[ 張昭輝 ]——(2006-4-20) / 已閱21814次
“民航公安”辨
張昭輝
主題詞：民航公安
內(nèi)容摘要：民航公安作為一個(gè)警種和一類專門公安機(jī)關(guān)，社會(huì)各界對其認(rèn)識(shí)一直存在模糊之處，一定程度上影響了民航公安體制的改革和職能作用發(fā)揮。因此只有正本清源，對民航公安的含義和演變進(jìn)行辨析，才能真正了解民航公安。
風(fēng)風(fēng)雨雨中，民航公安不知不覺中已經(jīng)走過25年。回首走過的25年歲月，民航公安有過輝煌，有過寂寥，如今又面臨著體制改革的浴火考驗(yàn)。民航公安在新時(shí)期如何重新定位？它的改革之路究竟該怎么走？……面對這一個(gè)個(gè)的問號(hào)，作為民航公安的一員，我們有著太多的感慨和思考。
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首先我們來探討一下什么才是“民航公安”�！懊窈焦病边@一概念語意中一般包含有以下幾個(gè)義項(xiàng)：
一、民航系統(tǒng)公安機(jī)構(gòu)簡稱；
二、一個(gè)警種的名稱；
三、一警種全部成員的總稱；
四、一類專門公安機(jī)關(guān)。
對于第一個(gè)義項(xiàng)我們并不陌生，民航系統(tǒng)公安機(jī)構(gòu)是在1981年4月11日根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請示報(bào)告》（國發(fā)〔1981〕109號(hào)），由公安部、民航總局共同組建，列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)的特殊公安機(jī)構(gòu)。民航系統(tǒng)的公安機(jī)構(gòu)既是民航的一個(gè)機(jī)構(gòu)，又是公安部門的派出機(jī)關(guān)。民航總局設(shè)公安局，執(zhí)行公安部業(yè)務(wù)局權(quán)限。民航地區(qū)管理局設(shè)公安處，執(zhí)行行署公安處權(quán)限。民航�。ㄗ灾螀^(qū)）管理局、飛行�？茖W(xué)校設(shè)公安分處，執(zhí)行縣公安局權(quán)限。航空站設(shè)派出所或公安特派員。民航公安干警的編制單列。民航總局公安局列入公安部編制序列，受民航總局和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)。民航所屬各公安處、分處受所在單位黨政領(lǐng)導(dǎo)。在公安保衛(wèi)業(yè)務(wù)上，受民航總局公安局和所在省、市、自治區(qū)公安廳（局）雙重領(lǐng)導(dǎo)。近年來由于民航體制改革的深入，省一級管理局撤銷，大部分民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)將移交地方屬地管理，原有的民航公安體制結(jié)構(gòu)被打亂，一些原本屬于民航系統(tǒng)的公安機(jī)構(gòu)由于行政隸屬關(guān)系的變更，成為非民航系統(tǒng)的公安機(jī)構(gòu)。同時(shí)民航系統(tǒng)公安機(jī)構(gòu)的種類和形式發(fā)生了變化，出現(xiàn)了諸如空中警察之類的新的民航公安機(jī)構(gòu)。
空中警察是人民警察隊(duì)伍的重要組成部分，是一支專門的公安力量。2002年3月3日，根據(jù)《民航體制改革方案》（國發(fā)［2002］6號(hào)）精神由民航總局開始組建，其組織機(jī)構(gòu)按《中國民航空中警察組建方案》的規(guī)定設(shè)置如下：在民航總局公安局設(shè)立空中警察總隊(duì)，在各航空公司分別設(shè)立支隊(duì)，再下設(shè)大隊(duì)，再下設(shè)中隊(duì)。民航空中警察隊(duì)伍的組建，為依法執(zhí)行反劫機(jī)、反炸機(jī)等反恐任務(wù)提供了有力的組織保障。它的誕生將把民航空中安全保衛(wèi)工作進(jìn)一步納入法制化軌道�？站�(duì)伍將依法行使防范和制止劫機(jī)、炸機(jī)、非法干擾安全飛行的行為，維護(hù)機(jī)上秩序，保護(hù)乘客生命財(cái)產(chǎn)安全的重要職能。民航空中警察的組建對加強(qiáng)民航空防安全和反恐怖工作，對維護(hù)國家安全具有重大意義 。
