[ 洪碧華 ]——(2019-4-26) / 已閱18901次
在我國社會主義法制建設蓬勃發(fā)展的時候，黨內(nèi)建設也得到了長足進步，黨內(nèi)法規(guī)也隨著國家法律的健全，不斷豐富、完善。1982年修訂的黨章中明確了中國共產(chǎn)黨必須在憲法、法律范圍內(nèi)活動的基本原則，且同時通過立法的程序，將其寫入憲法。這一舉措為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)奠定了良好基礎。同時，對黨內(nèi)法規(guī)的科學化、規(guī)范化建設問題日益被重視起來。
1990年11月，《關于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關問題的通知》中初步確立了黨內(nèi)法規(guī)備案制度，并希望這一制度的建立與國家法律保持協(xié)調(diào)、一致�！蛾P于紀檢條規(guī)備案工作的通知》只能夠再次對紀檢監(jiān)督法規(guī)、規(guī)范性文件的備案提出了相關要求，但由于立法缺陷，導致當時的規(guī)定內(nèi)容較為粗糙、淺顯，并不完善。1993年，為了更好加強黨的建設，發(fā)揮黨政監(jiān)督機關的整體效能，紀檢監(jiān)察合署辦公，從執(zhí)紀監(jiān)督上加強黨內(nèi)法規(guī)建設、推動黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。
3、新世紀以來不斷完善
進入新世紀，隨著黨的建設和發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)的建設持續(xù)加強，一些確保黨內(nèi)法規(guī)落實的文件相繼出臺，從而在最大限度上確保了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)、一致。在黨內(nèi)法規(guī)立法規(guī)劃、制定程序等方面進行了初步探索。
首先，在立法規(guī)劃上，為了確保黨內(nèi)法規(guī)的完善，于2013年提出了黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，對五年內(nèi)，黨內(nèi)法規(guī)各個領域的工作進行統(tǒng)籌安排，這一舉措的重要價值在于克服黨內(nèi)立法盲目化、隨意化，避免立法交叉或相互沖突、矛盾。其次，在立法制定程序上，被稱為黨內(nèi)“立法法”的（《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》）的誕生，對黨內(nèi)法規(guī)制定做出了權限規(guī)定，以避免黨內(nèi)法規(guī)制定的時候，出現(xiàn)與國家法律不適應、相矛盾情況的發(fā)生。但需要注意的是，并不是所有的不適應、相矛盾問題均可在黨內(nèi)法規(guī)制定階段得到規(guī)避、解決的，有時候，需要將黨內(nèi)法規(guī)應用于實踐中，方可發(fā)現(xiàn)問題。針對黨內(nèi)法規(guī)在備案制度中存在的不足和缺陷，在黨內(nèi)法規(guī)的陸續(xù)修訂中加以完善。例如，2013年《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》中對備案的時限、備案的審查內(nèi)容和情況具體反饋等做出了要求。且2012-2014年兩會期間，對建國以來不適應時代、社會發(fā)展的文件進行梳理、清理，至此，322件和369件黨內(nèi)法規(guī)、規(guī)范性文件被清理掉，宣布失效。
在國家法律方面，2000年《立法法》的頒布，改變了立法無據(jù)可依的被動局面。《立法法》對立法主體、權限等進行了嚴格規(guī)定，避免法出多部、互相矛盾情況的出現(xiàn)，進一步提升了我國立法質量、維護了司法統(tǒng)一。在國家法治建設方面，出臺了很多政策、文件，以更好的銜接黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，加強二者的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。具體表現(xiàn)為：其一，在適用對象上逐步實現(xiàn)全面覆蓋。2018年3月出臺的《監(jiān)察法》完善國家監(jiān)察體制，實現(xiàn)監(jiān)察全面覆蓋；新修改的《公務員法》和《公務員法實施方案》中進一步將中國共產(chǎn)黨各級機關除工勤人員以外的所有工作人員納入到公務員的范疇。進一步改革國家監(jiān)察制度，將監(jiān)察范圍擴大至包括公務員在內(nèi)的所有國家公職人員，同時，也包括國企、事業(yè)單位、群眾自治組織的管理人員等依法行使公共職務的人員，對其進行紀檢與監(jiān)察。雖然這一制度尚在試點中，但其前景預期不言而喻。其二，在實施上不斷加強黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的協(xié)作。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的執(zhí)行部門之間，逐步探索、建立了聯(lián)動機制，使二者的溝通、協(xié)作關系愈發(fā)密切。2003年，中紀委、監(jiān)察部、審計署等部門聯(lián)合發(fā)布，要求紀檢監(jiān)察機關和審計機關建立科學、高效的溝通、協(xié)調(diào)機制，在日常工作中，互通有無、加強溝通、協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏。此外，在國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的具體實施方式加強合作上，也引發(fā)了廣泛關注，開始了有益探索。
