到通知后，須申請(qǐng)參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，或證明其不屬于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。社區(qū)在收到通知一年后仍未參加洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的，將受到處罰。強(qiáng)制性保險(xiǎn)計(jì)劃推行之初，曾遭遇到激烈的反對(duì)。作為妥協(xié)，國(guó)會(huì)被迫對(duì)《洪水災(zāi)害防御法》的某些內(nèi)容進(jìn)行了修訂。如1976年放寬了抵押貸款的禁令（即高洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的投保人除非進(jìn)行了抵押，不能取得聯(lián)邦資助），1977年又取消了禁止由聯(lián)邦保險(xiǎn)的信貸機(jī)構(gòu)向位于洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)但未參加保險(xiǎn)計(jì)劃的社區(qū)的財(cái)產(chǎn)所有人提供貸款的條款，只是要求信貸機(jī)構(gòu)告知借貸人，其將無(wú)權(quán)享受聯(lián)邦的災(zāi)害救濟(jì)與援助，以敦促其在開發(fā)洪泛區(qū)時(shí)應(yīng)自行采取相應(yīng)的防洪措施降低未來(lái)?yè)p失。
隨著相關(guān)法律條款的進(jìn)一步完善，國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展階段。尤其是聯(lián)邦保險(xiǎn)管理局（FIA）在經(jīng)過(guò)與私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)艱苦談判后推出的“以你自己的名義”計(jì)劃（Write Your Own program，簡(jiǎn)稱WYO）實(shí)施之后。{12}所謂WYO，是指私營(yíng)保險(xiǎn)公司可以自己的名義為NFIP出售洪水保單，將售出保單全部轉(zhuǎn)給FIA，并按保單數(shù)量收取傭金，但不承擔(dān)賠付責(zé)任，賠付責(zé)任以及保費(fèi)的管理和使用均由FIA負(fù)責(zé)。{13}通過(guò)此計(jì)劃，政府可充分利用私營(yíng)保險(xiǎn)公司的營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)和資源、最大限度地向社會(huì)公眾推銷洪水保險(xiǎn)。“新的管理模式既體現(xiàn)了FIA在國(guó)家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃中的主導(dǎo)地位，保證了洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的經(jīng)費(fèi)可以在全國(guó)范圍調(diào)用，又充分利用了私營(yíng)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)。”{14} 1983年8月，F(xiàn)IA向私營(yíng)保險(xiǎn)公司發(fā)出參加WYO計(jì)劃的邀請(qǐng)，幾年之后，WYO項(xiàng)目出售了90％以上的洪水保單并創(chuàng)設(shè)了一種獨(dú)一無(wú)二的公私合伙關(guān)系。{15}從1985年起，NFIP實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧。1985 ～2004年間，NFIP一直維持著收支平衡。保費(fèi)、有效保單和保障財(cái)產(chǎn)數(shù)額都在穩(wěn)步增長(zhǎng)。{16}
三、美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的變革
作為美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的核心，1968年的國(guó)家洪水保險(xiǎn)法在經(jīng)過(guò)1969年的應(yīng)急法和1973年的洪水災(zāi)害防御法的實(shí)質(zhì)性完善之后，又經(jīng)歷了1977、 1983、 1988、 1989、 1990、 1994、2004年等多次修訂，其中比較重要的是1994年、2004年的修訂。相關(guān)修訂不斷地更新著美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度的內(nèi)容，并煥發(fā)著其生機(jī)與活力。
�。ㄒ唬�1994年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》：洪災(zāi)減輕資助計(jì)劃
1968年法律出臺(tái)的原因之一是聯(lián)邦政府希望借助于一個(gè)聯(lián)邦保險(xiǎn)機(jī)制來(lái)預(yù)先確定相關(guān)洪災(zāi)損失，并擺脫之前的困境：必須向洪災(zāi)受害人提供災(zāi)后特別救助，而相關(guān)救助支出“是不可預(yù)測(cè)的，必須在每次巨災(zāi)發(fā)生后才能確定”。{17}該法所創(chuàng)立的NFIP的預(yù)設(shè)目標(biāo)則包括三方面：{18}一是擴(kuò)大洪水保險(xiǎn)所保障的財(cái)產(chǎn)范圍；二是降低納稅人的負(fù)擔(dān)，為受洪水影響的財(cái)產(chǎn)所有人提供災(zāi)難救助；三是實(shí)現(xiàn)對(duì)洪泛區(qū)的有效管理，以降低洪水損失。經(jīng)過(guò)若干年的實(shí)踐后，隨著洪水保險(xiǎn)保障財(cái)產(chǎn)范圍的逐步擴(kuò)大，NFIP迅速成為美國(guó)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)市場(chǎng)中一支重要的力量。{19}但在洪泛區(qū)管理及降低納稅人負(fù)擔(dān)等方面，NFIP的預(yù)定目標(biāo)則進(jìn)展緩慢，并逐步暴露出其本身的問(wèn)題和缺陷。