第二個(gè)義項(xiàng)中所指的警種是指根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，警察人員可以分為不同的種類。 精確點(diǎn)說，警種就是根據(jù)公安工作中不同的業(yè)務(wù)和某些專業(yè)的特殊需要而設(shè)置的人民警察的專業(yè)類別。 民航公安作為一個(gè)警種，專指那些擔(dān)任法律法規(guī)所規(guī)定的有關(guān)民航系統(tǒng)內(nèi)安全保衛(wèi)職責(zé)的人民警察。民航公安的主要任務(wù)和職責(zé)是負(fù)責(zé)民航系統(tǒng)內(nèi)部以及機(jī)場的安全防范工作，維護(hù)民航系統(tǒng)的治安秩序，同破壞機(jī)場設(shè)施、劫持飛機(jī)等暴力犯罪作斗爭，以確保機(jī)場和航空器飛行的安全。空中警察是較為年輕的一個(gè)警種，它應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)包括：對客艙實(shí)施安全檢查；依法維護(hù)空中治安秩序；防范、制止和打擊破壞民用航空器以及劫機(jī)、炸機(jī)等干擾事件；依法制止發(fā)生在機(jī)上的其他違法犯罪活動(dòng)；制止其他一切有礙飛行秩序和公共安全的行為。
第三個(gè)義項(xiàng)是指民航公安這一警種下全體人民警察的總稱。自1981年成立民航公安以來，民航公安的隊(duì)伍構(gòu)成越來越多元化，由當(dāng)初單一的民航管理部門公安民警逐步演化為民航管理部門公安民警（中國民用航空局公安局機(jī)關(guān)的人民警察和華北、華東、東北、廣州、西南、西北、烏魯木齊民航管理局公安局及其所屬公安機(jī)構(gòu)的人民警察）、民航飛行學(xué)院系統(tǒng)公安民警（民航飛行學(xué)院機(jī)場公安局及其所屬機(jī)場派出所的人民警察）、地方機(jī)場公安民警、空中警察等等。概括來講這一警種的成員包括民航系統(tǒng)內(nèi)部公安機(jī)構(gòu)的人民警察和地方公安機(jī)關(guān)派駐機(jī)場的公安機(jī)關(guān)的人民警察。
第四個(gè)義項(xiàng)所指的民航公安機(jī)關(guān)是國家專門公安機(jī)關(guān)之一，人民公安機(jī)關(guān)的組成部分，它是國家在民航系統(tǒng)內(nèi)部執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的專門機(jī)關(guān)。 所謂專門公安機(jī)關(guān)也稱專業(yè)公安機(jī)關(guān)，是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在國家有關(guān)部門內(nèi)設(shè)立的專門從事一定范圍內(nèi)公安業(yè)務(wù)的公安機(jī)關(guān)。專業(yè)公安機(jī)關(guān)既是有關(guān)部門的組成部分，又是中央公安機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，行使中央公安機(jī)關(guān)授予的相應(yīng)職權(quán)。 目前對民航公安機(jī)關(guān)成員組成較為權(quán)威的一個(gè)界定出自《中國民用航空總局關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例>有關(guān)問題的通知》，該通知所稱“民航公安機(jī)關(guān)”是指根據(jù)《國務(wù)院批轉(zhuǎn)民航總局、公安部關(guān)于組建民航公安機(jī)構(gòu)的請示報(bào)告》（國發(fā)〔1981〕109號(hào)）成立的，由民航總局公安局派駐在民航各地區(qū)管理局、�。▍^(qū)、市）局、機(jī)場（航站）的公安機(jī)關(guān)；以及在民用航空安全保衛(wèi)工作中接受民航總局公安局或者民航地區(qū)管理局公安局的行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，并接受其委托的地方所屬機(jī)場的公安機(jī)關(guān)。由于空警在該文件出籠時(shí)還沒有成立，所以并沒有將空警列入。