（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)存在的問題
1、黨內(nèi)法規(guī)體系不健全
長期以來，由于缺乏頂層設計和科學立法規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)“碎片化”現(xiàn)象比較突出，黨內(nèi)法規(guī)缺乏系統(tǒng)性、體系性。立法缺失與立法重復并存，相互之間溝通銜接不夠，各項基本制度難以形成體系。例如，在反腐倡廉建設方面，經(jīng)過多年努力，已經(jīng)初步形成了一個反腐倡廉法規(guī)制度體系，但黨的思想、組織、作風等其他方面法規(guī)制度建設相對滯后，結構體系沒有形成，配套法規(guī)還不完善，有些方面還存在較大的制度缺項，難以做到科學民主、依法立法。黨內(nèi)法規(guī)同樣存在“重實體輕程序”，實體性規(guī)范較多、程序性規(guī)范較少，缺乏可操作性措施，懲罰性措施單一，強度不夠。因此，需要加強立法調(diào)查研究，構建一套科學合理符合黨情的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。
2、黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善
對于黨內(nèi)法規(guī)的“立、改、廢、試”等工作重視不夠。重創(chuàng)設輕清理，制定新的黨內(nèi)法規(guī)后，沒有及時清理舊法規(guī)。造成大量黨內(nèi)法規(guī)長期積壓而沒有及時清理，一些規(guī)定內(nèi)容早已過時卻至今仍在發(fā)生著效力引起法規(guī)沖突。同時，黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量多，涉及面廣，集中清理耗時長、工作量大，弊端多，因此，必須盡快建立一個黨內(nèi)法規(guī)及時清理制度，作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重要環(huán)節(jié)。黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容實施細則不明確。制度的生命力在于執(zhí)行，如果不能執(zhí)行到位，再好的制度也只是一紙空文、一堆廢紙。黨內(nèi)法規(guī)制度也面臨著執(zhí)行效果的問題。很多黨內(nèi)法規(guī)制度過于籠統(tǒng)，因缺乏實施細則而難以得到貫徹落實；一些法規(guī)制度的條文不夠明確具體，定性不定量，制定不科學導致具體操作困難。例如，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第八十三條中規(guī)定：“收受可能影響公正執(zhí)行公務的禮品、禮金、消費卡等，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務或者留黨察看處分；情節(jié)嚴重的，給予開除黨籍處分。”但是對于什么樣的情況或數(shù)額屬于“情節(jié)較輕”，或屬于“情節(jié)較重”和“情節(jié)嚴重”，并沒有做出詳細說明和解釋，在執(zhí)行中容易出現(xiàn)爭議，影響制度的執(zhí)行效果。因此，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容不完善，與國家法規(guī)相銜接過程中協(xié)調(diào)存在困境。
3、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的沖突
黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在很多方面存在共性，并且黨內(nèi)法規(guī)的制定以憲法和法律為依據(jù)和約束，因而在理論上二者應該不會有沖突。然而由于二者的創(chuàng)制主體和創(chuàng)制程序的不同，以及實踐中黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀的復雜性，二者發(fā)生沖突的情況時有發(fā)生�？偫▉碚f，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的沖突主要表現(xiàn)在以下兩個層面。1.黨內(nèi)法規(guī)制定階段與國家法律的沖突，主要表現(xiàn)為黨內(nèi)法規(guī)文本與國家法律文本的沖突，即黨內(nèi)法規(guī)的某些條文或規(guī)定與國家法律的某些法律原則或具體的法律規(guī)則相抵觸、相沖突的情況。