比如，NFIP的核心目標(biāo)之一是鼓勵(lì)高風(fēng)險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)的消耗。從理論上，因加入NFIP的社區(qū)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行洪泛區(qū)房屋新建或改進(jìn)的相關(guān)規(guī)定，這樣，一段時(shí)間后，遭受嚴(yán)重洪水風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)產(chǎn)就會(huì)逐漸消失。但實(shí)際情況卻遠(yuǎn)非如此，因有大量財(cái)產(chǎn)未遵守規(guī)定的洪水保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。{20}又如，盡管1973年《洪水災(zāi)害防御法》規(guī)定了一些需強(qiáng)制購(gòu)買洪水保險(xiǎn)的情況，但金融機(jī)構(gòu)和管理者并沒(méi)有真正貫徹相關(guān)強(qiáng)制購(gòu)買要求。
為解決上述問(wèn)題，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了1994年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》。{21}其核心內(nèi)容有二：一是增設(shè)了一項(xiàng)洪災(zāi)減輕資助計(jì)劃。每年從國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金中拿出3000萬(wàn)美元?jiǎng)?chuàng)設(shè)國(guó)家洪災(zāi)減輕基金、來(lái)幫助那些不能遵守洪泛區(qū)管理要求的屋主實(shí)施減輕洪災(zāi)損失的行為，包括為遭受洪水嚴(yán)重?fù)p壞的房屋提升高度提供財(cái)務(wù)支持等。二是強(qiáng)化了貸款機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，即若屋主未按規(guī)定購(gòu)買洪水保險(xiǎn)，向其提供貸款的機(jī)構(gòu)必須親自為其補(bǔ)辦（貸款機(jī)構(gòu)可向屋主收取相關(guān)費(fèi)用），否則該貸款機(jī)構(gòu)將因未遵循強(qiáng)制購(gòu)買保單的要求而受到處罰。另外，新法還大幅度提高了洪水保險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額；調(diào)低了那些已降低洪水風(fēng)險(xiǎn)社區(qū)的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)；將洪水保險(xiǎn)單生效前的等待期由5天延長(zhǎng)到30天，以減少投保人潛在的投機(jī)行為；并規(guī)定被保險(xiǎn)房屋因需要滿足投保要求支出的費(fèi)用可納入保險(xiǎn)范圍，從而使得被保險(xiǎn)人可獲得更充分的保險(xiǎn)保障。
1994年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》生效后，盡管取得了一定的成績(jī)，但其效果遠(yuǎn)未達(dá)到立法者的預(yù)期目標(biāo)，尤其是仍存在著嚴(yán)重的重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，后者被認(rèn)為是NFIP有限資源的最大浪費(fèi)者，并直接導(dǎo)致了2004年國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法的出臺(tái)。
（二）2004年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》{22}：重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)的消除
2004年《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》的立法草案于2003年初首次被提交國(guó)會(huì)討論時(shí)，其名稱是：“兩次洪水即可掏空納稅人錢袋的2003年法案”。{23}其目標(biāo)在于解決洪水保險(xiǎn)中的重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，因?yàn)椋瑖?guó)會(huì)注意到：{24}在過(guò)去10年中，NFIP中約有1萬(wàn)項(xiàng)房產(chǎn)遭遇過(guò)2次以上損失，大約1％的被保險(xiǎn)房屋占了25～30％的賠付損失。這些重復(fù)性損失房產(chǎn)每年花掉納稅人約2億美元，構(gòu)成了NFIP的沉重負(fù)擔(dān)，并導(dǎo)致部分屋主陷于遭受洪災(zāi)損失、修復(fù)、再受災(zāi)，再修復(fù)的惡性循環(huán)中。這些問(wèn)題說(shuō)明NFIP的執(zhí)行機(jī)制是有缺陷的。因?yàn)闆](méi)有私人保險(xiǎn)人會(huì)在工作中允許這類事件發(fā)生，在NFIP參與者拒絕重建或遷址重建以減少財(cái)產(chǎn)重復(fù)損失、實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)最小化的情形下，私人保險(xiǎn)人也不可能繼續(xù)向其提供保險(xiǎn)保障。{25}為解決重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，2004年的《國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法》設(shè)立了一個(gè)領(lǐng)航計(jì)劃（pilot program），即通過(guò)向嚴(yán)重的重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn){26}的產(chǎn)權(quán)人提供資助的方式，幫助其實(shí)施減輕財(cái)產(chǎn)損失的行為（如幫助提高房基高度、拆除或遷址重建、增強(qiáng)防水結(jié)構(gòu)等，以達(dá)到當(dāng)?shù)胤梢蟮幕痉浪叨龋瑥亩鴾p輕NFIP在重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)上的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。