[ 馬光 ]——(2005-6-30) / 已閱47826次
論韓國對中國特定產(chǎn)品的過渡性保障機制1)
馬光
經(jīng)過十五年的復(fù)關(guān)及入世談判，中國終于在2001年12月11日成為世貿(mào)組織（WTO）第一百四十三個成員。
在中國入世談判過程中，美國等WTO成員擔(dān)憂中國入世后出口可能會大量增加，因此提出保留專門針對中國產(chǎn)品采取歧視性保障的權(quán)利，這一保留最終體現(xiàn)在了中國的《入世議定書》中，其第十六條規(guī)定了關(guān)于特定產(chǎn)品過渡性保障機制�！吨袊尤牍ぷ鹘M報告書》對于《入世議定書》中的特別保障措施條款的適用做出了一些更詳細的規(guī)定。
中國《入世議定書》第十六條規(guī)定如原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂，則受此影響的WTO成員可請求與中國進行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，如磋商未能使中國與有關(guān)WTO成員在收到磋商請求后六十天內(nèi)達成協(xié)議，則受影響的WTO成員有權(quán)在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進口。
不僅如此，該條還規(guī)定如一WTO成員認為這種保障措施或根據(jù)雙邊協(xié)商達成的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員可請求與中國和/或有關(guān)WTO成員進行磋商。如此類磋商未能在作出通知后六十天內(nèi)使中國與一個或多個有關(guān)WTO成員達成協(xié)議，則請求進行磋商的WTO成員在防止或補救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進口。
作為僅適用于中國的機制，對中國特定產(chǎn)品的過渡性保障機制在采用市場擾亂和貿(mào)易轉(zhuǎn)移的概念、調(diào)查時的審查內(nèi)容、提前磋商、中國能采取的報復(fù)措施等方面跟WTO《保障措施協(xié)定》具有較大的差異。
隨著中國正式成為WTO成員，包括韓國、日本、美國、歐盟、加拿大、印度等國家紛紛制定或修訂相關(guān)的國內(nèi)法令，以備將來在必要時，可采取這種特別保障措施。韓國是在中國正式入世當日，以貿(mào)易委員會告示第2001-4號公布了“關(guān)于對中國特別保障措施運營的規(guī)定”，并于當日開始施行。
此后，韓國相繼于2002年12月18日、2002年12月30日、2003年9月29日、2003年12月30日、2004年1月20日、2004年10月21日對《關(guān)稅法》2)、《關(guān)稅法施行令》3)、《對外貿(mào)易法》4)、《對外貿(mào)易法施行令》5)、《關(guān)于不公正貿(mào)易行為調(diào)查及產(chǎn)業(yè)損害救濟的法律》6)、《關(guān)于不公正貿(mào)易行為調(diào)查及產(chǎn)業(yè)損害救濟的法律施行令》7)8)的相關(guān)部分作出修訂。
Ⅰ.過渡性保障措施概述
中國《入世議定書》第十六條、《中國加入工作組報告書》245-250段規(guī)定了過渡性保障措施，該措施的適用應(yīng)在中國入世后十二年終止。9)
一、適用條件
過渡性保障措施以原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品在進口至任何WTO成員領(lǐng)土?xí)r，其增長的數(shù)量或所依據(jù)的條件對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)者造成或威脅造成市場擾亂為發(fā)動條件。10)
對中國特別保障措施為了防止間接出口，引進了貿(mào)易轉(zhuǎn)移作為另外一個發(fā)動條件。即如一WTO成員認為另外一個WTO成員以市場擾亂為由采取的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員在防止或補救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進口。11)
《保障措施協(xié)定》第二條第二款明確規(guī)定：“保障措施應(yīng)針對一正在進口的產(chǎn)品實施，而不考慮其來源”。這明確指出了保障措施應(yīng)遵循最惠國待遇原則或不歧視原則，即不分產(chǎn)品的來源，對所有國家一視同仁的實施保障措施�！度胧雷h定書》第十六條第一款卻規(guī)定：“如原產(chǎn)于中國的產(chǎn)品…”意味著任何一個WTO成員都可以專門針對中國產(chǎn)品，有選擇性的采取保障措施，從而有權(quán)背離《保障措施協(xié)定》所規(guī)定的“非選擇性”。
