[ 李倩 ]——(2005-11-22) / 已閱32744次
4、行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)監(jiān)督
為保證證券市場(chǎng)監(jiān)管的效率，一些國(guó)家的證券立法規(guī)定了專(zhuān)門(mén)的職能部門(mén)，在對(duì)證券市場(chǎng)采用集權(quán)監(jiān)管模式的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、日本、巴西、韓國(guó)等，一般都強(qiáng)調(diào)賦予專(zhuān)門(mén)的證券市場(chǎng)管理部門(mén)以反內(nèi)幕交易的職權(quán)；而在一些以采用集權(quán)型和自律型相結(jié)合的國(guó)家，如意大利和泰國(guó)等，也要確立一定的職能管理部門(mén)反內(nèi)幕交易。我國(guó)《證券法》對(duì)行政機(jī)構(gòu)作了較為全面的規(guī)定，但還有一些問(wèn)題沒(méi)有解決：首先，證監(jiān)會(huì)作為證券法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)不明。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由《證券法》加以規(guī)定，但,《證券法》考慮到究竟應(yīng)該由哪一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)法，應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院來(lái)決定，故《證券法》只規(guī)定證券市場(chǎng)的監(jiān)管職能統(tǒng)一由“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”行駛。而國(guó)務(wù)院在《證券法》頒布后并未明確以法規(guī)形式規(guī)定證監(jiān)會(huì)是證券市場(chǎng)的管理機(jī)構(gòu)。因此，“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)”到底是指國(guó)務(wù)院另設(shè)的證券監(jiān)督管理行政部門(mén)，還是指現(xiàn)實(shí)的事業(yè)性質(zhì)的中國(guó)證監(jiān)會(huì)，十分模糊，不明確。其次，證監(jiān)會(huì)能否作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在疑問(wèn)。我國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該是行政機(jī)構(gòu)。但在性質(zhì)上，證監(jiān)會(huì)屬于一個(gè)事業(yè)單位，因此，沒(méi)有法律的特別規(guī)定或授權(quán)，證監(jiān)會(huì)不能履行行政執(zhí)法職能。即使授權(quán)后，證監(jiān)會(huì)是否享有行政機(jī)構(gòu)制定規(guī)章、發(fā)布政令的權(quán)力，也存在疑問(wèn)。
(三)法律制裁制度
設(shè)計(jì)內(nèi)幕交易的法律責(zé)任是《證券法》遏制內(nèi)幕交易的最根本方法。然而有關(guān)內(nèi)幕交易的法律責(zé)任規(guī)定得相對(duì)薄弱，僅有一個(gè)條文，且僅簡(jiǎn)單地規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任。第183條第1款規(guī)定：證券交易內(nèi)幕信息的知情人員或者非法獲取證券交易內(nèi)幕信息人員，在涉及證券的發(fā)行、交易或者其他對(duì)證券的價(jià)格有重大影響的信息尚未公開(kāi)前，買(mǎi)入或者賣(mài)出該證券，或者泄漏該信息或者建議他人買(mǎi)賣(mài)該證券的，責(zé)令依法處理非法獲得的證券，沒(méi)收違法所得，并處以違法所得一倍以上五倍以下或者非法買(mǎi)賣(mài)的證券等值以下的罰款。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；第2款規(guī)定：證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)工作人員進(jìn)行內(nèi)幕交易的，從重處罰。從這一條可以看出，《證券法》只規(guī)定了行政責(zé)任和刑事責(zé)任，而對(duì)于刑事責(zé)任的規(guī)定，不外乎是對(duì)刑法規(guī)定所作的銜接而已，具體的刑事責(zé)任則體現(xiàn)在《刑法》第180條之中�？梢�(jiàn)，對(duì)于內(nèi)幕交易法律責(zé)任的規(guī)定明顯不足。
1、行政責(zé)任
