[ 高軍 ]——(2005-9-3) / 已閱18945次
WTO語境中的綠色壁壘及我國的法律對策
高軍１ 羅錦祥２
摘要：環(huán)境保護是WTO所關注的焦點問題之一。隨著關稅的降低以及傳統(tǒng)的非關稅壁壘的取消，一些發(fā)達國家利用WTO環(huán)境議題的漏洞，將貿易與環(huán)境兩個問題聯(lián)系在一起，在國際貿易中大肆推行綠色壁壘這種新的貿易保護主義。文章分析了WTO語境中綠色壁壘的形成原因及其表現形式，從法律的角度提出了我國應對發(fā)達國家綠色壁壘的對策。
關鍵詞：綠色壁壘 WTO 法律對策
綠色壁壘是指在國際貿易領域，一些發(fā)達國家憑借其科技優(yōu)勢，以保護環(huán)境和人類健康為目的，通過立法，制定繁雜的環(huán)保公約、法律、法規(guī)和標準、標志等形式對國外商品進行的準入限制。它屬于一種新的非關稅壁壘形式，已經逐步成為國際貿易政策措施的重要組成部分①。
綠色壁壘的誕生有深刻的歷史背景：工業(yè)革命以來，世界經濟和科技得到了迅猛的發(fā)展,但與此同時,全球生態(tài)環(huán)境卻日益惡化,人類開始對自身行為方式進行了深刻的反思，關注環(huán)境、保護地球，尋求經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展成了人類的主題，它構成了綠色壁壘誕生的間接原因。綠色壁壘誕生的直接原因是，二十世紀80年代后期到90年代初，隨著新一輪世界貿易自由化趨勢的推動，關稅之墻普遍變矮。在烏拉圭回合的談判所形成的協(xié)議中對關稅壁壘及傳統(tǒng)的非關稅壁壘的有關規(guī)定越來越嚴格，各國利用關稅和傳統(tǒng)的非關稅方式來限制進口的余地已經很小，貿易保護主義不得不尋求新的貿易保護手段來實施其貿易保護戰(zhàn)略，這種背景下，貿易與環(huán)境兩個問題便被一條綠色的紐帶捆綁在了一起，綠色壁壘遂應運而生。綠色壁壘往往以WTO有關協(xié)定及國內公開立法為依據，并且在一定程度上體現了消費者保護環(huán)境、維護健康等正當合理的要求，在形式上具有合法性，“將成為影響21世紀國際貿易發(fā)展的重要因素，成為逐步替代關稅和傳統(tǒng)的非關稅壁壘的貿易壁壘，成為發(fā)達國家實行貿易保護主義的主要手段和高級形式”②。因此，探討WTO語境中的“綠色壁壘”問題并尋求法律解決的途徑是不無意義的。
一、WTO與“綠色壁壘”
WTO作為以促進貿易自由化為主旨的規(guī)則體系，在本質上是傾向于減少貿易障礙的。但如果不把環(huán)境因素納入貿易規(guī)則之中，隨著國際貿易的發(fā)展，生產、市場及資本的國際化，污染循環(huán)的速度也將大大加快，單純強調貿易自由化會增加對環(huán)境的壓力。由于貿易過程對環(huán)境有較大的影響，貿易與環(huán)境的關系問題逐漸成為全球矚目的焦點。因此，眾多學者呼吁應對GATT（關貿總協(xié)定）/WTO進行體制改革，修訂其法律原則，使得自由貿易與環(huán)境保護能共同、和諧地發(fā)展，從而達到可持續(xù)發(fā)展的最終目的。1971年在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國第一次環(huán)境與發(fā)展大會上， GATT起草了一項關于“工業(yè)污染控制與國際貿易”的研究報告，首次就環(huán)境與貿易問題作了探討，并于同年11月成立“環(huán)境措施與國際貿易工作組”。到1994年馬拉喀什部長級會議上，GATT締約方通過《關于貿易與環(huán)境的決議》，明確指出了環(huán)境與貿易之間的關系，突出了為實現環(huán)境保護、自由貿易與持續(xù)增長三者之間的相互促進的宗旨，并于1995年成立了世界貿易組織屬下的“貿易與環(huán)境委員會”，該委員會定位是用GATT的觀點來解釋環(huán)境問題，強化對貿易與環(huán)境的管理，促進可持續(xù)發(fā)展。