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由前文可知，“民航公安”這一概念的內(nèi)涵是指是國家在民航系統(tǒng)內(nèi)部履行專門職責(zé)、執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的專門公安機(jī)關(guān)，它有四個(gè)重要特征：第一，民航公安是國家專門機(jī)關(guān)；第二，民航公安是國家公安機(jī)關(guān)；第三，民航公安是國家專門公安機(jī)關(guān)；第四，民航公安是在民航系統(tǒng)內(nèi)部履行專門職責(zé)、執(zhí)行公安保衛(wèi)任務(wù)的國家專門公安機(jī)關(guān)�！懊窈焦病边@一概念的外延是指所有同時(shí)符合上述四個(gè)特征的國家專門公安機(jī)關(guān)。
“民航公安”的外延在其25年的歷史中逐漸發(fā)生演變。1981年民航公安成立時(shí)，“民航公安”外延就是單一的民航管理部門公安機(jī)構(gòu)，以后隨著民航體制改革的推進(jìn)和民航系統(tǒng)內(nèi)部公安機(jī)構(gòu)的職責(zé)、功能的逐步細(xì)化，又出現(xiàn)了民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)和民航管理部門公安機(jī)關(guān)的區(qū)別，但這種區(qū)別并沒有改變民航公安作為民航管理部門的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的地位。上世紀(jì)90年代前后，由于民航體制改革的深入，一些機(jī)場的建設(shè)引入了地方和民間投資參與，本著“誰投資、誰受益、誰管理”的原則，這些機(jī)場并沒有直接劃歸民航總局管理，同時(shí)一些編制上沒有劃入民航公安序列、不屬于民航系統(tǒng)公安機(jī)構(gòu)的地方機(jī)場公安機(jī)關(guān)承擔(dān)了這一部分民用地方非民航機(jī)場的安全保衛(wèi)職責(zé)。與此同時(shí)，從1995年起民航總局也開始民航體制改革的調(diào)研試點(diǎn)和方案制定，黨中央、國務(wù)院對民航工作一直非常關(guān)心，對民航改革十分重視。國務(wù)院2001年3月第97次和2002年1月第121次總理辦公會(huì)議分別對民航體制改革方案進(jìn)行了專題研究，2002年2月中央政治局常委會(huì)議對民航改革進(jìn)行了研究，并批準(zhǔn)了民航體制改革方案，民航總局不再是國有資產(chǎn)管理人，航空公司重組、行政管理體制改革和機(jī)場屬地化管理三項(xiàng)改革全面鋪開。2002年國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示同意了原國家計(jì)委就民航機(jī)場公安機(jī)構(gòu)改革提出的意見，確定了機(jī)場公安機(jī)構(gòu)隨機(jī)場移交地方政府管理的原則。根據(jù)這個(gè)原則，總局會(huì)同公安部制定《民航機(jī)場公安機(jī)構(gòu)改革方案》，《方案》規(guī)定，按照機(jī)場公安隨機(jī)場下放的原則，除首都機(jī)場集團(tuán)公司所屬機(jī)場的公安機(jī)構(gòu)和西藏自治區(qū)內(nèi)機(jī)場的公安機(jī)構(gòu)及飛行學(xué)院所屬機(jī)場的公安機(jī)構(gòu)外，現(xiàn)由民航總局、民航地區(qū)管理局、民航省(區(qū)、市)局管理的機(jī)場公安機(jī)構(gòu)和民航省(區(qū)、市)局公安處，隨同機(jī)場一并移交地方政府管理。劃歸地方政府管理的機(jī)場公安機(jī)構(gòu)，由地方政府公安機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受民航總局和地區(qū)管理局公安機(jī)構(gòu)的行業(yè)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督。一些原屬于民航系統(tǒng)公安機(jī)構(gòu)的民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)由于機(jī)場屬地化改革原因開始移交地方，但仍然承擔(dān)著民航系統(tǒng)安全保衛(wèi)職責(zé)，這時(shí)“民航公安”的外延就擴(kuò)大為民航管理部門公安機(jī)關(guān)、民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)和地方機(jī)場公安機(jī)關(guān)。2002年民航總局開始組建空中警察隊(duì)伍，并已在2003年開始上崗執(zhí)勤，于是空中警察也加入到“民航公安”的外延中來。
