[ 李少華 ]——(2005-5-20) / 已閱22502次
然與其對應的憲法法律關系、行政法法律關系、民事法律關系的相對人一般皆為-----單純的私權利主體。
二 公權力對私權利的侵害
為一己之私利濫用公權利，或濫用公權力侵害私權利必將使相對人面臨艱難境地；同時，此等利用公權力對私權利的侵害行為又極可能將政府機關及其工作人員引入行政賠償，民事侵權、刑事法律關系。
由此而言，公權力與私權利的關系問題是政府機關的根本性的法律問題。貪污受賄、循私舞弊、擾民害民多出于此。對于此一根本性問題，解決之道無非是分明公私,規(guī)范于內(nèi)；于外則予以權力制約，多方監(jiān)督，強化監(jiān)控。
第三節(jié) 權力的授予和監(jiān)控
“權力無不受到限制”，對權力的監(jiān)控是同權力本身一同被“授予”的。缺少有力監(jiān)控、監(jiān)督的權力，必如脫疆野馬，無法實現(xiàn)公權力的存在價值，有害無益。
權力之監(jiān)督、監(jiān)控為其存在之根本，實不為過。
一 外部監(jiān)督
前已述及，權力的授予、權力之行使方式和途徑均依法定原則。法定原則本身即是一重要的監(jiān)控方式。而對公權力的監(jiān)控本身同樣也是遵循法定原則，行政訴訟于賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系均是由不同的行政相對人、被侵權人或公權機關對政府機關及其工作人員通過法定途徑進行監(jiān)控的法律行為。因此，監(jiān)控的對象也僅只限于公權力行使的合法性。
而包括人大、政協(xié)監(jiān)督、上級監(jiān)督、公民的申訴、控告或者檢舉等憲法法律關系則不僅僅局限于公權力行使的合法性，通常還將涉及公權力實施的適當性、有效性、社會性等等。此兩類為政府機關所涉法律關系中體現(xiàn)的外部監(jiān)控，與此相對應的尚有內(nèi)部監(jiān)控。
二 內(nèi)部監(jiān)控
《中華人民共和國憲法》第一百零七條規(guī)定以及《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限……任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。對內(nèi)部行政工作人員人事任免、培訓、考核和獎懲是政府機關內(nèi)部監(jiān)控的最為重要的手段和方式�！豆膊课鍡l禁令》以及政府機關發(fā)部的“八不準”如此這類均屬之。
三 外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控的關系
對政府機關所涉的外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)控稍加整理分析，不難發(fā)現(xiàn)其分別具有顯著特征：
行政訴訟與賠償、侵權損害賠償、刑事訴訟法律關系以及人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、上級監(jiān)督法律關系。均是事后的、被動的監(jiān)督，但具有較強的規(guī)范性。而任免、培訓、考核和獎懲權力監(jiān)控方式是外部責任產(chǎn)生前、后；主動與被動相結合的一種權力監(jiān)控方式。唯其缺點在于主觀性較強，幾乎完全依賴內(nèi)部管理�？朔䞍�(nèi)部監(jiān)控的主觀性缺點的唯一方式便是內(nèi)部監(jiān)控的制度化�！豆膊课鍡l禁令》便是如此。
由上可知，對公權力的外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控二者相輔相成，不可或缺。
現(xiàn)實中,或以外部監(jiān)督為全部；或以內(nèi)部行政處分為內(nèi)部監(jiān)控之全部；或只將內(nèi)部監(jiān)控作為外部監(jiān)督所產(chǎn)生對外責任內(nèi)部化的手段，或割裂外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)控，不能實現(xiàn)對外責任內(nèi)部化。更有甚者，視外部監(jiān)督為侵害，只為一己之利對控告人、舉報人進行打擊、報復、陷害。
謬之遠矣。
第四節(jié) 職權、職責與職能
前己述及，法律授予政府機關公權力，是為職權。職權之有無，依法定主義；法無明文即為無權，即是不可為。
有權力必生責任，是為職責。職責所在，是為不可不為。
職權之授予、職責之產(chǎn)生皆為職能之實現(xiàn)。職能之實現(xiàn)決定當如何而為。
行政權力的內(nèi)部監(jiān)控即以此三者為核心，尤以職能為關鍵。根據(jù)我國憲法和行政法規(guī)范，政府機關依法履行的職能大致分為規(guī)范、治理、保護、服務四大類。
規(guī)范職能：以不特定人為規(guī)范對象的行政行為，主要指規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令等。其主旨在于依法規(guī)范社會行為，平衡社會利益。公正、可行是其根本。
治理職能：針對不法行為實施的預防、監(jiān)督、懲治、管理行為，主要包括：行政處罰等。治理者,治治理理，只懲治不管理,即己背其主旨。公正執(zhí)法是其根本。
保護職能：對為不法行為遭受損害或利益損失提供法定權利救濟，或預先通過行政手段使其免受損害或損失的一種行政職能。保護常與治理偕力，但途徑大不相同。行政裁決、行政復議較為典型。
服務職能：除上述三種職能外，其余行政職能大多可歸入服務職能領域。行政收費，工商鑒證，司法調(diào)解，街道衛(wèi)生，環(huán)境監(jiān)測等等皆屬此類。
何以“職能”為關鍵？職能即是行政行為目的的性質(zhì)，具有方向性，直接決定行政行為方式。例如：履行服務職能應采服務方式。現(xiàn)實中有行政服務人員待行政相對人如警察對竊賊，行政領導也不以為然。皆源于對其行政職能的認識有誤。
另須重點說明的是治理職能與保護職能的關系問題：首先，任何人的合法權益都應受到同等的保護，對違法者也不例外。其次，重視治理更要重視保護，不可只顧治理不論其余。
第五節(jié) 行政權力和程序
職權、職責與職能--規(guī)范、治理、保護、服務所談的是行政權力的內(nèi)部監(jiān)控的主要的實體內(nèi)容。程序上的監(jiān)控同樣是十分重要的。
政府機關內(nèi)部有領導、高層、中層以及普通職員，各司其職。對一行政事項當有決策、計劃、執(zhí)行或計劃、請示、批示、執(zhí)行等一系列的工作程序。此種工作程序有法律規(guī)定的，有行政規(guī)章或地方法規(guī)規(guī)定的，也有政府機關內(nèi)部自行規(guī)定的。
內(nèi)部程序規(guī)定可有效防止內(nèi)部人員濫用職權、提高工作效率、加強相互監(jiān)督并有助于內(nèi)部責任的追究。具有可操作性強，責任明確等重要特點，唯易浮于形式。
內(nèi)部程序的規(guī)范化、制度化、體系化是加強內(nèi)部行政管理的必經(jīng)之路。
小結：
行政權力的內(nèi)部監(jiān)控目的在于對行政權力的濫用進行有效限制，防止和減少公權力對私權利的侵害，保證政府行政權力實施的純潔性。具體的內(nèi)部監(jiān)控措施包括行政處分、人事管理、投訴和責任追究制度等等。我國行政法立法嚴重滯后，短期難以改變，同時行政違法現(xiàn)象普遍，然依法治國、依法行政之觀念已深入人心。謹作此文，所談問題多為筆者一管之見，疏漏之處難免。
（完）
作者：李少華
北京市奕明律師事務所律師
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