相關(guān)資助的提供應(yīng)本著在最短時(shí)間內(nèi)、以最適當(dāng)方式、最大程度節(jié)省國(guó)家洪水保險(xiǎn)基金的原則進(jìn)行。該法同時(shí)授權(quán)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署（FEMA-NFIP的管理機(jī)關(guān)）資助各州或社區(qū)對(duì)重復(fù)損失財(cái)產(chǎn)進(jìn)行改建或征購(gòu)。若屋主拒絕接受依法實(shí)施的改建或征購(gòu)等減輕災(zāi)害行為，其洪水保險(xiǎn)費(fèi)率將以1.5倍的速度增加，直至對(duì)之收取實(shí)際的洪水保險(xiǎn)精算費(fèi)率。若屋主不服提高其房產(chǎn)費(fèi)率的決定，可依法申請(qǐng)由獨(dú)立第三方進(jìn)行裁決，若裁決屋主敗訴，由屋主承擔(dān)裁決成本。反之，則由FEMA承擔(dān)裁決成本。以此確保相關(guān)提高保費(fèi)行為的公正合理性。
但是，2004年改革法所重點(diǎn)關(guān)注的重復(fù)性損失財(cái)產(chǎn)問(wèn)題并未得到有效解決。截止2006年8月，該問(wèn)題相比之前并未發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性變化。屋主仍享有背離實(shí)際精算標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼保費(fèi)，除非其對(duì)房屋進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性改建或重建。批評(píng)者認(rèn)為2004年改革法所規(guī)定的洪災(zāi)減輕模式實(shí)際上起著鼓勵(lì)屋主留在危險(xiǎn)區(qū)域的作用。{27}這與NFIP的立法初衷是相背離的。另外，一個(gè)真正的保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)可以在保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)率之間找到一個(gè)適當(dāng)平衡，并建立一個(gè)可通過(guò)收取保費(fèi)實(shí)現(xiàn)收支平衡的體系。NFIP在此方面顯然還有很長(zhǎng)的路要走，尤其是當(dāng)其遭遇2005年的特大洪災(zāi)時(shí)，其財(cái)務(wù)基礎(chǔ)的脆弱性和制度設(shè)計(jì)的不完善性就更充分顯現(xiàn)。{28}
（三）2005年之后的《洪水保險(xiǎn)改革法案》：進(jìn)一步變革的挑戰(zhàn)
2005年的卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的特大洪水，給美國(guó)帶來(lái)了逾2000億美元的直接財(cái)產(chǎn)損失{29}，其中NFIP下被保險(xiǎn)人的損失超過(guò)了230億美元，比2005年NFIP全年所收保費(fèi)的10倍還多，相當(dāng)于NFIP過(guò)去37年中所支付的賠款總額的1.5倍。{30} NFIP后來(lái)依賴國(guó)會(huì)提供的超過(guò)200億美元的緊急財(cái)政撥款才得以擺脫破產(chǎn)狀態(tài)。由于該筆撥款每年的利息即高達(dá)10億美元，幾乎為NFIP年收入的一半，{31} NFIP歸還該筆撥款的可能性幾乎為零，故部分人士認(rèn)為NFIP作為一個(gè)獨(dú)立、自我持續(xù)的政府計(jì)劃明顯是失敗的，{32}聯(lián)邦審計(jì)署亦因此將之定性為一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目。{33}另外，根據(jù)美國(guó)國(guó)家氣象服務(wù)署有關(guān)未來(lái)20至30年中颶風(fēng)將會(huì)比20世紀(jì)70年代以來(lái)更加活躍的警告，從長(zhǎng)期來(lái)看，較2005年更為嚴(yán)重洪災(zāi)的發(fā)生基本上是確定的。{34}故在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國(guó)政府即面臨著如何改革NFIP現(xiàn)有機(jī)制、確保其持續(xù)運(yùn)營(yíng)、并有效應(yīng)對(duì)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失的問(wèn)題。
作為改革嘗試的結(jié)果，美國(guó)眾議院于2007年通過(guò)了一份《洪水保險(xiǎn)改革和現(xiàn)代化法案》，該法案建議修改NFIP，以使更多消費(fèi)者參與到NFIP中來(lái)、增強(qiáng)NFIP的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性。其主要建議包括：{35}①提高洪水保險(xiǎn)費(fèi)率以增加保費(fèi)收入；②提高NFIP從國(guó)庫(kù)借款的上限，以應(yīng)對(duì)未來(lái)可能的更大風(fēng)險(xiǎn)；③提高對(duì)違規(guī)放貸機(jī)構(gòu)（向未購(gòu)買洪水保險(xiǎn)的借款人放貸）的罰金；④增加參與NFIP的激勵(lì)措施，吸引更多人的參與；⑤鼓勵(lì)修訂新的洪水風(fēng)險(xiǎn)地圖，以使其能準(zhǔn)確反映洪水風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際變化。作為對(duì)應(yīng)否將颶風(fēng)納入保險(xiǎn)事故之巨大爭(zhēng)論{36}的回應(yīng)，該法案建議制定一部《多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》，將颶風(fēng)納入NFIP的范疇。