通過對“民航公安”這一概念的內(nèi)涵和外延的分析，我們不難看出民航公安這一警種雖然已經(jīng)有了25年歷史，但是“民航公安”這一概念的內(nèi)涵和外延仍然在與時(shí)俱進(jìn)地演變中。這些演變是與我國改革開放的進(jìn)程同步發(fā)生、互相影響的。可以預(yù)見的是，由于全國行政機(jī)構(gòu)體制改革和司法體制改革的繼續(xù)深入，民航公安的未來充滿了太多的不可知因素，在今后數(shù)年中“民航公安”的內(nèi)涵和外延仍然會(huì)發(fā)生新的演變，值得我們關(guān)注和期待。
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“民航公安”是一個(gè)詞組，在不同的語境中對這個(gè)詞組的結(jié)構(gòu)類型會(huì)形成不同的理解。所謂語境是指使用語言的環(huán)境，語境一方面能起到揭示話語真實(shí)含義的作用，另一方面還能夠賦予話語臨時(shí)意義以補(bǔ)充信息。 因此若把這個(gè)詞組放到具體的語境中去考察，也許能聽出很多“言外之意”。
那么我們不妨從現(xiàn)代漢語語法的角度出發(fā)，先分析一下“民航公安”這一詞組的結(jié)構(gòu)類型。毫無疑問，這應(yīng)該是一個(gè)偏正詞組。偏正詞組由兩部分組成，前一部分（偏）限制或修飾后一部分（正）。兩部分之間有修飾、限制關(guān)系。 “民航”（偏）是定語，對中心語“公安”（正）起到了范圍限制作用，表明“民航公安”是民航系統(tǒng)的公安。我們不妨把這一語境稱作“偏正式語境”。因此從“偏正式語境”方面分析，凡是在民航系統(tǒng)范圍內(nèi)履行專門職責(zé)和執(zhí)行專門公安保衛(wèi)任務(wù)的人民警察和專門公安機(jī)關(guān)，毫無疑問都是“民航公安”。 《中國民用航空總局關(guān)于貫徹實(shí)施<中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例>有關(guān)問題的通知》中對“民航公安機(jī)關(guān)”的界定，也是誕生于這一語境中的，它較為準(zhǔn)確全面地對“民航公安”做了注解，這也是對“民航公安”的語境的正確解讀。
但是事實(shí)上“民航公安”這個(gè)詞組還存在另一種語境解讀�！懊窈健弊鳛槎ㄕZ，對中心語“公安”除了范圍上的限制外，還有“我們民航的公安”這一有著濃厚部門利益和“本位主義”色彩的潛臺(tái)詞， 要是從這種語境出發(fā)，“民航公安”更象是實(shí)質(zhì)上的聯(lián)合詞組。聯(lián)合詞組由兩個(gè)或幾個(gè)部分組成，各部分之間有并列、順承或選擇關(guān)系。 那么擺在我們面前的問題就是，要么“民航”，要么“公安”，涇渭分明。我們不妨把這種語境稱作“聯(lián)合式語境”。在“聯(lián)合式語境”影響下，一些人認(rèn)為既然機(jī)場公安機(jī)關(guān)已經(jīng)移交地方，那就和民航?jīng)]有任何關(guān)系，因此對民航行業(yè)的治安管理職責(zé)更多的考慮由新成立的“機(jī)場管理機(jī)構(gòu)”等組織承擔(dān)，有意或無意忽視了機(jī)場公安機(jī)關(guān)的“民航公安”屬性。
我們不難看出，從“聯(lián)合式語境”中折射出一些人關(guān)于“民航公安”的觀念還停留在上世紀(jì)，那個(gè)時(shí)候民航實(shí)行民航總局—地區(qū)管理局—省（區(qū)、市）局三級管理體制，三級管理部門既行使行業(yè)管理職能，又行使國有資產(chǎn)所有者管理職能，管理高度集中，政企不分。但是2002年第4季度起，民航總局取消了國有資產(chǎn)管理職能，加強(qiáng)了安全管理、市場管理、宏觀調(diào)控、空中交通管理及對外關(guān)系職能，并調(diào)整了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員。至2003年8月底，以調(diào)整職能、精簡機(jī)構(gòu)、精簡人員為主要內(nèi)容的民航七個(gè)地區(qū)管理局機(jī)構(gòu)改革順利完成。撤銷民航省（區(qū)、市）局，組建�。▍^(qū)、市）民航安全監(jiān)督管理辦公室的工作與機(jī)場移交地方政府同步進(jìn)行。以民航總局、民航七個(gè)地區(qū)管理局和26個(gè)�。