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在該層面發(fā)生沖突的原因主要是由于二者的制定分屬于兩個完全不同的系統(tǒng)，由兩套不同的“立法”機構和“立法”體系分別負責二者的制定。兩套“立法”主體之間缺乏溝通和協(xié)調(diào)的工作機制和制度，從而導致黨內(nèi)法規(guī)的某些規(guī)定不可避免地與國家法律的相關規(guī)定不相一致或相互抵觸。2.黨內(nèi)法規(guī)實施階段與國家法律的沖突，主要表現(xiàn)在:首先，由于二者對同一事項或同一行為都有規(guī)定，主體的某一行為同時違反二者的規(guī)定，從而導致它們在實施階段發(fā)生沖突。當某主體的行為既違反黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，又違反了相關法律的規(guī)定，在對該行為進行法律評價時就會產(chǎn)生沖突，即到底該依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行還是依據(jù)國家法律執(zhí)行抑或是依據(jù)二者分別執(zhí)行。二者的這種沖突主要是由于相關行為主體的身份重疊性所致。其次，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定了本應由國家立法來規(guī)范的事項、關系和行為等，從而導致其實施時與國家法律發(fā)生沖突。最后，關于人員違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，涉及到人身或財產(chǎn)上的處罰時，執(zhí)行機構應有誰來執(zhí)行？因此黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，在制定層面和實施內(nèi)容上存在著沖突和矛盾。
（三）影響黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)的因素分析
1、外部因素
一方面，對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的認識錯位。實踐證明，中國共產(chǎn)黨員必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，不得以任何形式凌駕于憲法和法律之上。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雖然在適用范圍上有所差異，但在價值取向上具有一致性，二者共同作為社會主義法制建設的組成部分，相輔相成。遺憾的是，至今為止，仍然有人認為黨內(nèi)法規(guī)與國家法律是矛盾對立的，認為二者不可同時存在。在實踐中，持有這種錯誤思想認知的人大多認為黨大于法。他們認為，黨內(nèi)法規(guī)凌駕于國家法律之上，認為決策中，無論大事小事，均由黨組織、黨領導說了算。另一種認為二者關系不可調(diào)和的人，持有的觀點為：法律是萬能的。在處理社會矛盾時，盲目的迷信法律，追求立法的數(shù)量，缺乏對其成熟的考慮，導致一些法律、法規(guī)被頻繁的修改，導致立法機關工作量的大幅度增加，并最終損害的法律的權威性與統(tǒng)一性。同時，在執(zhí)法過程中，認為法律可以解決所有問題，從而導致法律被過度使用，進而產(chǎn)生與預期相反的效果。從這一意義上來說，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在思想認知上存在的錯誤，是導致二者關系矛盾的重要原因。
另一方面，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對接渠道不暢通。通過《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》的形成過程可知，在國家法律提交人大前，需要先將其呈交中共中央審批。至此，中共中央審批、全國人大審議的溝通機制悄然形成，但需要注意的是，這種溝通機制存在一定問題，即單項溝通的問題，黨的立法部門和國家立法部門的溝通缺乏，無法確保二者的溝通、協(xié)調(diào)。單項溝通存在的重要問題之一，即黨內(nèi)法規(guī)的制定，由于缺乏對國家法律的了解，導致其與國家法律銜接不上，出現(xiàn)不一致、不協(xié)調(diào)，甚至矛盾、沖突等問題。在這一問題之下，很多時候出現(xiàn)以黨代法的情況。雖然黨和國家立法機關也意識到了這一問題，也建立了相應的溝通機制，但這些溝通仍處于比較淺顯的層面，缺乏積極、主動的溝通，不利于實踐應用。
2、內(nèi)部因素
首先，黨內(nèi)人員對黨內(nèi)規(guī)定和國家法律概念和銜接區(qū)分不明，甚至認為兩者是一致的，更有甚者認為黨內(nèi)規(guī)定大于國家法律，“黨法大于國法”的思想根深蒂固，產(chǎn)生兩種錯誤認識的原因是，黨內(nèi)人員對國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的性質認識學習不夠，平時黨內(nèi)學習缺乏相關法律認識的教育和學習。同時，個別黨內(nèi)人員過于盲目自大，“黨國不分”對黨內(nèi)規(guī)定的性質的理解和認識不足，長期缺少學習和認知的態(tài)度，遇到黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相銜接或相矛盾沖突的時候，沒有分清主次，辯證的看待問題，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接協(xié)調(diào)不順利，進行過程中阻力和問題不斷出現(xiàn)。