{37}其起草者認(rèn)為，新的《多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法》提供的多風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)項(xiàng)目可適用于一個(gè)更廣闊的地區(qū)，可通過(guò)分散地區(qū)性的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)改善NFIP的財(cái)務(wù)狀況并為遭受風(fēng)災(zāi)和水災(zāi)的屋主提供更周全的保護(hù)。其理由包括：在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國(guó)許多私營(yíng)保險(xiǎn)公司拒絕向高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)出售保單，致使許多海岸社區(qū)無(wú)法通過(guò)保險(xiǎn)來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)，新法案有助于私營(yíng)保險(xiǎn)人重新向高風(fēng)險(xiǎn)的海岸地區(qū)居民提供火災(zāi)、盜竊、責(zé)任保險(xiǎn)等險(xiǎn)種，而不必為規(guī)避颶風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)而退出市場(chǎng)。{38}新法案還建議大幅度提高保險(xiǎn)金額，以為海岸地區(qū)財(cái)產(chǎn)提供更充分的保障，如將住宅的保額提高到50萬(wàn)美元，屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)的保險(xiǎn)金額提高到15萬(wàn)美元；非住宅保額提高到100萬(wàn)美元，屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)提高到75萬(wàn)美元。{39}由于新法案涉及對(duì)NFIP承保風(fēng)險(xiǎn)的根本性變革，并涉及一系列配套法律制度的修訂或完善，故爭(zhēng)議很大，其也一直未能走完立法程序。{40}2011年7月，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院又通過(guò)了一份《2011年洪水保險(xiǎn)改革法案》。{41}此法案規(guī)定將逐步實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)保費(fèi)，并減少對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)建筑等財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)貼，同時(shí)制定風(fēng)險(xiǎn)制圖標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施災(zāi)后救助，并授權(quán)美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）對(duì)私人再保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行安全保障。法案的支持者認(rèn)為，新法案將有利于洪水保險(xiǎn)計(jì)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定實(shí)施，更好的繪制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖和進(jìn)行洪水保險(xiǎn)定價(jià)。按照美國(guó)國(guó)會(huì)的立法程序，這一法案尚需獲參議院同意，并報(bào)總統(tǒng)簽署后才能生效。
當(dāng)然，圍繞NFIP的變革努力并不僅僅體現(xiàn)在聯(lián)邦層面。{42}在州級(jí)層面，在卡特里娜颶風(fēng)之后，美國(guó)許多沿海岸的州即已開始采取措施解決颶風(fēng)引發(fā)的保險(xiǎn)供給不足問(wèn)題。比如，佛羅里達(dá)等州通過(guò)立法使得州政府成為高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)產(chǎn)的最終保險(xiǎn)人，以為買不到合適保險(xiǎn)的產(chǎn)權(quán)人提供風(fēng)災(zāi)組合（wind-pools）等保險(xiǎn)或再保險(xiǎn)產(chǎn)品。{43}
就NFIP的未來(lái)而言，卡特里娜颶風(fēng)之后，盡管其發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，但大部分美國(guó)人仍認(rèn)為，作為唯一可得的預(yù)付性洪災(zāi)支付機(jī)制，NFIP可向受損產(chǎn)權(quán)人提供一個(gè)清楚、有序獲得洪水損失補(bǔ)償?shù)穆窂�，故不�?yīng)當(dāng)被放棄。事實(shí)上，迄今為止，美國(guó)國(guó)會(huì)尚沒(méi)有廢止或放棄既有洪水保險(xiǎn)法律及NFIP的計(jì)劃。國(guó)會(huì)面臨的挑戰(zhàn)是如何強(qiáng)化其財(cái)務(wù)狀況，以改善國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)遭遇洪水風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性。探討中的改革措施包括：{44}①逐步停止明確的保費(fèi)補(bǔ)貼。證據(jù)顯示，{45}NFIP每年因保費(fèi)補(bǔ)貼而少收的保費(fèi)高達(dá)13億美元，卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的20萬(wàn)件賠付請(qǐng)求中有大約12.2萬(wàn)件（占61％）享受有保費(fèi)補(bǔ)貼。這種結(jié)果本身是極端不合理的。