規(guī)定內(nèi)幕交易的行政責(zé)任是各國(guó)反內(nèi)幕交易立法的基本做法。特別是在證券立法的早期階段，行政責(zé)任更是反內(nèi)幕交易的主要手段。美國(guó)是對(duì)內(nèi)幕交易行政責(zé)任設(shè)置最完備的國(guó)家，被后來(lái)各國(guó)的證券立法奉為經(jīng)典。它的行政處罰包括：行政罰金、沒(méi)收違法所得、要求法院頒發(fā)“禁止令”、頒發(fā)停止違法行為令和其他補(bǔ)救措施等。我國(guó)《證券法》第183條規(guī)定了“沒(méi)收違法所得”,這里的“違法所得”是指內(nèi)幕人內(nèi)幕交易所獲得的利潤(rùn)或避免的損失，而非先前《條例》和《辦法》所規(guī)定的獲得的股票或款項(xiàng)。這與其他國(guó)家的規(guī)定一致，因?yàn)�，�?nèi)幕交易利用內(nèi)幕信息進(jìn)行證券交易買(mǎi)進(jìn)或賣(mài)出的股票取得的款項(xiàng)重包含了交易者支付的相應(yīng)對(duì)價(jià)，這部分對(duì)價(jià)是合法的，并不因?yàn)樵摻灰仔袨榉欠ǘ淖�，只有交易獲得的利潤(rùn)或避免的損失才是其違法所得。另外，罰款的金額沒(méi)有絕對(duì)的量的限制，而是根據(jù)違法者違法所得來(lái)計(jì)算，并且吸收了國(guó)外加倍罰款的規(guī)定，這比世界其他各國(guó)規(guī)定罰款上限都要高出許多，表明我國(guó)立法者在懲治內(nèi)幕交易上的堅(jiān)決態(tài)度。
2、民事責(zé)任
民事責(zé)任是反內(nèi)幕交易的一種有利武器，是鼓勵(lì)投資者私人響內(nèi)幕交易宣戰(zhàn)的最好制度。在國(guó)外的立法中，建立并強(qiáng)化內(nèi)幕交易的民事責(zé)任，是當(dāng)今國(guó)外反內(nèi)幕交易立法的一大趨勢(shì)，但我國(guó)的民事責(zé)任立法卻處于缺位狀態(tài)。反對(duì)民事責(zé)任立法的一個(gè)主要原因是，證券交易是非面對(duì)面的交易，交易雙方是看不見(jiàn)的，通過(guò)集中交易系統(tǒng)完成。因此，要確定受害方和違法行為與損害之間的因果關(guān)系是非常困難的。而支持民事責(zé)任立法更多的是出于監(jiān)控內(nèi)幕交易，通過(guò)激勵(lì)私人訴訟來(lái)同違法行為作斗爭(zhēng)政策目標(biāo)的考慮。允許私人訴訟來(lái)強(qiáng)化內(nèi)幕交易人的責(zé)任，不僅可以剝奪違法者的不當(dāng)?shù)美�，救�?jì)無(wú)辜投資者，彰顯社會(huì)正義，更可以通過(guò)利益機(jī)制，促使廣大投資者主動(dòng)積極地協(xié)助政府機(jī)關(guān)監(jiān)察內(nèi)部人交易行為。 我國(guó)民事責(zé)任的缺位，已經(jīng)給我國(guó)證券市場(chǎng)帶來(lái)了消極影響。包括內(nèi)幕交易在內(nèi)的證券欺詐，最終的受害者是廣大投資者，但由于無(wú)成文法的明確規(guī)定，他們對(duì)怎么樣尋求自我保護(hù)感到茫然，法官對(duì)受害者的起訴應(yīng)當(dāng)如何應(yīng)對(duì)也感到困惑，實(shí)踐中出現(xiàn)了法院拒絕受理受害人起訴的現(xiàn)象，形成了違法者快，受害者痛的局面。本文同意，我國(guó)證券法應(yīng)開(kāi)放私人訴訟，允許投資者和公司對(duì)內(nèi)幕人直接提起民事訴訟，請(qǐng)求損害賠償。證券法應(yīng)該對(duì)內(nèi)幕交易應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的基本原則（包括有無(wú)懲罰性賠償）、民事責(zé)任承擔(dān)的條件、民事責(zé)任承擔(dān)的形式、損失的計(jì)算及計(jì)算方法以及賠償?shù)木唧w范圍和幅度做出規(guī)定。
3、刑事責(zé)任
對(duì)內(nèi)幕交易的法律控制，最嚴(yán)厲和最有威懾力的武器，就是刑事責(zé)任的確立和應(yīng)用。相比之下，美國(guó)證券法關(guān)于內(nèi)幕交易刑事責(zé)任的規(guī)定，不僅歷史較長(zhǎng)，內(nèi)容較為完善，且相當(dāng)嚴(yán)厲，后來(lái)許多國(guó)家證券立法所確立的刑事責(zé)任制度，一般均未超過(guò)美國(guó)法的范圍。我國(guó)《證券法》第183條和《刑法》第180條對(duì)內(nèi)幕交易的刑事責(zé)任做了規(guī)定。目前，我國(guó)公布的內(nèi)幕交易案例只有一則，但只限于對(duì)內(nèi)幕交易人給予行政處罰，并沒(méi)有上升到刑事責(zé)任上去。在實(shí)踐中，要追究刑事責(zé)任，還有一些理論問(wèn)題需要解決。（1）在追究刑事責(zé)任上，證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)的分工職責(zé)關(guān)系；（2）如何區(qū)分內(nèi)幕交易一般違法與犯罪；（3）我國(guó)法律規(guī)定的行政處罰與刑事處罰都有罰金處罰的規(guī)定，在對(duì)內(nèi)幕交易人同時(shí)追究刑事責(zé)任和行政責(zé)任的情況下，是否可以重復(fù)處以罰金的處罰，還是二者選擇其一即可；（4）犯罪主體具體包括那些。 另外，許多學(xué)者認(rèn)為，《證券法》對(duì)內(nèi)幕交易的刑事責(zé)任明顯過(guò)輕。有些學(xué)者將內(nèi)幕交易犯罪貪污罪、賄賂罪和盜竊罪的刑事責(zé)任（最高可判死刑）進(jìn)行比較后，認(rèn)為與這些犯罪具有極為相似的社會(huì)危害性的內(nèi)幕交易罪，其最高刑期僅十年有期徒刑，明顯偏低。因此，加重內(nèi)幕交易的法律責(zé)任，是當(dāng)前各國(guó)反內(nèi)幕交易立法的一個(gè)共同趨勢(shì)，在目前的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高內(nèi)幕交易的法律責(zé)任，有助于對(duì)內(nèi)幕交易的控制。
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