[ 谷遼海 ]——(2006-1-11) / 已閱9506次
公共采購監(jiān)督檢查制度有待完善
作者：谷遼海
來源：中國經(jīng)濟時報
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發(fā)表時間：2006年01月10日
任何國家和地區(qū)實現(xiàn)政府采購法律制度的有效監(jiān)督，一般來說，必須具備五個構(gòu)成要素，即：政府采購法的監(jiān)督主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的具體內(nèi)容、監(jiān)督的權(quán)力與權(quán)利、監(jiān)督的實體規(guī)則和程序規(guī)則。換言之，政府采購由誰來監(jiān)督、監(jiān)督誰、監(jiān)督什么、用什么監(jiān)督和怎樣監(jiān)督。完善的政府采購法律監(jiān)督機制必須要有前述五個必備要素共同構(gòu)成。這些必備要素通常出現(xiàn)在政府采購法的相關(guān)章節(jié)和條款中。
在世界上著名的政府采購法律規(guī)則中，在實施政府采購制度的國家和地區(qū)的法律文本中，我們幾乎都看不到有“監(jiān)督檢查”的專門章節(jié)。我國的《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》基本上是照搬、移植國際上著名的政府采購規(guī)則，惟一有中國行政法特色的是《政府采購法》第七章的監(jiān)督檢查。這一章節(jié)用了１２個條款規(guī)定了政府采購的監(jiān)督檢查制度，但大部分條款是屬于東拼西湊、重復(fù)立法，缺乏監(jiān)督的實質(zhì)性內(nèi)容和具體的實體及程序規(guī)則，因而浪費了立法資源，有損國家法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。
監(jiān)督檢查中的重復(fù)立法及其口號式語言。我國《政府采購法》在總則、政府采購當(dāng)事人、政府采購方式和程序、質(zhì)疑和投訴、法律責(zé)任等章節(jié)中，對于政府采購法的監(jiān)督主體、監(jiān)督的客體、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的權(quán)力與權(quán)利等內(nèi)容已經(jīng)有所體現(xiàn)，“監(jiān)督檢查”章節(jié)中的有些條款在我國其他法律中都已經(jīng)有具體的規(guī)定。因此，現(xiàn)行法律專門設(shè)立“監(jiān)督檢查”的章節(jié)值得商榷。如果必須設(shè)立的條款，為了保持法律章節(jié)條款的和諧與一致，應(yīng)該在相對應(yīng)的章節(jié)內(nèi)容中進(jìn)行規(guī)定。例如，我國《政府采購法》在總則和其他章節(jié)中，已經(jīng)規(guī)定了政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查；規(guī)定了所有政府采購信息披露制度，其中包括了政府采購項目的采購標(biāo)準(zhǔn)和采購結(jié)果的公示制度；任何單位和個人不得違反本法規(guī)定指定采購，這在總則和法律責(zé)任章節(jié)中都已經(jīng)有明確規(guī)定；集中采購機構(gòu)的權(quán)利義務(wù)和法律地位等內(nèi)容在總則、政府采購當(dāng)事人等章節(jié)中也都有詳細(xì)規(guī)定，沒有必要通過不同語言的表述方式在另一個章節(jié)中又重復(fù)進(jìn)行規(guī)定。又如，我國審計機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)各自的工作原則、監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督范圍等內(nèi)容分別在我國的《審計法》和《監(jiān)察法》中都有非常明確的規(guī)定，法律實施中的社會監(jiān)督在我國《憲法》中都已經(jīng)有明確規(guī)定，《政府采購法》沒有必要作出相類似的規(guī)定。這種法律規(guī)定，由于沒有相應(yīng)的程序性規(guī)則和法律責(zé)任條款進(jìn)行保障，等于是無效的空洞規(guī)定。
監(jiān)督檢查機制缺乏獨立的監(jiān)督主體。我國《政府采購法》第十三條雖然統(tǒng)一了政府采購市場中的監(jiān)督主體，明確規(guī)定各級財政部門為政府采購對象的主管機關(guān)，但由于還存在著另一部法律《招標(biāo)投標(biāo)法》。故公共采購市場中的監(jiān)督主體實際上尚未統(tǒng)一，各級發(fā)改委和相關(guān)的行政機關(guān)還在兼任運動員和裁判員的雙重角色，各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項目。公共采購市場中的貨物、工程、服務(wù)，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、供水、供電、供熱等政府公用事業(yè)的采購項目，涉及到公共安全和公共利益的采購項目，涉及到國家稀缺資源和國家利益的公共采購項目，等等。這些公共采購項目在我國現(xiàn)行的公共采購法律體系下，還存在著多元的監(jiān)督主體，大部分都還沒有進(jìn)入各級財政部門的監(jiān)督視野。
監(jiān)督檢查機制缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則�，F(xiàn)行法律雖然賦予我國各級財政部門對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)力，但《政府采購法》各個章節(jié)和條款中，沒有詳細(xì)規(guī)定各級財政部門進(jìn)行監(jiān)督的實體規(guī)則和程序性規(guī)則，我們在監(jiān)督檢查的專門章節(jié)中也沒有發(fā)現(xiàn)一些具體的、有效的、強制的監(jiān)督措施。政府采購法的有效實施和廣泛推廣，采購人和供應(yīng)商在法治的軌道上有序地進(jìn)行政府采購活動，監(jiān)督部門有序地開展工作，對政府采購當(dāng)事人進(jìn)行監(jiān)督，必須要有相應(yīng)的程序規(guī)則作為保障，從而才能制約權(quán)力、防止權(quán)力的濫用。由于現(xiàn)行法律中缺乏統(tǒng)一和獨立的監(jiān)督規(guī)則，《政府采購法》實施后，國家財政部雖然頒布了一系列政府采購的行政規(guī)章，但其法律效力和位階較低，很難對我國的公共采購市場實施有效的統(tǒng)一的具有普遍約束效力的監(jiān)督規(guī)則。
綜上所述，我國《政府采購法》用了大量的篇幅規(guī)定監(jiān)督檢查制度，但立法技術(shù)顯然有待于進(jìn)一步提高。近幾年，我國山西、上海等省市推行的政府采購監(jiān)督機制，效仿了世界上實施政府采購制度比較成功的國家和地區(qū)的一些做法。筆者認(rèn)為，這些監(jiān)督管理機制是在許多國家被證明為行之有效的制度，非常值得推廣。（３５）
（注：本文作者谷遼海為北京市遼海律師事務(wù)所主任、高級律師，本文系群眾出版社出版的谷遼海先生的新作《法治下的政府采購》一書中的連載文章）