其次，國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間界定和處理規(guī)定缺少明確的界定，使黨內(nèi)人員為了高效便捷，對一些本應該有國家法律處理和制裁的行為和事項，采用黨內(nèi)法規(guī)的方式進行處理和規(guī)范，如關于“雙規(guī)”的規(guī)定與國家法律在關于人權保護條款方面有所不協(xié)調(diào)，再如，涉案黨員干部的職務犯罪問題，由黨內(nèi)法規(guī)先管轄還是國家法律先管轄，處理起來往往比較隨意，沒有明確的銜接規(guī)定，或者如果情節(jié)較輕的就進行黨內(nèi)處分，使當事人變相的回避了國家法律的制裁。
再者，建國以后的黨內(nèi)政治活動。經(jīng)常采用國家法律的手段來解決黨內(nèi)的分歧和矛盾，在建國初期以階級斗爭為綱時期，極“左”思想路線橫行，本該是黨內(nèi)的矛盾，卻要上綱上線，以國家法律代替黨內(nèi)法規(guī)，很多黨內(nèi)同志被打成“反革命”受到了不公正的待遇。而在改革開放以來，通過黨內(nèi)法規(guī)處理代替國家法律制裁的現(xiàn)象比較突出，例如，黨員和普通民眾犯了同樣的罪，前者只是給予黨內(nèi)處分，即使給予法律制裁，黨員干部也比普通民眾要輕得多�！霸颉睙o非是，已經(jīng)給予黨內(nèi)處分，已經(jīng)進行了“嚴肅的處理”。其實還是組織內(nèi)部的一種保護行為，結果使黨籍、職務和政績成了規(guī)避法律制裁的“保護傘”，影響了黨在人民心中的威信和法律尊嚴，不利于維護黨和國家法律的形象和黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接的協(xié)調(diào)發(fā)展。
四、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的路徑思考
（一）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的必要性
1、提高治黨能力和水平的必然要求
中國共產(chǎn)黨在國際社會中，屬于大黨，黨員大約九千萬，人數(shù)眾多，約占中國總人口數(shù)量的十五分之一。在這復雜的國內(nèi)外環(huán)境中，如何管理好黨、更好的約束黨員行為，使其發(fā)揮應有作用，帶領公眾、國家更好的發(fā)展是一項重要課題。黨員不僅僅是黨的一份子，同時，也是國家的普通公民，在日常行為中，不僅僅應遵守黨內(nèi)法規(guī)，且應接受國家法律的約束。為了切實規(guī)范黨員行為，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)至關重要。黨員在違反紀律的同時，很可能同時存在違法現(xiàn)象。因此，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的溝通、協(xié)調(diào)，不僅可以幫助黨員更好的約束自身，且可實現(xiàn)對其的雙重規(guī)制，進而從最大限度上提升黨員的守法意識，提高中國共產(chǎn)黨治理黨員的綜合水平。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，是提升中國共產(chǎn)黨治黨能力和水平的必然要求。
2、推進國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路
中國及其執(zhí)政的共產(chǎn)黨高度重視國家法律和黨內(nèi)法規(guī)的建設，并致力于二者的協(xié)同發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的銜接、協(xié)調(diào)不僅是確保我國立法一致的必然要求，同時，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。簡而言之，黨內(nèi)法規(guī)是中國實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的有力支撐，而國家法律的健全，則為中國實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化提供了現(xiàn)實可能。健全、完備的黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是治理國家的基礎，而二者的銜接、協(xié)調(diào)、一致發(fā)展則是治理國家的關鍵。因此，加強黨內(nèi)法規(guī)建設，同時，注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接具有重要價值，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的必由之路。
3、實現(xiàn)依法治國的必要手段