②努力提高保單增長(zhǎng)率和每年的保費(fèi)收入。盡管NFIP的推廣取得了巨大成功，但仍有大量處于危險(xiǎn)區(qū)域（洪泛區(qū)）之外的產(chǎn)權(quán)人不僅被排除在洪水保險(xiǎn)之外（25％的危險(xiǎn)發(fā)生在危險(xiǎn)區(qū)域之外{46}），或者根本不了解該險(xiǎn)種。這說(shuō)明保單增長(zhǎng)率與保費(fèi)收入仍存在巨大提升空間。③授權(quán)NFIP在提高費(fèi)率方面以更大的靈活性等。國(guó)會(huì)考慮中的建議包括：NFIP可對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)財(cái)產(chǎn)按每年上漲25％的幅度收取保費(fèi)（相對(duì)于現(xiàn)行的提高10％的保費(fèi)上限），以使得NFIP在一個(gè)巨災(zāi)損失年份后可以一種類似于私人保險(xiǎn)商的方式提高其費(fèi)率，從而可在不提高風(fēng)險(xiǎn)集中度的前提下每年增加幾十億的保費(fèi)收入；或者為海岸地區(qū)財(cái)產(chǎn)創(chuàng)設(shè)一種新的、能準(zhǔn)確反映其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并構(gòu)成保險(xiǎn)對(duì)價(jià)的費(fèi)率分支。
四、美國(guó)洪水保險(xiǎn)法律制度變革對(duì)中國(guó)的啟示
�。ㄒ唬┍ｋU(xiǎn)補(bǔ)償優(yōu)于財(cái)政救助、中國(guó)宜盡早出臺(tái)專門的洪水保險(xiǎn)立法
中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一，災(zāi)害種類繁多、頻率和成災(zāi)比率均較高，其中洪水災(zāi)害引發(fā)的損失和威脅最大。中國(guó)10％的國(guó)土面積、40％的人口、30％的耕地、70％的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和一百多座大中城市受到洪水災(zāi)害的威脅。{47}相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1990至2006年間我國(guó)洪災(zāi)造成的年均直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1136.7億元，約占每年自然災(zāi)害損失的60％ 。{48}盡管每年中央財(cái)政都安排有一定的專項(xiàng)救災(zāi)資金，相對(duì)于巨額的洪災(zāi)損失而言，無(wú)異于杯水車薪，根本無(wú)法滿足災(zāi)區(qū)群眾恢復(fù)生產(chǎn)生活的實(shí)際需要。{49}并且，隨著全球氣候變化和災(zāi)害的增多，政府的財(cái)政支出壓力也在逐步增大。{50}另外，政府救助還面臨著一個(gè)困境，即如何化解政府災(zāi)害救助金額和范圍的不確定性與政府支出決策所需要的確定性之間的矛盾，因?yàn)檎念A(yù)算程序非常嚴(yán)格，支出范圍和金額需要提前確定，而災(zāi)害損失本身是不可預(yù)測(cè)的，必須在每個(gè)災(zāi)害發(fā)生后才能確定。這些困境或問(wèn)題的存在也正是美國(guó)出臺(tái)洪水保險(xiǎn)法的核心動(dòng)因。
在保險(xiǎn)機(jī)制下，上述問(wèn)題可迎刃而解。因?yàn)�，首先，保險(xiǎn)是一種預(yù)先支付保費(fèi)、并通過(guò)集中大量同類風(fēng)險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的一種互助共濟(jì)機(jī)制。投保人事先交納的保費(fèi)，可構(gòu)成保險(xiǎn)事故發(fā)生后保險(xiǎn)賠付的重要資金來(lái)源。相對(duì)于洪災(zāi)所致?lián)p失而言，政府的救助資金永遠(yuǎn)都是極其有限的，保險(xiǎn)市場(chǎng)的資金匯聚能力可大大增強(qiáng)救助資助金規(guī)模。以NFIP為例，在卡特里娜颶風(fēng)事件之后，美國(guó)國(guó)會(huì)之所以繼續(xù)鼎力支持該項(xiàng)目，也正是考慮到NFIP是一種預(yù)付的未來(lái)洪水災(zāi)害救助機(jī)制，一旦終止該計(jì)劃將喪失保費(fèi)收入，等于減少了可用于洪水救助的資金。{51}如1978至2003年間，NFIP的保費(fèi)收入累計(jì)約230億美元，支付保險(xiǎn)賠款約123億美元，每年可減少洪災(zāi)損失約10億美元。{52}其次，也是更重要的，保險(xiǎn)是一種有償機(jī)制，它更利于形成市場(chǎng)主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的良性循環(huán)，而政府的救助是一種無(wú)償?shù)纳鐣?huì)福利，它易導(dǎo)致公眾養(yǎng)成對(duì)政府災(zāi)后救濟(jì)的依賴心理，不利于受害人養(yǎng)成主動(dòng)的減災(zāi)防損習(xí)慣。最后，相關(guān)研究亦表明，盡管保險(xiǎn)沒(méi)有、也很可能不能滿足災(zāi)害受害人的所有需求，但其仍是提供災(zāi)害救助的最有效、最合理的方式。{53}關(guān)于這一點(diǎn)，在美國(guó)2004年國(guó)家洪水保險(xiǎn)改革法的如下序言中也有著集中體現(xiàn)，即“國(guó)會(huì)發(fā)現(xiàn)，NFIP具有以下功能：識(shí)別洪水風(fēng)險(xiǎn)；向公眾提供洪水保險(xiǎn)信息；鼓勵(lì)州和地方政府采取適當(dāng)?shù)耐恋毓芾泶胧┮韵拗坪榉簠^(qū)的無(wú)序開發(fā)并減少因此導(dǎo)致的洪水損失；使得洪水保險(xiǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)可以供給，而在其他條件下無(wú)法供給，并加速洪災(zāi)后的恢復(fù)，減輕未來(lái)?yè)p失，拯救生命，減少個(gè)人和國(guó)家的洪災(zāi)成本。”{54} NFIP的這些功能對(duì)于水患深重的中國(guó)而言應(yīng)可同樣適用。