綠色壁壘在法律上的依據,可以追溯至1947年的GATT,后被GATT1994所代替。GATT1994第20 條“一般例外”在第2和第7款中規(guī)定，只要不對情況相同的成員國構成武斷的或不合理的差別待遇，或構成對國際貿易的變相限制，任何成員國都有權采取為保障人類和動植物生命和健康所必需的措施,以及為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施；《服務貿易總協(xié)定》第14條，也規(guī)定了“一般例外”條款，允許成員國采取“保護人類與動物健康和生命的措施”，“基于養(yǎng)護可用盡的天然資源保護”為目的，可以背離WTO的基本原則和承諾；《衛(wèi)生與動植物檢疫措施協(xié)議》規(guī)定，“不應阻止各成員采取或實施為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施”，只要這些措施的實施不違反非歧視原則和構成變相的限制。締約方可以實施高于國際標準、準則或建議的措施，只要這些措施有其科學的依據。同時還引入了“預防原則”，允許在找不到“科學依據”時，可以臨時性地采取更嚴格的衛(wèi)生檢疫措施；《技術性貿易壁壘協(xié)議》允許成員國在制定環(huán)境技術標準時以國際標準為基礎可實行自愿標準，規(guī)定各成員有權在其認為適當的程度內采取必要的措施，以保護人類、動植物的生命或健康以及保護環(huán)境，只要其對貿易的限制不超過為實現這一合理目標所必需的程度。當環(huán)境問題出現緊急情況時，成員可采取較為簡便的程序以公布或通知其技術規(guī)章和標準。此外，《農產品協(xié)議》、《與貿易有關的知識產權協(xié)議》《補貼與反補貼協(xié)議》、《政府采購協(xié)議》以及烏拉圭回合談判中作出的《關于貿易與環(huán)境的協(xié)議》等，都從不同的角度對貿易與環(huán)境問題作了規(guī)定。
由于環(huán)保問題在WTO中處于發(fā)展階段，“環(huán)保例外條款”尚存在諸多缺陷。例如，規(guī)定十分強調各成員方的權利享有，但對于行使此權利缺乏明確有效的約束性規(guī)范；同時，規(guī)范內容本身過于抽象，關鍵性概念的內涵和外延難以界定，給條款留有極大的解釋空間，使得這些條款在實際作中具有非常大的彈性，結果很容易被濫用，這就使得所有的綠色壁壘均能披上合法的“外衣”，而不論其真正目的何在。從一定意義上講，WTO中的這些“環(huán)保例外條款”為貿易保護主義者設置綠色壁壘提供了法律依據。
二、綠色壁壘的類型及對我國外貿出口的影響
目前，綠色壁壘主要有以下幾種類型：1、綠色衛(wèi)生檢疫制度。是指國家有關部門為了確保人類及動植物免受污染物、毒素、微生物、添加劑等的影響，對產品實行全面的嚴格檢查，以防止超標產品進入國內市場，一些發(fā)達國家往往設置過高的技術標準作為控制發(fā)展中國家產品進入其市場的重要工具。2、單方設置綠色環(huán)境標志。綠色標志是指認證機構依據一定的環(huán)境保護標準、指標或規(guī)定，向有關自愿的申請者頒發(fā)以表明其產品或者服務符合要求的一種特定標志，獲得綠色環(huán)境標志的產品表明該產品比其他在功能和競爭上類似的產品將產生較小的危害。各國的實踐表明，無環(huán)境標志產品的進出口將受到數量和價格上的限制，對發(fā)展中國家產品進入發(fā)達國家市場形成了巨大的障礙。3、“綠色包裝制度”。綠色包裝是指能節(jié)約資源，減少廢棄物，用后易于回收再用或再生，易于自然分解，又不污染環(huán)境的包裝。許多發(fā)達國家制定了較高且比較完善的包裝材料標準、包括廢棄物的回收、復用和再生等制度。發(fā)展中國家要想將自己的產品打入國際市場或發(fā)達國家的國內市場，必須滿足綠色包裝的要求，否則，其產品就不可能進入發(fā)達國家的市場。4、綠色關稅制度。發(fā)達國家根據GATT1994第2條規(guī)定對一些污染環(huán)境和影響生態(tài)，可能對環(huán)境造成威脅及破壞的產品征收進口附加稅，或者限制和禁止商品進口，甚至對其實行貿易制裁。但是，在標準的實行上常常內外有別，明顯帶有歧視性的規(guī)定，可以說是以綠色之名行貿易保護之實。
除上述幾種形式外，綠色壁壘的表現形式還有“綠色反補貼”、“綠色反傾銷”、環(huán)境貿易制裁、強制ISO14000認證、繁瑣的進口檢驗程序和檢驗制度，以及要求回收利用、政府采購、押金制度等。