▍^(qū)、市）監(jiān)管辦為主體的民航行業(yè)行政管理體制格局已經(jīng)建立。這次民航體制改革是一次帶有根本性的變革，徹底打破了長期以來形成的高度集中的民航管理體制，形成了行業(yè)內(nèi)多元主體、互不隸屬、相互依存、依法調(diào)整相互關(guān)系的新體制。 我們欣喜地看到民航體制改革的這一成果的正面效應(yīng)在民航事業(yè)發(fā)展中越來越發(fā)揮重要作用，但我們也憂慮地看到民航體改成果對“聯(lián)合式語境”的不良影響和糾正還是比較有限，民航系統(tǒng)上下對“偏正式語境”的發(fā)揚(yáng)和普及重視不夠。
民航總局高宏峰局長也曾在一次民航系統(tǒng)的會(huì)議上講過：“劃歸地方政府管理的機(jī)場公安機(jī)構(gòu)，由地方政府公安機(jī)構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)接受民航總局和地區(qū)管理局公安機(jī)構(gòu)的行業(yè)指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督。”這表示民航總局仍然接受并堅(jiān)持“民航公安”的“偏正式語境”解讀，但是對“民航公安”的“聯(lián)合式語境”的不良影響，總局并沒有引起思想上的重視和有組織的清理澄清，由此引發(fā)了普遍的思想混亂，尤其是確定移交的民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)中的民警，普遍有一種“被拋棄感”，對自己前途、對民航公安的前景感到茫然無助，嚴(yán)重影響了民航公安工作的正常開展。同時(shí)，關(guān)于民航公安改革前景和自身定位，經(jīng)常能聽到相互矛盾和含糊不清無法印證的消息，更令基層無所適從。
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民航公安是做什么的？關(guān)于民航公安的自我定位問題，一直是民航公安體制改革繞不過去的一道坎。
民航公安是國家在民航系統(tǒng)設(shè)置的專門公安機(jī)關(guān)。民航系統(tǒng)是一個(gè)集資金密集型、技術(shù)密集型、風(fēng)險(xiǎn)密集型、人員密集型等諸多特點(diǎn)于一身的復(fù)雜的國家公共運(yùn)輸系統(tǒng)，關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的方方面面，其重要性自不必言說。民航公安由于其行業(yè)的特殊性，幾乎保障了所有的國內(nèi)外航班，點(diǎn)多、線長、涉及面廣，國內(nèi)外各類違法犯罪勢力向來沒有放棄針對民航系統(tǒng)的不法侵害，因此民航公安所擔(dān)負(fù)的空防安全和地、空內(nèi)部安全保衛(wèi)的責(zé)任十分重大。
1981年民航公安組建當(dāng)初，確定了它的任務(wù)是：１、負(fù)責(zé)飛機(jī)空中的安全保衛(wèi)，嚴(yán)防劫持、破壞飛機(jī)事件的發(fā)生；２、負(fù)責(zé)機(jī)場工作區(qū)域，候機(jī)室公共場所的治安管理（民航戶口、生活區(qū)域的治安管理仍由當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)）；3、負(fù)責(zé)專機(jī)、要害部位的安全。在機(jī)場范圍內(nèi)，配合有關(guān)部門做好來往迎送的首長、外賓的安全保衛(wèi)工作；4、負(fù)責(zé)民航內(nèi)部發(fā)生的反革命案件和其他刑事案件的偵破和預(yù)審；5、負(fù)責(zé)對駐在機(jī)場的外國民航辦事處人員和其他外國人在機(jī)場內(nèi)的安全保衛(wèi)和治安管理；6、配合我國駐外使館做好民航駐國外辦事處內(nèi)部的安全保衛(wèi)工作；7、參加機(jī)場發(fā)生的緊急事件的調(diào)查處理；8、負(fù)責(zé)機(jī)場范圍內(nèi)防火宣傳、監(jiān)督和警衛(wèi)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這些職責(zé)內(nèi)容中除了部分詞句之后做了文字上的修改外，一直是指導(dǎo)民航公安工作的圭皋。伴隨著民航公安隊(duì)伍的壯大發(fā)展，民航公安的職責(zé)也做出相應(yīng)的調(diào)整�？