我國(guó)目前尚無(wú)一部專門的洪水保險(xiǎn)法律或法規(guī)，有關(guān)洪水保險(xiǎn)的內(nèi)容僅僅是在個(gè)別相關(guān)法律中有零散的規(guī)定。如1997年8月通過(guò)的《防洪法》中僅有一句涉及洪水保險(xiǎn)的原則性內(nèi)容，即“國(guó)家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”。2005年國(guó)務(wù)院修訂后的《防汛條例》第41條規(guī)定：“對(duì)蓄滯洪區(qū)，逐步推行洪水保險(xiǎn)制度，具體辦法另行制定�！眹�(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理若干意見的通知》（國(guó)辦發(fā){2006} 45號(hào)），在完善蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償?shù)缺Ｕ洗胧┲刑岬剑骸胺e極開展洪水災(zāi)害損失保險(xiǎn)研究，建立有效的洪水災(zāi)害損失保險(xiǎn)體系，化解蓄滯洪區(qū)洪水災(zāi)害損失風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，提高社會(huì)和群眾對(duì)災(zāi)害的承受能力�！眹�(guó)務(wù)院2006年6月頒布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》則指出要建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。但遺憾的是，這些法律法規(guī)或政策對(duì)于洪水保險(xiǎn)的性質(zhì)、法律地位、作用、保費(fèi)收取，以及政府、保險(xiǎn)人、投保人之間的權(quán)利義務(wù)等均未作任何規(guī)定，導(dǎo)致洪水保險(xiǎn)在實(shí)踐中缺乏直接的可操作性的法律依據(jù)。保險(xiǎn)公司在實(shí)踐中也沒(méi)有專門針對(duì)洪水保險(xiǎn)的單獨(dú)險(xiǎn)種，而是將洪水風(fēng)險(xiǎn)作為部分財(cái)產(chǎn)損失險(xiǎn)的附加險(xiǎn)規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)階段尚未制定出以洪水災(zāi)害損失數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的科學(xué)合理的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率�，F(xiàn)階段，我國(guó)企業(yè)財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)將洪水風(fēng)險(xiǎn)列為保險(xiǎn)責(zé)任范圍，而企業(yè)財(cái)產(chǎn)基本險(xiǎn)將洪水風(fēng)險(xiǎn)列為除外責(zé)任，目前的洪水保險(xiǎn)費(fèi)率籠統(tǒng)地含在綜合費(fèi)率中。換言之，投保人投保的洪水保險(xiǎn)的費(fèi)率并非以洪水保險(xiǎn)賠款為依據(jù)、而是以其他險(xiǎn)種（主要是火險(xiǎn)費(fèi)率）為基礎(chǔ)制定的，此做法完全背離了保險(xiǎn)商品的定價(jià)原則。這一局面形成的原因主要有三：第一，我國(guó)1980年恢復(fù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)后，曾在特定地區(qū)與時(shí)段進(jìn)行過(guò)一些洪水保險(xiǎn)的研究和嘗試，但相關(guān)嘗試因覆蓋區(qū)域有限等均以失敗告終。{55}第二，我國(guó)針對(duì)洪水保險(xiǎn)的理論研究長(zhǎng)期處于初期階段，關(guān)注洪水保險(xiǎn)立法的學(xué)者更是寥寥。這些因素直接影響著洪水保險(xiǎn)的立法進(jìn)程。第三，洪水保險(xiǎn)的實(shí)施尚存在諸多技術(shù)問(wèn)題需要解決。如尚未編制出各流域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖{56}，尚未進(jìn)行洪水等級(jí)的劃分，對(duì)洪水風(fēng)險(xiǎn)及災(zāi)前災(zāi)后評(píng)估配套措施的研究也嚴(yán)重缺乏，缺乏一套完整的巨災(zāi)再保險(xiǎn)體系。但如國(guó)內(nèi)許多人士近年來(lái)反復(fù)呼吁的，巨災(zāi)頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)已不容許我們等待所有條件都成熟后再推行相關(guān)保險(xiǎn)制度，包括洪水保險(xiǎn)在內(nèi)的巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建設(shè)已經(jīng)是刻不容緩。{57}另外，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在對(duì)抗包括洪水在內(nèi)的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也都普遍采取了立法先行的做法。因此，我們有必要及時(shí)借鑒相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)專門的洪水保險(xiǎn)法，盡早確立洪水保險(xiǎn)制度，并使之在分擔(dān)洪水風(fēng)險(xiǎn)過(guò)程中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。
�。ǘ⿷�(yīng)將洪水保險(xiǎn)界定為一種具有政策性因素的強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)，并在其實(shí)施中發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用