黨的十九大報告明確指出，應堅持依法治國和依法治黨的和諧統(tǒng)一，依法治黨是基礎，為依法治國奠定了良好基礎，依法治國是目的，為依法治黨提供了必要依托，二者均從屬于中國特色社會主義法治體系。只有將依法治國、依法治黨有機統(tǒng)一起來，才可能進一步推動、最終實現(xiàn)民主制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)人民群眾當家作主的種種目標。因此，應將依法治國和依法治黨放在同一高度上，切實意識到二者的聯(lián)系，確定依法治國的基本方略，再將依法治黨作為中國共產(chǎn)黨治國理政的主要方式。就是要把黨的領導、人民主權和依法治國三者緊密結合起來。
依法治國和依法治黨的和諧、統(tǒng)一，并不僅僅局限于法律條文的銜接上，更多的表現(xiàn)為核心價值、思想理念的協(xié)調(diào)、一致。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接、協(xié)調(diào)、一致，方可最大限度的發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的重要作用，才能夠切實將其應用于依法治國、依法治黨的方方面面。
（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的可行性
1、意志體現(xiàn)一致
黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨對所有黨組織、黨員的行為約束、規(guī)范準則，它在一定程度上體現(xiàn)了黨的意志。而國家法律則是由國家制定、認可、頒布的，依靠國家強制手段確保其順利實施的公眾行為準則、約束規(guī)范，是國家意志的體現(xiàn)。因此，從這一角度上來說，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是具有一致性的。另外，《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國憲法》中，對中華人民共和國領導屬性和權力來源的規(guī)定，從政治的角度來看，均體現(xiàn)了人民意愿，因為，無論是黨的意志，還是國家意志，均來自于人民，均體現(xiàn)了人民意愿。從這一角度上來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律也是具有一致性的。從治理機制的角度上來看，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在內(nèi)容上存在一定交叉，但其在實施過程中，卻又是獨立存在的，因此，二者相輔相成的關系不言而喻。在絕大多數(shù)的情況下，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律均可做到同時存在、有機統(tǒng)一。
2、《黨章》提出的要求
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的有效銜接并不是基于個人的角度提出的論斷，而是落實黨章而提出的必然要求�！吨袊伯a(chǎn)黨章程》中提出這樣的要求：中國共產(chǎn)黨應確保國家機關、組織、人民團體可主動、積極的、獨立的、協(xié)調(diào)一致的工作。這一要求從本質上而言，就是要求中國共產(chǎn)黨組織、黨員的行為一致性。目前，中國共產(chǎn)黨通過組織、實施執(zhí)政活動，落實了黨章的相關要求。另外，十八屆四中全會中，對依法執(zhí)政提出了新的論斷，即中國共產(chǎn)黨應依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)，嚴格對黨內(nèi)加以管理，這一行為隸屬依法執(zhí)政的范疇。從這一表述可知，進一步推動黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的和諧、統(tǒng)一，是提升中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要途徑。應妥善處理黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的交叉、彌補空白，更好的落實黨章要求，進而提升中國共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政能力。
3、二者常有交集、相互作用
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律常有交集，相互作用的時候較多�，F(xiàn)今，學術界的大多觀點認為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律一直都處于一種互相交流、互相促進的良性互動狀態(tài)。
首先，從黨內(nèi)法規(guī)對國家法律的支撐、保障方面來講，通過推動黨內(nèi)法規(guī)建設，共產(chǎn)黨員方可更好的增強法律意識，從而切實做到遵紀守法、維護法律尊嚴。其次，通過健全、完善干部選拔和任用制度的相關黨內(nèi)法規(guī)，并將其作為考察干部工作實際情況的主要標準和依據(jù)，從而更好的推動黨內(nèi)干部遵紀守法，并起到榜樣示范的重要作用。第三，通過加強黨內(nèi)法規(guī)建設，加強共產(chǎn)黨員的紀律約束，對違反黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的黨員、干部，同時采取追究黨內(nèi)紀律、法律責任的做法，建立嚴格的約束機制，對更好的約束共產(chǎn)黨員行為，促使其依法執(zhí)政、依法律己具有現(xiàn)實意義。
黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的交互作用還可以從如下方面加以闡釋：國家法律的研究起步較早，已經(jīng)趨于成熟，其豐富的成功經(jīng)驗可作為黨內(nèi)法規(guī)建設的重要經(jīng)驗來源，為其提供有益幫助。國家法律以保障性規(guī)定逐步落實了涉及黨務、政務、事務工作等黨內(nèi)法規(guī)的實施，二者聯(lián)系緊密�；谝陨戏治觯h內(nèi)法規(guī)與國家法律作為中國特色社會主義法制建設的核心內(nèi)容，二者的溝通、銜接、協(xié)調(diào)十分必要，且切實可行。
（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接和協(xié)調(diào)的現(xiàn)實路徑
1、銜接和協(xié)調(diào)應遵循的原則
黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)應遵循如下原則：堅持中國共產(chǎn)黨的領導、堅持國家法律高于一切、堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴格于國家法律。
首先，堅持中國共產(chǎn)黨的領導。中國共產(chǎn)黨作為中國的執(zhí)政黨，其領導地位是歷史與人民給予的，是由憲法確立的。在現(xiàn)代社會中，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)的重要基礎。一方面，黨章是黨內(nèi)法規(guī)的重要內(nèi)容之一，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的有效依據(jù)。在制定黨內(nèi)法規(guī)的時候，應切實以黨章為基礎，應遵循黨章中的基本規(guī)定，即中國共產(chǎn)黨應在憲法、法律范圍內(nèi)活動。另一方面，應加強、改進中國共產(chǎn)黨對立法的領導。雖然中國共產(chǎn)黨對領導國家立法上由來已久，且取得了一定成績，但隨著時代、社會的發(fā)展，進一步強化黨對國家立法的規(guī)定，確定黨對國家立法的原則、組織機構、程序，厘清權利界限等十分必要，是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)和國家法律銜接、協(xié)調(diào)的重要組織保障。另外，在國家立法層面，圍繞黨與國家重要戰(zhàn)略部署，及時通過法定程度將黨的方針、政策等上升為國家意志，使之成為社會的行為規(guī)范和準則，從而在最大限度上實現(xiàn)依法執(zhí)政、鞏固中國共產(chǎn)黨的領導地位，具有重要意義。同時，國家法律的立法機關和黨內(nèi)法規(guī)的立法機構應加強溝通和交流，及時反饋各方意見，以有效推動二者的銜接、統(tǒng)一。
其次，堅持國家法律高于一切的原則。健全中國特色社會主義法制體系，必然要求黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的和諧、統(tǒng)一。但由于各種原因，例如，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律體系不健全、界限不清、定位錯誤等，導致二者在實施過程中不僅無法做到協(xié)調(diào)、統(tǒng)一，且時常出現(xiàn)矛盾、發(fā)生沖突。一旦二者發(fā)生矛盾或者不協(xié)調(diào)的情況，應遵循國家法律高于一切的原則。在社會主義的大背景下，社會主義法律是共產(chǎn)黨政策的條文化、具體化和定型化，憲法、國家法律是共產(chǎn)黨的方針、路線，社會公眾、人民意志在國家層面的真實體現(xiàn)，與其他任何的組織、制度相比，國家法律均具有優(yōu)先性與權威性，理應凌駕于任何規(guī)章制度之上。因此，一旦國家法律與黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生沖突或矛盾，應切實遵循憲法至上、國家法律高于一切的原則。
具體而言，應樹立國家憲法至上的思想意識。美國法學家哈羅德·伯爾曼曾經(jīng)說過，法律應被信仰，否則其存在的價值蕩然無存。思想先于行動，只有思想上對法律的絕對信仰，方能夠做到對法律的尊重和敬畏。在實踐中，應大力培育共產(chǎn)黨員國家憲法至上的意識，避免其陷入黨章大于憲法的錯誤意識，使其自覺遵守法律。另外，應踐行共產(chǎn)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動的準則，在法律規(guī)定上，不得超越法定權限。在法律效力上，無論是中央的黨內(nèi)法規(guī)，還是地方的黨內(nèi)法規(guī)，均不得與國家法律相�；虻钟|。中央、地方黨內(nèi)法規(guī)的相關部門也不得與國家法律的相關部門沖突。一旦發(fā)生矛盾，應堅持國家法律高于一切的原則，優(yōu)先適用國家法律。