偠灾�，民航公安的主要任務(wù)和職責(zé)就是負(fù)責(zé)民航系統(tǒng)內(nèi)部以及機(jī)場的安全防范工作，維護(hù)民航系統(tǒng)的治安秩序，同破壞機(jī)場設(shè)施、劫持飛機(jī)等暴力犯罪作斗爭，以確保機(jī)場和航空器飛行的安全。隨著相關(guān)法律制度的不斷建立健全和完善，根據(jù)《刑法》、《刑訴法》、《行政訴訟法》、《民用航空安保條例》等法律法規(guī)及國務(wù)院相關(guān)部委的部門規(guī)章和一些地方立法實(shí)踐，基本上已經(jīng)解決了民航公安這一特殊警種的地位、職責(zé)和權(quán)限等關(guān)鍵問題，執(zhí)法體系基本搭建完畢，民航公安（包括地方機(jī)場公安）的執(zhí)法活動(dòng)，無疑是屬于法律法規(guī)的授權(quán)執(zhí)法。我們欣慰地看到民航公安隊(duì)伍正在不斷地壯大，其職權(quán)的實(shí)施也得到了《人民警察法》、《人民警察內(nèi)務(wù)條例》等一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章、地方立法的有效保障。
民航公安的另一個(gè)特殊點(diǎn)就是民航法和公安法這兩類部門法對其都有調(diào)整規(guī)范，但是這種調(diào)整規(guī)范并沒有涵蓋民航公安工作的整個(gè)方面，而且還散見于民航法部門和公安法部門的多部法律法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法條文里，系統(tǒng)性差。由于調(diào)整規(guī)范的疏漏，民航公安不得不面對著這些難以擺脫的困惑和不滿：首先在民航公安的身份上全國普遍存在差別對待的現(xiàn)象，理論上民航公安的行政隸屬關(guān)系不管是歸民航總局還是公安部，其下屬人民警察毫無疑問是屬于公務(wù)員序列，但目前的狀況是，除了民航行政管理部門內(nèi)設(shè)的民航公安機(jī)構(gòu)里的民警屬于公務(wù)員外，其他所有民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)的民警都還沒有過渡為公務(wù)員，他們面臨著同樣的困境：機(jī)場基本上通過現(xiàn)代企業(yè)制度改造成合法經(jīng)營、獨(dú)立核算、產(chǎn)權(quán)明晰的獨(dú)立企業(yè)公司法人，雖然還承擔(dān)了一部分公共管理職能，但其性質(zhì)已發(fā)生質(zhì)變，此時(shí)再由機(jī)場行使民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)的上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的職責(zé)很明顯已違法，并且又走回了政企不分的老路；其次在空警上機(jī)執(zhí)法問題上，目前尚沒有明確的是，空警的執(zhí)法權(quán)是否還需要法律法規(guī)明確授權(quán)，他們在機(jī)上的職務(wù)行為會(huì)導(dǎo)致什么樣的法律后果，他們在機(jī)上的職務(wù)活動(dòng)是否屬于執(zhí)法行為，他們目前這種政企不分的管理體制是否合理合法，空警會(huì)不會(huì)成為一個(gè)既不象警察又不象機(jī)組、既不象執(zhí)法者又不象服務(wù)員的“四不象”警種，“空地一體化”是否具有可操作性等等等等，諸多問題拷問著空警這個(gè)年輕的警種；第三，民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)移交地方后，其性質(zhì)、職能都沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，只是行政隸屬關(guān)系有所變更。這種改變徹底打亂了原有以條為主的管理體制，它究竟會(huì)給民航法部門和公安法部門帶來何種形式和程度上的改變，會(huì)不會(huì)給現(xiàn)有的民航公安體制帶來“合法性喪失”的后果，目前還無法做出準(zhǔn)確全面客觀的評估。