與一般保險(xiǎn)高概率、低損失的特征不同，洪水保險(xiǎn)具有低概率、高損失的特征，此特征使得風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算變得復(fù)雜，降低了精確預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)和損失的可能性，并使得純商業(yè)性的洪水保險(xiǎn)很難推行。同時(shí)，洪水保險(xiǎn)作為一種準(zhǔn)公共物品，其具有收益上的非排他性、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的規(guī)模性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、成本或利益上的外在性等公共物品特點(diǎn)，{58}這些特點(diǎn)決定了私營(yíng)保險(xiǎn)業(yè)無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)洪水保險(xiǎn)的供給，而必須有政府的適度介入，否則，市場(chǎng)自身必然走向失靈。美國(guó)等不少國(guó)家洪水保險(xiǎn)發(fā)展早期的經(jīng)驗(yàn)亦充分證明了這一點(diǎn)。就中國(guó)現(xiàn)階段而言，洪水保險(xiǎn)還是一個(gè)新生事物，為確保其健康發(fā)展，必須充分考慮到其上述特征與特點(diǎn)。具體而言：
其一，應(yīng)將洪水保險(xiǎn)規(guī)定為一種具有政策性因素的強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)，在其實(shí)施中給予適當(dāng)?shù)谋ＹM(fèi)補(bǔ)貼。關(guān)于洪水保險(xiǎn)的定位，國(guó)內(nèi)部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將之歸入社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，其主要理由是：洪水風(fēng)險(xiǎn)具有一次性損失巨大和逆向選擇的性質(zhì)，需以國(guó)家財(cái)力為后盾，輔之以克服逆向選擇的政策來(lái)推行。{59}美國(guó)現(xiàn)行的洪水保險(xiǎn)也是被作為一種社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)推行的，國(guó)家承擔(dān)全部保險(xiǎn)責(zé)任。但考慮到中美兩國(guó)在洪水風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重程度、受災(zāi)人口數(shù)量、政府財(cái)力、公眾洪水保險(xiǎn)意識(shí)等方面的巨大差異，以及美國(guó)NFIP推行中所遇到的財(cái)務(wù)挑戰(zhàn)、私營(yíng)保險(xiǎn)公司約束機(jī)制不足等問(wèn)題，{60}本文認(rèn)為，將洪水保險(xiǎn)定位為一種社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)推行并不適合中國(guó)的國(guó)情，社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展模式不利于國(guó)家財(cái)政支持的可持續(xù)發(fā)展，中央財(cái)政很可能因此背上一個(gè)沉重的“包袱”，并最終危及洪水保險(xiǎn)的發(fā)展。故應(yīng)將之設(shè)計(jì)為一種具有政策性因素的微利型商業(yè)險(xiǎn)種，采用類似于機(jī)動(dòng)車交通事故強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)（即交強(qiáng)險(xiǎn)）的模式來(lái)推行。具體即由保險(xiǎn)公司作為直接經(jīng)營(yíng)主體、并實(shí)際承擔(dān)一定比例或份額的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，同時(shí)由國(guó)家向投保人提供適度的保費(fèi)補(bǔ)貼并作為有限超額損失的適度再保險(xiǎn)人，以實(shí)現(xiàn)洪水風(fēng)險(xiǎn)在個(gè)人、保險(xiǎn)公司和國(guó)家之間的合理分擔(dān)。
其二，應(yīng)充分發(fā)揮政府在洪水保險(xiǎn)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮主要體現(xiàn)在以下方面：①及時(shí)制定或完善洪水保險(xiǎn)的法律規(guī)則。如應(yīng)以法律形式盡快明確、細(xì)化諸如洪水保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)模式、承保原則、政府和私營(yíng)保險(xiǎn)人間的關(guān)系、費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)及其確定方式、洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的繪制與更新、損失理算與賠付、洪水保險(xiǎn)與土地管理、防災(zāi)減損措施、再保險(xiǎn)等問(wèn)題。②以保費(fèi)補(bǔ)貼、救災(zāi)資助、稅收激勵(lì)、超額損失分擔(dān)等方式引導(dǎo)、塑造投保人、保險(xiǎn)人的積極行為模式。對(duì)洪水保險(xiǎn)的供給，應(yīng)充分考慮到對(duì)于準(zhǔn)公共物品的供給、應(yīng)采取政府供給和私人共同分擔(dān)原則之理論。{61}政府可以借助保費(fèi)補(bǔ)貼、救災(zāi)資助等方式來(lái)擴(kuò)大洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)投保人的吸引力，借助稅收激勵(lì)、新產(chǎn)品審批等方面的優(yōu)待吸引更多的私營(yíng)保險(xiǎn)人參與洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品的提供，并通過(guò)擔(dān)任超額損失再保險(xiǎn)人的方式來(lái)消除保險(xiǎn)人、投保人對(duì)保險(xiǎn)賠付能力的擔(dān)憂，增強(qiáng)他們投保洪水保險(xiǎn)產(chǎn)品的信心，進(jìn)而塑造積極投保洪水保險(xiǎn)的行為模式和氛圍。