第三、黨內(nèi)法規(guī)嚴格于國家法律的原則。作為馬克思主義政黨，中國共產(chǎn)黨的性質決定了黨內(nèi)法規(guī)嚴格于國家法律的原則。需要注意的是，中國共產(chǎn)黨是一個大黨，擁有8960多萬黨員，在這些黨員干部的領導下，國家持續(xù)發(fā)展、社會不斷進步，在此情況下，僅僅依靠國家法律進行社會治理，約束黨員行為顯然是不足的，不僅不符合從嚴治黨的基本精神，且無法切實起到對共產(chǎn)黨組織、共產(chǎn)黨員的約束力量。
如果共產(chǎn)黨內(nèi)部沒有黨內(nèi)法規(guī)，則國家法律則難以為繼、無法有效實施。因此，從另一個角度來說，黨內(nèi)法規(guī)是中國依法治國的重要基石，必須嚴格于國家法律，用高標準要求黨員，方可確保國家法律的順利實施。當然，這種要求并不是說黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間存在沖突和不協(xié)調(diào)的地方，而是在遵循國家法律高于一切的基礎上，對黨內(nèi)法規(guī)的制定、執(zhí)行更加嚴格。例如，在執(zhí)行上，普通公眾如果在行為上觸犯了法律，根據(jù)情況進行懲處，包括批評教育、行政處罰和刑事處罰等。而共產(chǎn)黨員一旦觸犯了法律或黨內(nèi)法規(guī)，則不僅僅需要接受國家法律的制裁，還需要接受黨內(nèi)法規(guī)的懲處，包括警告、開除黨籍等。對于觸犯刑律的黨政官員，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《監(jiān)察機關政務處分條例》和《國家機關公務員處分條例》三者并用，“三管齊下”（就是開除公職、開除黨籍、追究刑事責任）。十八大以來，中央加大反腐敗力度，“老虎蒼蠅一起打”，至今已查處270多個省部級和軍屆高官。截止2018年底，全國共查處違反中央八項規(guī)定精神30多萬起，處理黨員干部35萬多人。
2、銜接和協(xié)調(diào)的頂層設計
首先，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接：依法執(zhí)政是黨治國理政的基本方式，實際上折射了執(zhí)政黨與國家政權、國家法律和國家治理體系的關系，也涵括了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關系。在邏輯上和事實上，“黨獲得執(zhí)政地位后，黨內(nèi)的國家法律法規(guī)共同成為黨治理國家和黨的重要工具”，除憲法外，還包括國家立法機關制定的法律。諸多公法和私法性質的法律都含有堅持或擁護中國共產(chǎn)黨的領導，許可在軍隊、公司、基層自治組織、社會團體和群眾團體等特定組織中設立中共黨組織等規(guī)定，對黨領導立法、武裝力量、干部、民族區(qū)域自治和村民自治、工會、國家安全、高等教育等方面的工作做出原則性規(guī)定。從規(guī)范的角度看，這些規(guī)定是對“黨的領導”政治原則的合法確認和授權。黨的領導如何具體實施，國家法律不宜作具體規(guī)定，需要黨內(nèi)進行領導體制、機制和方式上的具體制度安排，這就需要黨內(nèi)法規(guī)來加以具體化、細致化。黨內(nèi)通過規(guī)范性的文件和會議對國家法律規(guī)定加以具體，及時彌補該領域的空白從黨內(nèi)法規(guī)上設計好與國家法律相銜接的準備。其次，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)：黨內(nèi)法規(guī)和國家法律作用的范圍和對象不同，法律性質不同，因此在兩者銜接過程中必然會出現(xiàn)各種各樣的矛盾和問題，針對問題和矛盾來使黨內(nèi)法規(guī)和國家法律協(xié)調(diào)發(fā)展是設計計劃的關鍵。從現(xiàn)實可操作性考慮，可先以黨的規(guī)范性文件而非黨內(nèi)法規(guī)的形式提出要求，有關機關或團體黨組發(fā)揮領導核心作用，按照特定程序在國家法律、組織章程、規(guī)則辦法等規(guī)范中對黨的要求加以“吸收轉化”，或者先以黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)試行，時機成熟后再依程序制定為國家法律，如此以法治思維和法治方式堅持和貫徹實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)發(fā)展。
黨內(nèi)法律法規(guī)體系是黨內(nèi)治理法治的載體。依法治國需要有一套完善的黨內(nèi)法律法規(guī)體系和國家法律制度。它要求我們首先從“國家法集中制”的思維模式和傳統(tǒng)的黨的建設理論出發(fā)，從國家治理現(xiàn)代化的角度出發(fā)，以法治的一般規(guī)律為基礎，結合中國的政治現(xiàn)實，認識它們之間的關系。黨的十八屆四中全會把黨內(nèi)法制和法制規(guī)范納入中國特色社會主義法治體系，強調(diào)兩個制度的“銜接協(xié)調(diào)”。提出了一種合適的“頂層設計”，以完善兩個規(guī)范體系，處理兩個規(guī)范體系之間的關系。在此基礎上，有必要進一步研究其實現(xiàn)路徑。
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