[ 武志國 ]——(2005-7-20) / 已閱23023次
從《物權(quán)法（草案）》看中國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)未來走向
內(nèi)蒙古自治區(qū)土地儲(chǔ)備登記中心 武志國
《物權(quán)法（草案）》第十條第二款規(guī)定：“國家對不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”登記的范圍、機(jī)構(gòu)統(tǒng)一到怎樣的地步，這里沒有明確，實(shí)際上本部分涉及國家機(jī)構(gòu)改革等重大問題，很多方面還是探討嘗試性的，于是把不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)的定位問題交給了未來的不動(dòng)產(chǎn)立法。
一、不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的審查模式
目前各國登記機(jī)關(guān)所采取的審查制度大致可以分為兩種，一為實(shí)質(zhì)審查主義，一為形式審查主義。采形式審查主義的國家，對于登記的申請，只進(jìn)行形式上的審查，至于登記證上所載權(quán)利事項(xiàng)有無瑕疵，則不予過問，這樣的公示不具有公信力。采實(shí)質(zhì)審查主義的國家的登記具有公信力。依公示公信原則，只要無異議登記，即使登記所記載的權(quán)利與真實(shí)的權(quán)利狀態(tài)不符，因相信登記正確而與登記名義人進(jìn)行交易的善意第三人，其所得的利益仍受法律保護(hù)。實(shí)質(zhì)審查主義與形式審查主義的主要區(qū)別，在于就作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的基礎(chǔ)原因——債權(quán)關(guān)系，登記機(jī)關(guān)有無審查權(quán)限。《物權(quán)法（草案）》 第十一條 當(dāng)事人申請登記，應(yīng)當(dāng)提供權(quán)屬證書、合同書、法院判決或者征收決定以及標(biāo)明不動(dòng)產(chǎn)位置、面積等的其他必要材料。”；第十二條規(guī)定：“登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列職責(zé)：（一）查驗(yàn)申請人提交的必要材料；（二）就有關(guān)登記事項(xiàng)詢問申請人；（三）如實(shí)、及時(shí)地登記有關(guān)事項(xiàng)；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為對申請登記的不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)際狀況需要查看的，申請人以及其他有義務(wù)協(xié)助的人應(yīng)當(dāng)協(xié)助。就本條來講，取向?yàn)閷?shí)質(zhì)審查，成為我國不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)定位的一個(gè)基點(diǎn)。
二、通行的登記機(jī)構(gòu)的定位和設(shè)置模式
國外以及一些地區(qū)的不動(dòng)產(chǎn)登記的立法體例：
1、瑞士的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)通常為各州法院（瑞士民法典及州法的規(guī)定）；
2、德國實(shí)行由地方法院（不動(dòng)產(chǎn)登記局）統(tǒng)一管轄（德國土地登記條例第1條第1款）；
3 、日本不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)是性質(zhì)為司法行政機(jī)關(guān)的法務(wù)局，支局及派出所（日本不動(dòng)產(chǎn)登記法第8條第12項(xiàng)）；
4、英國城鄉(xiāng)土地登記的機(jī)構(gòu)為“政府土地登記局”；
5、目前在我國臺(tái)灣地區(qū)由臺(tái)灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專門的地政事務(wù)所，主辦不動(dòng)產(chǎn)登記（依《土地法》第39條）。
關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記之主辦機(jī)關(guān)，現(xiàn)代各國（地區(qū)）的立法例大致有司法機(jī)關(guān)或是隸屬于政府的專門的不動(dòng)產(chǎn)登記部門。并且無論是司法機(jī)關(guān)還是隸屬于政府機(jī)關(guān)的專門機(jī)構(gòu)都實(shí)行統(tǒng)一管轄登記，各國不動(dòng)產(chǎn)要么由司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一登記，要么由隸屬于政府的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，而不是多部門多頭執(zhí)政，從而避免因分散管理而出現(xiàn)的混亂，對于我國的比較借鑒意義主要是登記的中立性和效率性，我們還是需要從我國的實(shí)際情況出發(fā)，不能簡單地套用。
三、構(gòu)建適合我國國情的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)
（一）登記價(jià)值的沖突和平衡
便民是第一價(jià)值取向：登記除所具有的物權(quán)公示功能外，雖然還有行政監(jiān)督的作用，但這個(gè)作用是從屬的、外在的，而不是本原的、固有的，行政機(jī)關(guān)完全可以利用法院登記的信息實(shí)施其行政監(jiān)管的職能。效率是第二價(jià)值取向，必須建立統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)，“多頭登記”已成為眾矢之的，并被認(rèn)為是導(dǎo)致我國登記狀況十分混亂的主要原因。成本是第三價(jià)值取向。
（二）關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的考量
登記機(jī)構(gòu)定位的考量主要是針對不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)本身的多樣性和復(fù)雜性，當(dāng)前設(shè)置統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的成本和可行性也是必須考慮的。當(dāng)然最重要的是要克服掉當(dāng)前登記體制下容易滋生腐敗低、效率和不專業(yè)的最為根本的弊端。這是我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度另外一個(gè)非常重要的基點(diǎn)。其中不動(dòng)產(chǎn)登記的技術(shù)性問題不是最為艱難的問題，不應(yīng)成為取舍各種方案的決定性因素。
不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)種類繁多，從權(quán)利性質(zhì)上分包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)，從權(quán)利客體上分包括土地物權(quán)、房屋物權(quán)、其他建筑物物權(quán)、附著物物權(quán)如林權(quán)、草原權(quán)等以及比照不動(dòng)產(chǎn)登記特殊動(dòng)產(chǎn)等物權(quán)，還有各種各樣的特許物權(quán)如取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)、探礦權(quán)等，將所有這些不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)全部統(tǒng)一到一個(gè)登記機(jī)關(guān)，未必現(xiàn)實(shí)，要斟酌其必要性。
（三）不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案