③充分重視市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制的作用。在洪水保險(xiǎn)的推廣中，應(yīng)充分利用市場(chǎng)化機(jī)制調(diào)動(dòng)私營(yíng)保險(xiǎn)人、投保人的積極性，如應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)確定洪水保險(xiǎn)的費(fèi)率，以使費(fèi)率能較準(zhǔn)確地反映財(cái)產(chǎn)的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)狀況；在制定洪水風(fēng)險(xiǎn)圖、評(píng)估損失等方面，應(yīng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以減少投機(jī)或道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生；并采取各種市場(chǎng)化激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)投保人主動(dòng)采取防災(zāi)防損措施來(lái)減少未來(lái)可能發(fā)生的洪災(zāi)損失等。
�。ㄈ┖樗ｋU(xiǎn)的推行應(yīng)堅(jiān)持低保費(fèi)、低保額、廣覆蓋的承保原則
鑒于洪水保險(xiǎn)的低概率、高損失特征使得其很難滿足一般保險(xiǎn)的大數(shù)法則，尤其是在局部區(qū)域；洪水保險(xiǎn)的支付能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平密切相關(guān)，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，人們才會(huì)產(chǎn)生保險(xiǎn)需求；{62}中國(guó)受洪水威脅的人口有5至6億之多，每年遭受水災(zāi)的人口可達(dá)到數(shù)千萬(wàn)。因此，只有在一個(gè)廣闊的范圍內(nèi)、較長(zhǎng)的時(shí)段內(nèi)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，才可能使洪水保險(xiǎn)的費(fèi)率得以降低，這也是洪水保險(xiǎn)發(fā)展必須依賴國(guó)家扶植的深層次原因。中國(guó)將長(zhǎng)期作為發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)決定了國(guó)家財(cái)政很難給予洪水保險(xiǎn)太多的支持，故中國(guó)洪水保險(xiǎn)在發(fā)展初期的保障水平不能定位過(guò)高，而應(yīng)當(dāng)實(shí)行低保費(fèi)、低保額、限額賠付的原則，并以此爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)廣覆蓋。否則，其可持續(xù)性及保障水平必然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。具體實(shí)施中，不妨借鑒我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域長(zhǎng)期實(shí)行的“三低一高”原則，即“低保額、低保費(fèi)、低賠付和高保面”；{63}并應(yīng)充分吸取美國(guó)洪水保險(xiǎn)計(jì)劃推行中的經(jīng)驗(yàn)：在保障對(duì)象方面，應(yīng)將居民家庭財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)分開，保障對(duì)象僅限于居民家庭財(cái)產(chǎn)和與居民家庭基本生活需要密切相關(guān)的小型企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，以及社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)；在保險(xiǎn)責(zé)任方面，應(yīng)將保險(xiǎn)責(zé)任限定在因江河泛濫、山洪暴發(fā)、潮水上漲以及所引發(fā)的泥石流對(duì)建筑物及其部分財(cái)產(chǎn)所引起的泡損、淹沒(méi)、沖散、沖毀等造成的直接損失，將洪水引發(fā)的間接損失（如營(yíng)業(yè)中斷等）排除在外；在保險(xiǎn)金額方面，應(yīng)以恢復(fù)受災(zāi)民眾或企業(yè)獲得基本保障為原則，可參照交強(qiáng)險(xiǎn)的規(guī)定、明確規(guī)定洪水保險(xiǎn)的法定承保限額，并在法定承保限額內(nèi)實(shí)行強(qiáng)制投保。比如可規(guī)定農(nóng)民住宅不超過(guò)3萬(wàn)元、室內(nèi)財(cái)產(chǎn)不超過(guò)1萬(wàn)元；城鎮(zhèn)居民住宅不超過(guò)10萬(wàn)元，室內(nèi)財(cái)產(chǎn)不超過(guò)2萬(wàn)元；小型企業(yè)生產(chǎn)用房不超過(guò)15萬(wàn)元，室內(nèi)財(cái)產(chǎn)也不超過(guò)5萬(wàn)元等。當(dāng)然，無(wú)論是房屋本身還是室內(nèi)財(cái)產(chǎn)，理賠時(shí)均要扣除一定的免賠額。對(duì)于處于風(fēng)險(xiǎn)程度不同的財(cái)產(chǎn)，則應(yīng)適用有差別的費(fèi)率，以更好地體現(xiàn)公平原則及調(diào)動(dòng)人們的投保積極性。這樣，即可在確保洪災(zāi)后居民家庭基本生活需要的同時(shí)，將國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任限制在預(yù)定的、可承受的合理限度內(nèi)，而不至于出現(xiàn)大的理賠資金缺口。
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