并且《入世議定書》第十六條第八款增加了貿(mào)易轉(zhuǎn)移條款，意味著中國不但要對出口產(chǎn)品給特定成員造成的市場擾亂負責(zé)，而且還要對該成員實施保障措施后產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移負責(zé)。如果有一個WTO成員對某項產(chǎn)品采取保障措施，則可能導(dǎo)致其他WTO成員競相效仿。
二、審查因素
對中國特別保障措施以中國產(chǎn)品的進口增長、市場擾亂、進口和市場擾亂之間的因果關(guān)系為一個發(fā)動條件�！度胧雷h定書》第十六條規(guī)定市場擾亂應(yīng)在下列情況下存在：一項產(chǎn)品的進口快速增長，無論是絕對增長還是相對增長，從而構(gòu)成對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅的一個重要原因。12) 這里使用的“實質(zhì)損害”概念在字面上與《反傾銷協(xié)定》中所使用的實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅相同。而針對不公平貿(mào)易的《反傾銷協(xié)定》中實質(zhì)損害的概念所要求的損害程度比針對公平貿(mào)易的《保障措施協(xié)定》中嚴重損害的概念所要求的損害程度要低。因此，我們不難推出：特別保障措施所要求的損害程度應(yīng)當比保障措施所要求的損害程度低。
并且按照貿(mào)易轉(zhuǎn)移采取的保障措施不需要證明對進口國相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成的“實質(zhì)損害”，無疑使針對中國的保障措施標準進一步降低。
在認定是否存在市場擾亂時，包括是否存在快速增長的進口產(chǎn)品，無論是絕對增長還是相對增長，與對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的任何實質(zhì)損害或?qū)嵸|(zhì)損害威脅之間的因果關(guān)系時，受影響的WTO成員應(yīng)考慮客觀因素，包括進口量、進口產(chǎn)品對同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品價格的影響以及此類進口產(chǎn)品對生產(chǎn)同類產(chǎn)品或直接競爭產(chǎn)品的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。13)
而根據(jù)《保障措施協(xié)定》，在確定增加的進口是否對一國內(nèi)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)或正在威脅造成嚴重損害的調(diào)查中，主管機關(guān)應(yīng)評估影響該產(chǎn)業(yè)狀況的所有有關(guān)的客觀和可量化的因素，特別是有關(guān)產(chǎn)品按絕對值和相對值計算的進口增加的比率和數(shù)量，增加的進口所占國內(nèi)市場的份額，以及銷售水平、產(chǎn)量、生產(chǎn)率、設(shè)備利用率、利潤和虧損及就業(yè)的變化。14)
如此比較，在審查因素方面對中國特別保障措施比一般保障措施少得多，也容易得多。
在確定為防止或補救市場擾亂的行動是否造成或威脅造成重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移時應(yīng)適用客觀標準，需審查的因素包括：(ⅰ) 進口至WTO進口成員的中國產(chǎn)品市場份額的實際或迫近增長；(ⅱ) 中國或其他WTO成員擬議采取行動的性質(zhì)或程度；(ⅲ) 由于采取或擬議中的行動造成的來自中國的進口產(chǎn)品的實際或迫近增長；(ⅳ)有關(guān)產(chǎn)品在該WTO進口成員市場中的供求關(guān)系；(ⅴ) 來自中國的產(chǎn)品對于根據(jù)議定書實施特別保障措施的一個或多個WTO成員和對于WTO進口成員的出口程度。15)
三、提前磋商
按過渡性保障措施的規(guī)定，在對中國產(chǎn)品采取特別保障措施前，受中國產(chǎn)品影響的WTO成員可請求與中國進行磋商，以期尋求雙方滿意的解決辦法，包括受影響的成員是否應(yīng)根據(jù)《保障措施協(xié)定》采取措施。如在這些雙邊磋商過程中，雙方同意原產(chǎn)于中國的進口產(chǎn)品是造成此種情況的原因并有必要采取行動，則中國應(yīng)采取行動以防止或補救此種市場擾亂。如磋商未能使中國與有關(guān)WTO成員在收到磋商請求后六十天內(nèi)達成協(xié)議，則受影響的WTO成員有權(quán)在防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對此類產(chǎn)品撤銷減讓或限制進口。16)