目前國內(nèi)的學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界就不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的方案歸納有以下幾種：
第一種，認(rèn)為應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄；
第二種，認(rèn)為仍然應(yīng)由不動(dòng)產(chǎn)所在地的行政主管機(jī)關(guān)管轄，但在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)胤菍?shí)質(zhì)性改變的統(tǒng)一性整合；
第三種，對不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行公證部門的實(shí)質(zhì)審查和登記機(jī)關(guān)形式審查的分離；
第四種，成立獨(dú)立于現(xiàn)有不動(dòng)產(chǎn)行政主管部門的實(shí)行垂直管理體制的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。本方案也細(xì)分為兩種，或是由統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)向不動(dòng)產(chǎn)主管部門派出登記人員進(jìn)行登記或者統(tǒng)一納入獨(dú)立的登記體系；
第五種，認(rèn)為應(yīng)創(chuàng)立具有服務(wù)功能的中介性質(zhì)的登記機(jī)構(gòu)體系；
（四）當(dāng)前各種方案的比較學(xué)分析
第一種方案分析：登記制度的設(shè)計(jì)首先必須符合國情，我國司法機(jī)關(guān)本身受行政權(quán)力影響及大，在法院本身還在極力尋求獨(dú)立的過程中由法院負(fù)責(zé)登記，會(huì)增加法院負(fù)擔(dān)，有可能要犧牲法院的中立性 再者牽涉到推動(dòng)行政管理體制的改革的艱巨長期問題。
第二種方案分析：在我國目前，登記機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)行使登記權(quán)，即使采用形式審查原則，也不夠超脫。換而言之，由行政機(jī)關(guān)行使不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的登記權(quán)，不利于行政機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變。由行政機(jī)關(guān)作為登記部門，難以消除政出多門、分散林立的弊端，也就是難以確保登記部門的統(tǒng)一性，容易造成登記效率的低下以及登記出錯(cuò)的弊端。
第三種方案分析：我國的《物權(quán)法（草案）》對不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)行了實(shí)質(zhì)審查原則�！段餀�(quán)法（草案）》排除了公證部門僅介入不動(dòng)產(chǎn)實(shí)質(zhì)審查，由專門的不動(dòng)產(chǎn)登記負(fù)責(zé)形式審查后登記模式的可能。
第四種方案分析：建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記管理機(jī)構(gòu)，目前看來不現(xiàn)實(shí)，專門重新設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記，必要性不大，而且也不符合行政機(jī)構(gòu)精簡的原則和發(fā)展方向，不確定因素也較多。
第五種方案分析：建立具有服務(wù)功能的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，能在一定程度上強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)登記的民事行為性質(zhì)，通過將不動(dòng)產(chǎn)審批機(jī)關(guān)和登記機(jī)關(guān)的職能剝離理論上是可以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的干擾的。應(yīng)該是一種可以試點(diǎn)的模式。
（五）統(tǒng)籌折中方案的可行性分析
筆者以為，出于中國機(jī)構(gòu)改革的復(fù)雜性和不動(dòng)產(chǎn)登記制度的考慮，可以實(shí)行過度性和試點(diǎn)性及試驗(yàn)性模式相結(jié)合方案，以迎接不動(dòng)產(chǎn)法或者不動(dòng)產(chǎn)登記條例的出臺(tái)，恐怕這個(gè)過程不會(huì)很短。
1、過渡性模式：從不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)性考慮來定奪不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一程度較為科學(xué)，以土地登記為基礎(chǔ)，將土地物權(quán)、房屋物權(quán)的登記統(tǒng)一起來，由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。但特許物權(quán)、比照不動(dòng)產(chǎn)登記的特殊動(dòng)產(chǎn)的物權(quán)、林權(quán)、草原權(quán)、水權(quán)等的做法目前可基本上按照現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)職能管理體制分別由相應(yīng)的主管部門作為登記機(jī)關(guān)，但應(yīng)規(guī)定這些主管部門必須建立對應(yīng)的登記部門，專司登記職責(zé)，并按照統(tǒng)一的登記程序和統(tǒng)一的效力的要求進(jìn)行登記。
2、試點(diǎn)性模式：適當(dāng)引入和運(yùn)用類似于公證機(jī)構(gòu)的社會(huì)中介性質(zhì)機(jī)構(gòu)制度，在市場經(jīng)濟(jì)條件下運(yùn)用法律手段替代行政手段保護(hù)物權(quán)，同樣嘗試達(dá)到促進(jìn)物權(quán)高效流轉(zhuǎn)的效果。通過“信息共享”和透明登機(jī)制解決行政監(jiān)管的需要。
3、嘗試性模式：由不動(dòng)產(chǎn)所在地的土地登記機(jī)構(gòu)管轄。筆者認(rèn)為，根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)的特性，即凡不動(dòng)產(chǎn)大多與土地有關(guān)，由于土地的管理機(jī)關(guān)對土地登記信息掌握最為全面也最為熟悉，因此未來的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)可以以土地管理機(jī)構(gòu)為依托。
參考資料：
1、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)2005年7月10日公布的《物權(quán)法草案》
2、湯維建《公證立法與物權(quán)立法的交錯(cuò)——應(yīng)重視公證在物權(quán)法中的地位和作用》
3、王利明《試論我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的完善》
4、孫憲忠《論不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記》
5、常健《完善我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的法律思考》
6、吳建農(nóng)《試論我國不動(dòng)產(chǎn)登記制度的缺陷和立法完善》
7、張建文《改革現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度的總體思路與構(gòu)想 》
8、陳儒《試論我國不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的立法完善》
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