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鄧小平同志曾經(jīng)說過：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。” 鄧小平這里所說的就是只有以社會(huì)主義法制作保障，才能解決社會(huì)主義制度自身健康發(fā)展的問題。這句話至今仍然沒有失去它的指導(dǎo)意義，為我們運(yùn)用社會(huì)主義法制來保障社會(huì)主義制度的鞏固和發(fā)展指明了方向。由此可以得出的結(jié)論是，警察的活動(dòng)只有制度化、規(guī)范化并且納入法治軌道，才能保持隊(duì)伍的純潔和穩(wěn)定，穩(wěn)步提高自己的“三個(gè)能力”，因此人民警察的活動(dòng)一定要在警察組織法的規(guī)范、調(diào)整下實(shí)施，這是依法治國的需要。
所謂警察組織法是指規(guī)定警察機(jī)關(guān)及其人民警察的性質(zhì)、任務(wù)、宗旨、原則、職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)體制、組織管理、隊(duì)伍建設(shè)的法律法規(guī)的總和。 其要點(diǎn)是一是要由符合法定權(quán)限的國家機(jī)關(guān)依法制定，二是此類法律規(guī)范性文件是調(diào)整警察組織、職權(quán)、人員內(nèi)外法律關(guān)系的法律規(guī)范。而民航公安處于特殊行業(yè)，本身又屬特殊類型的人民警察，更應(yīng)該有全國統(tǒng)一的執(zhí)法規(guī)范、職務(wù)規(guī)范和行為規(guī)范。
有這樣一部法律規(guī)范性文件的好處是顯而易見的：第一，有助于民航公安這支隊(duì)伍的穩(wěn)定，第二，有助于規(guī)范民航公安的職務(wù)行為、執(zhí)法活動(dòng)和民警個(gè)人行為，第三，有助于推進(jìn)民航公安機(jī)關(guān)的規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)。而目前民航公安組織法規(guī)范性文件的現(xiàn)狀是“散、簡、疏”，具體來講就是規(guī)范性文件的條文散見于法律法規(guī)、部門規(guī)章和具體的措施性文件里，且各類條文法律地位不盡相同，不成體系，而且條文內(nèi)容以政策性、原則性內(nèi)容居多，相當(dāng)簡略，具體執(zhí)行時(shí)難以把握，同時(shí)條文內(nèi)容疏漏之處不少，對民航公安的有些行為甚至根本沒有法律依據(jù)可供借鑒，很容易陷進(jìn)“不作為”或“亂作為”窘境。由于民航公安的地位、職責(zé)權(quán)限、性質(zhì)、機(jī)構(gòu)體制、組織管理、隊(duì)伍建設(shè)等方面確實(shí)沒有一套較為完整的有體系的規(guī)范性法律文件來調(diào)整規(guī)范，沒有具有法律法規(guī)層次位階的組織法依據(jù)，沒有將黨和國家關(guān)于民航公安的組織法依據(jù)由政策性文件規(guī)定和措施性制度加以法律化、制度化，因此自成立以來其任務(wù)、地位和組織機(jī)構(gòu)一直都隨著黨和國家的政策方針的變化而變化，難以保持政令的連貫性、隊(duì)伍的穩(wěn)定性和組織機(jī)構(gòu)的延續(xù)性。最具諷刺意味的是，作為國家專門公安機(jī)關(guān)的一支準(zhǔn)武裝性質(zhì)的專政力量，本應(yīng)由國家財(cái)政保障的經(jīng)費(fèi)，最終還是要具有企業(yè)公司性質(zhì)的機(jī)場或航空公司支出，本應(yīng)是在行政隸屬關(guān)系上是由政府或國家民航行政管理部門管理的，最終成為具有企業(yè)公司性質(zhì)的機(jī)場或航空公司的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，造成管理體制事實(shí)上的政企不分，所以民航公安被民航系統(tǒng)外的兄弟單位看成是“企業(yè)公安”，還是有一定的道理的。
民航公安在體制改革中進(jìn)退兩難，大家對民航體制改革完成后的震蕩期的長度和震蕩強(qiáng)度缺乏必要的心理準(zhǔn)備，對自己在民航體制改革完成后的定位茫無頭緒，最終難以避免地出現(xiàn)民航系統(tǒng)頻發(fā)重大安全事故等亂象。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長許光建分析認(rèn)為，在有嚴(yán)格管理程序的民航，接連出現(xiàn)如此眾多的事故征候和包頭空難，不能不說是體制改革后管理上出現(xiàn)了漏洞。連作為局外人的媒體記者都驚呼：民航一改制，天上就掉飛機(jī)！ 這種情況民航總局和總局公安局并非毫不知情，而是有苦難言。舉一個(gè)例子，總局公安局在2005年10月26—28日在廈門組織召開的全國民航公安暨空防信息統(tǒng)計(jì)工作會(huì)議上就專門指出，（民航公安）體制調(diào)整以來，原有管理體制被打破，不同單位之間管理體制不很統(tǒng)一，造成信息統(tǒng)計(jì)工作責(zé)任不明確，工作難以落實(shí)。 實(shí)際上目前的狀況是豈止信息統(tǒng)計(jì)工作受到影響，而是直接影響到民航公安的全面工作，這正是“人無遠(yuǎn)慮，必有近憂”這句話的民航公安版的注解。