“綠色壁壘”一經出現便在全球范圍迅速蔓延，到1992年底已有152個國際環(huán)保條約出臺，某些國家和地區(qū)也各自訂立了名目繁多的環(huán)�！盎h笆”。 我國是世界上最大的發(fā)展中國家和貿易大國，我國農產品、食品、機電產品、紡織品、服裝、化工產品、玩具、中藥等產品的出口均不同程度地受到發(fā)達國家綠色壁壘的阻礙，遭受巨大的經濟損失。③有資料顯示，1998年，上海對德國出口的單裝內衣，因含偶氮染料而被迫中止出口，減少外銷額達500萬美元。同年歐盟以保兒童的身體健康為名，開始啟用新的玩具衛(wèi)生標準，規(guī)定兒童玩具中不得含有聚氯乙烯等成份，僅這一項規(guī)定就給我國玩具出口企業(yè)造成15億美元的經濟損失。據聯(lián)合國的一項統(tǒng)計，由于不符合國外日益嚴格的環(huán)境標準，我國2002年約有74億美元的出口商品受阻。中國加入WTO以后，中國的出口商們卻發(fā)現，與以前相比，“關稅壁壘”雖然低了，但是以“綠色壁壘”為主體的“非關稅壁壘”卻越來越高，越來越森嚴。中國商品要進入發(fā)達國家市場，并不一定比加入WTO之前更容易,在一定程度上講，“綠色壁壘將成為21世紀較長一段時期內我國出口貿易發(fā)展面臨的最多也是較難突破的壁壘”④。如何沖破這些發(fā)達國家設置的“綠色壁壘”，將產品成功打入國際市場，對我國企業(yè)來說是一個嚴肅的考驗。
三、我國應對綠色壁壘的法律對策
綠色壁壘是一把“雙刃劍”，它一方面體現了消費者保護環(huán)境、維護健康等合理的要求。另一方面，又可以成為貿易保護主義者阻止外國商品進口的“擋箭牌”。因此，綠色壁壘有正當與不正當之分，區(qū)分正當與不正當的綠色壁壘主要應“從進口國實施綠色壁壘的動機來分析”，“如果進口國假借環(huán)境保護之名,行貿易保護主義之實,其抬高環(huán)保標準實際上是為了構筑阻擋外國產品進入本國市場的屏障,那么這種綠色壁壘無疑就是不正當的”。⑤具體而言，主要看綠色壁壘的設置是否符合以下兩個條件：第一，具體行為是否有本國已頒布的、全國統(tǒng)一規(guī)定的法律法規(guī)條款作為依據；第二，是否符合WTO／GATT規(guī)定的最惠國待遇原則、國民待遇原則、發(fā)展中國家優(yōu)惠待遇原則、透明度原則。不符合這兩個條件，則可以認定為是以環(huán)境保護為借口的貿易保護主義行為。筆者認為，在正確區(qū)分綠色壁壘設置目的的基礎上，我國應對綠色壁壘總的原則是：對合理的綠色壁壘，應當“苦練內功”，提高貿易領域的環(huán)保水平以適應它，但對以環(huán)境保護為名行貿易保護主義之實的行為應當依法堅決斗爭。具體而言，可以采取以下法律對策。
第一、在國內立法方面，應加快我國環(huán)境保護法律與國際接軌的步伐，縮小與發(fā)達國環(huán)境保護水平的距離。其中，值得注意的是，國際社會在處理貿易與環(huán)境爭端案件時，與貿易有關的國際環(huán)境法和國內環(huán)境法往往倍受重視，所引用過的幾百個國際環(huán)境協(xié)議，都沒有受到質疑和責難。從已處理的貿易與環(huán)境爭端的一些案例的裁決來看，只要引用的國內環(huán)保法律規(guī)定準確、有權威性，維護環(huán)境利益的一方往往勝訴，而對環(huán)境保護不利的一方則往往敗訴。因此，必須加速與貿易有關的環(huán)境立法。同時，在立法時需根據WTO透明度原則的要求，及時、全面地公布立法內容，對審批與檢驗的程序、項目、標準和期限要盡量明確、具體，以增加政策法規(guī)體系透明度，避免引起其他WTO成員方的質疑。此外，為切實提高我國產品的質量，增強產品的國際競爭力，可以采取三種途徑：１、出臺相應的政策，鼓勵或激勵企業(yè)實施IS0 14000獲取進入國際市場的“綠色通行證”；２、通過采取排污收費、排污權交易、環(huán)境稅收等手段，利用財政、稅收、信貸等多種政策導向促進企業(yè)推行清潔生產；３、進一步完善我國的環(huán)境標志制度，積極參與雙邊或多邊的環(huán)境標志互認，健全環(huán)境標準體系，加快與國際環(huán)境標準接軌的步伐。
