[ 王冠華 ]——(2017-3-31) / 已閱13282次
PPP實務研究系列之三：PPP項目融資方和政府監(jiān)管
王冠華
PPP項目融資的融資方，是指為PPP項目提供建設(shè)和運營所需資金的主體，通常為社會資本方、商業(yè)銀行、多邊金融機構(gòu)(如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行)、政策性金融機構(gòu)以及非銀行金融機構(gòu)(如保險、信托)、各類基金，等等。有時承包商、原料供應商等PPP項目其他參與主體“墊資”實施PPP項目建設(shè)時，也可視為PPP項目融資的融資方。另外，雖然PPP項目融資是PPP項目公司或者社會資本方的責任和義務，政府不應為項目公司或社會資本方的融資提供擔保。但根據(jù)PPP項目合同的約定，政府方仍需要承擔PPP項目的部分融資義務如股權(quán)投資(政府與社會資本共同組建項目公司時)、支付運營補貼等，或者為PPP項目融資提供必要的協(xié)助和配合，從而在一定程度上也會成為PPP項目融資的融資方。此外，PPP模式能否成功運作的關(guān)鍵之一在于政府是否發(fā)揮了良好的監(jiān)管作用。為實現(xiàn)PPP項目建設(shè)或運營的可持續(xù)性，尚需要政府對PPP項目融資實施有效監(jiān)管。
一、融資方權(quán)利的安排
根據(jù)建設(shè)規(guī)模和融資需求等的不同，具體PPP項目融資可以采取股權(quán)投資方式，可以采取債權(quán)融資方式，也可以采取股權(quán)投資和債權(quán)融資相結(jié)合的方式。就債權(quán)融資方式而言，融資方既可以是一兩家金融機構(gòu)，也可以是由多家銀行或金融機構(gòu)組成的銀團，具體的債權(quán)融資方式可以是貸款，也包括債券、資產(chǎn)證券化，等等�！秶野l(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發(fā)改投資[2014]2724號，2014年12月2日)指出，“鼓勵金融機構(gòu)提供財務顧問、融資顧問、銀團貸款等綜合金融服務，全程參與PPP項目的策劃、融資、建設(shè)和運營。鼓勵項目公司或合作伙伴通過成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道�！�
為了保證項目公司能夠順利獲得融資，在PPP項目合同中，通常會規(guī)定一些保障融資方權(quán)利的安排。融資方在提供融資時最為關(guān)注的核心權(quán)利包括：
(一)融資方的主債權(quán)和擔保債權(quán)
如果PPP項目公司以項目資產(chǎn)或其他權(quán)益(例如運營期的收費權(quán))、或社會資本以其所持有的與PPP項目相關(guān)的權(quán)利(例如其所持有的項目公司股權(quán))為擔保向融資方申請融資，融資方在主張其擔保債權(quán)時可能會導致PPP項目公司股權(quán)以及PPP項目相關(guān)資產(chǎn)和權(quán)益的權(quán)屬變更。因此，融資方首先要確認PPP項目合同中已明確規(guī)定社會資本和PPP項目公司有權(quán)設(shè)置上述擔保，并且政府方可以接受融資方行使主債權(quán)或擔保債權(quán)所可能導致的法律后果，以確保融資方權(quán)益能夠得到充分有效的保障。
(二)融資方的介入權(quán)
由于PPP項目的提前終止可能會對融資方債權(quán)的實現(xiàn)造成嚴重影響，因此融資方通常希望在發(fā)生PPP項目公司違約事件且PPP項目公司無法在約定期限內(nèi)補救時，可以自行或委托第三方在PPP項目提前終止前對于項目進行補救。為了保障融資方的該項權(quán)利，融資方通常會要求在PPP項目合同中或者通過政府、PPP項目公司與融資方簽訂的直接介入?yún)f(xié)議對融資方的介入權(quán)予以明確約定。
二、政府方對PPP項目融資的的義務
在PPP項目運作過程中，政府方對PPP項目融資需要承擔的義務主要體現(xiàn)為政府方在PPP項目全生命周期過程中的財政支出責任。根據(jù)2015年4月3日財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)“第二章 責任識別”的相關(guān)規(guī)定，這一責任主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。
(一)股權(quán)投資支出責任
股權(quán)投資支出責任是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔的股權(quán)投資支出責任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府不承擔股權(quán)投資支出責任。
(二)運營補貼支出責任