同樣，如一WTO成員認為按過渡性保障措施的規(guī)定采取的行動造成或威脅造成進入其市場的重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移，則該成員可請求與中國和/或有關(guān)WTO成員進行磋商，此類磋商應(yīng)在向保障措施委員會作出通知后30天內(nèi)舉行。如此類磋商未能在作出通知后六十天內(nèi)使中國與一個或多個有關(guān)WTO成員達成協(xié)議，則請求進行磋商的WTO成員在防止或補救此類貿(mào)易轉(zhuǎn)移所必需的限度內(nèi)，有權(quán)針對該產(chǎn)品撤銷減讓或限制自中國的進口。17)
從某種程度上說，《保障措施協(xié)定》正是為了規(guī)范GATT1994第十九條的適用并消除WTO成員之間的“灰色區(qū)域”安排而制定的�！侗Ｕ洗胧﹨f(xié)定》第十一條是專門規(guī)范“灰色區(qū)”行為的條款，該條第一款（b）項規(guī)定：成員不得在出口或進口方面尋求、采取或維持任何自愿出口限制、有序銷售安排或任何其他類似措施。這些措施包括單個成員采取的措施以及根據(jù)兩個或兩個以上成員達成的協(xié)議、安排和諒解所采取的措施。
而按《入世議定書》的規(guī)定，如果中國同意其出口是造成市場擾亂的重要原因，中國應(yīng)采取諸如自動出口限制等措施以防止或補救此種市場擾亂。即使未經(jīng)過爭端解決機構(gòu)的爭端解決程序，中國也有義務(wù)采取自動限制出口等措施。
可以說在一般保障措施18)上所說的提前磋商較對中國特別保障措施上所說的提前磋商而言補償性質(zhì)較強。19)
四、措施內(nèi)容及期限
《入世議定書》規(guī)定，作為補救措施，WTO成員有權(quán)在防止或補救市場擾亂所必需的限度內(nèi)，對相關(guān)產(chǎn)品撤銷減讓或限制進口。20) 為處理重大貿(mào)易轉(zhuǎn)移而采取的措施將在所涉一個或多個WTO成員對來自中國的進口產(chǎn)品采取的措施終止后不遲于三十天終止。21) 而除有正當理由外，不得在前一次調(diào)查結(jié)束后少于一年的時間內(nèi)對同一主題事項進行調(diào)查。22)
在保障措施的實施形式方面，《保障措施協(xié)定》作出了具體的規(guī)定：如果使用數(shù)量限制，除非提出明確的正當理由表明為防止或補救嚴重損害而有必要采用不同的水平，該措施不得導(dǎo)致進口量減少至低于最近一段時間的水平，該水平應(yīng)為可獲得統(tǒng)計數(shù)據(jù)的、最近三個代表性年份的平均進口量；如果保障措施的預(yù)計實施期限超過一年，則應(yīng)按固定時間間隔逐漸放寬該措施。這兩項規(guī)定反映了補救損害和便利調(diào)整的基本原則。在這方面，《入世議定書》特別保障條款并無類似的規(guī)定。因此，如果嚴格解釋《入世議定書》，WTO成員并無義務(wù)維持最近一段時間的進口水平或逐漸放寬其所采取的特保措施。
就救濟措施期限而言，過渡性保障措施僅規(guī)定‘防止或補救此種市場擾亂所必需的限度內(nèi)’采取措施，而并未具體規(guī)定期限。對于延長，也僅規(guī)定‘該措施的適用期可以延長，只要該WTO進口成員主管機關(guān)確定仍有必要采取行動以防止或補救市場擾亂’，而并未具體規(guī)定期限。這些同一般保障措施的最初實施期不得超過四年，即使包括任何臨時措施的實施期、最初實施期及任何延長，也不得超過八年23)的規(guī)定不同。
《中國加入工作組報告書》246（g）段規(guī)定的“除有正當理由外，不得在前一次調(diào)查結(jié)束后少于一年的時間內(nèi)對同一主題事項進行調(diào)查”的內(nèi)容只是限制其他WTO成員進行調(diào)查的時間，避免其在前一次調(diào)查中沒有發(fā)現(xiàn)市場擾亂而在短時間內(nèi)再次進行調(diào)查。但是，這一條款對于采取特保措施的時間間隔并沒有規(guī)定。
五、臨時措施
《入世議定書》規(guī)定，在遲延會造成難以補救的損害的緊急情況下，受影響的WTO成員可根據(jù)一項有關(guān)進口產(chǎn)品已經(jīng)造成或威脅造成市場擾亂的初步認定，采取臨時保障措施。臨時措施的期限不得超過200天。24)
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