第二、建立綠色壁壘的預警監(jiān)測和快速反應機制。政府應盡快建立國外技術性壁壘的預警機制，加強對國外環(huán)保認證標準的研究，收集國外的綠色壁壘措施，建立綠色壁壘信息中心和數據庫，對“綠色壁壘”給我國出口商品和市場帶來的現實和潛在影響進行全面、深入的分析，同時深入地研究WTO有關環(huán)保爭端的案例及貿易伙伴國的環(huán)境立法和貿易政策，以期“知己知彼”，并及時地將信息反饋給有關部門和企業(yè)，做好防范工作，采取積極措施，突破國外的綠色壁壘。
第三、構筑本國合理的綠色壁壘。為了保衛(wèi)國家安全，保護人民健康和環(huán)境，合理有效地保護國內主導產業(yè)和幼稚產業(yè)，我國在應對發(fā)達國家的綠色壁壘的同時，可以從他國的經驗中，找出我國可資借鑒的內容，制定相應的綠色認證制度和技術指標體系，具體的說就是制訂一套嚴格的、符合WTO規(guī)則的控制進口的環(huán)保標準、法律法規(guī)，逐步建構適應我國市場經濟要求的綠色壁壘，堅決禁止嚴重污染環(huán)境的產品，包括危險廢棄物、國外淘汰的嚴重污染環(huán)境的產品、技術和設備的進口，加強進口商品檢驗和檢疫力度，防止危害人民安全的產品進入中國市場，以切實維護我國的環(huán)境利益。另外，針對那些對我國產品采取貿易保護措施的國家和地區(qū)，還可以起到以其人之道還治其人之身的作用。
第四、充分利用WTO有關協(xié)議發(fā)展中國家特殊待遇條款。對發(fā)展中國家給予差別和優(yōu)惠待遇是GATT/WTO處理發(fā)達國家成員與發(fā)展中國家成員之間貿易關系的一項基本原則。作為最大的發(fā)展中國家，我國應充分利用發(fā)展中國家特殊待遇條款，爭取在技術標準方面享有差別待遇，如果遇到國外不合理的技術貿易壁壘應主動與對方協(xié)商，達不成協(xié)議，可提交技術貿易壁壘委員會仲裁。此外，隨著 WTO的運行逐步從“實力導向”轉為“規(guī)則導向”，我國應與其他發(fā)展中國家保持密切聯(lián)系，加強團結與合作，一起積極參與國際社會有關環(huán)境與貿易關系的講座和談判。在談判制定貿易與環(huán)境協(xié)議時，要充分利用 WTO 對發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇原則、“利益均享”原則、“共同但有區(qū)別”的責任原則，強調發(fā)展中國家應享有差別與更優(yōu)惠的待遇，在多邊談判的基礎上糾正現有環(huán)保條款的缺陷，與發(fā)達國家成員共同制定能夠真正顧及發(fā)展中國家的發(fā)展現狀與要求的公正合理的環(huán)保條款，維護自身的合法權益，同時，根據“誰污染，誰治理”的原則，力爭讓發(fā)達國家承擔歷史責任，向發(fā)展中國家提供治理環(huán)境污染的技術和資金援助。
第五、利用 WTO的爭端解決機制解決沖突。爭端解決機制是 WTO的重要法律制度之一，被WTO前任總干事魯杰羅譽為WTO的“最獨特的貢獻”。⑥利用這一機制對突破發(fā)達國家的綠色貿易壁壘，保護發(fā)展中國家的對外貿易具有建設性作用，自生效以來，由發(fā)展中國家提交裁決的雙邊貿易爭端占總數的80%以上，表明發(fā)展中國家在發(fā)達國家的壓力之下，迫切希望通過WTO的爭端解決機制來解決爭端。特別是巴西和委內瑞拉申訴美國汽油管制案勝訴且美國接受了WTO的裁決，增強了發(fā)展中國家對WTO的信心。因此，對于那些違反WTO規(guī)則，以環(huán)境保護為名實施的貿易保護主義的行為，我國政府及企業(yè)應積極應對，充分利用WTO中的談判機制、合法對抗機制、報復機制、非歧視原則、國民待遇原則、透明度原則，以及雙邊或多邊環(huán)境協(xié)定所認可的最惠國待遇提出抗辯，通過貿易與環(huán)境委員會等機構來堅決予以抵制，以保護自己的合法權益。在談判無法解決問題的情況下，依據WTO規(guī)定的原則和程序，可以將爭端提交WTO爭端解決機構解決，在國際法治背景下使用法律手段避免綠色壁壘對我國的濫用。
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本文發(fā)表在《特區(qū)經濟》05年第7期