運營補貼支出責任是指在項目運營期間，政府承擔的直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任；可行性缺口補助模式下，政府承擔部分運營補貼支出責任；使用者付費模式下，政府不承擔運營補貼支出責任。
(三)風險承擔支出責任
風險承擔支出責任是指項目實施方案中政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。通常由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況，會產(chǎn)生財政或有支出責任。
(四)配套投入支出責任
配套投入支出責任是指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設(shè)部分項目配套措施、完成項目與現(xiàn)有相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的對接、投資補助、貸款貼息等。配套投入支出應依據(jù)項目實施方案合理確定。
三、參與PPP項目的其他主體對PPP項目融資的的義務
參與PPP項目的其他主體包括承包商和分包商、原料供應商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等，通常情形下，這些主體并不負有PPP項目融資義務，但在實質(zhì)上，某些主體可能會承擔PPP項目融資義務，或者社會資本方(或PPP項目公司)會將部分PPP項目融資義務“轉(zhuǎn)嫁”給某些主體，特別是承包商和分包商、原料供應商等。在承包商和分包商、原料供應商等其他主體“墊資”實施PPP項目建設(shè)時，該等“墊資”實際是幫助社會資本方(或PPP項目公司)解決臨時性的正常資金需求，相當于向社會資本方(或PPP項目公司)提供了過橋資金或者債權(quán)融資，故從這個角度講，承包商和分包商、原料供應商等其他主體應視為PPP項目融資方。
四、政府方對PPP項目融資的的監(jiān)管
在PPP項目中，政府方需要同時扮演公共事務的管理者和公共產(chǎn)品或者服務的購買者；在共同組建PPP項目公司時，政府和社會資本雙方需要共同簽署PPP項目合同，用于約定項目合作內(nèi)容和雙方的基本權(quán)利義務，由此決定了政府方對PPP項目融資監(jiān)管有行政監(jiān)管和協(xié)議監(jiān)管兩種基本方式。
(一)政府方的行政監(jiān)管
現(xiàn)階段政府方對PPP項目融資的行政監(jiān)管的規(guī)定散見于相關(guān)規(guī)范性文件中，且規(guī)定得比較原則和簡單，政府方的行政監(jiān)管規(guī)定主要如下：。
1.《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號，2004年7月16日)第二條第(七)項規(guī)定，“規(guī)范企業(yè)投資行為。各類企業(yè)都應嚴格遵守國土資源、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃等法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準，不得投資建設(shè)國家禁止發(fā)展的項目”；第五條第(二)項規(guī)定，“建立健全協(xié)同配合的企業(yè)投資監(jiān)管體系。國土資源、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理、安全生產(chǎn)監(jiān)管等部門，要依法加強對企業(yè)投資活動的監(jiān)管，凡不符合法律法規(guī)和國家政策規(guī)定的，不得辦理相關(guān)許可手續(xù)。在建設(shè)過程中不遵守有關(guān)法律法規(guī)的，有關(guān)部門要責令其及時改正，并依法嚴肅處理。各級政府投資主管部門要加強對企業(yè)投資項目的事中和事后監(jiān)督檢查，對于不符合產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)準入標準的項目，以及不按規(guī)定履行相應核準或許可手續(xù)而擅自開工建設(shè)的項目，要責令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)企業(yè)和人員的責任。審計機關(guān)依法對國有企業(yè)的投資進行審計監(jiān)督，促進國有資產(chǎn)保值增值。建立企業(yè)投資誠信制度，對于在項目申報和建設(shè)過程中提供虛假信息、違反法律法規(guī)的，要予以懲處，并公開披露，在一定時間內(nèi)限制其投資建設(shè)活動�！弊鳛槠髽I(yè)投資活動，PPP項目融資接受政府方的行政監(jiān)管時應遵守上述規(guī)定。
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