放眼全球，民航公安（警察）的組織管理通過成文的警察組織法來調(diào)整規(guī)范并非沒有先例。僅以臺(tái)灣為例，我國臺(tái)灣地區(qū)在民國五十九（1970）年成立“臺(tái)灣航空警察所”，隸屬于當(dāng)時(shí)的臺(tái)灣省警務(wù)處，是臺(tái)灣航空警察建制單位的創(chuàng)始。 民國六十七（1978）年為配合中正國際機(jī)場開航，裁撤“臺(tái)灣航空警察所”，成立“內(nèi)政部警政署航空警察局”，隸屬于“內(nèi)政部警政署”。民國六十八年（1979年），局本部由臺(tái)北松山機(jī)場遷至中正國際機(jī)場，開始在新的環(huán)境中執(zhí)行任務(wù)。民國八十（1991）年遷入新建行政大樓辦公。該局設(shè)四科、四室、一勤務(wù)指揮中心、二分局及刑事警察隊(duì)、保安警察隊(duì)、證照查驗(yàn)隊(duì)、安全檢查隊(duì)等四個(gè)直屬隊(duì)，同時(shí)因任務(wù)需要成立任務(wù)編組之秘書室、公共關(guān)系室與信息室，現(xiàn)行組織法依據(jù)為 “立法院”在民國八十五（1996）年7月17日通過的 “內(nèi)政部警政署航空警察局組織條例”，共16條，其中第2條以列舉的方式闡明了“內(nèi)政部警政署航空警察局”的職責(zé)任務(wù)和權(quán)限范圍，并特別聲明“本局執(zhí)行民用航空業(yè)務(wù)時(shí)，受交通部民用航空局之指揮監(jiān)督”，明確了“內(nèi)政部警政署”和“交通部民用航空局”對“航空警察局”的行政和業(yè)務(wù)管轄，第3到14條詳細(xì)規(guī)定了“內(nèi)政部警政署航空警察局”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的種類、職責(zé)、人事編制、組織管理等方面的內(nèi)容，并有實(shí)施細(xì)則作保障。這些可以作為我國民航公安體制改革的借鑒。
假如我們民航公安有這個(gè)先見之明，能夠依照有關(guān)法律法規(guī)制定出類似的組織條例，將民航公安的地位、職責(zé)、組織機(jī)構(gòu)等用法律法規(guī)的形式固定下來，那民航公安體制改革就會(huì)順利的多，起碼不會(huì)出現(xiàn)目前這種亂象。但可惜的是，凡事壞就壞在這個(gè)“假如”上了。
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2003年，中國民航曾經(jīng)充滿信心地宣布：該年將努力完成三大體制改革任務(wù)：一是民航行政管理體制改革。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，完成民航地區(qū)管理局機(jī)構(gòu)改革和�。▍^(qū)、市）航空安全監(jiān)管辦公室的組建。民航總局也將加快職能轉(zhuǎn)變，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，重新界定各部門的職能；進(jìn)一步清理和減少行政審批；大力推進(jìn)依法行政。二是機(jī)場管理體制改革。完成試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后全面推開。三是機(jī)場公安管理體制改革和組建空中警察部隊(duì)。民航機(jī)場公安下放地方公安管理。如果各項(xiàng)改革順利完成，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的新型民航管理體制將具雛形�，F(xiàn)在看來，最起碼在民航公安改革這一攤，我們是沒有看到曙光。雖然已經(jīng)確定民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)移交地方，但是在民航公安的體制改革方案里，民航總局公安局還是保留了西藏和首都機(jī)場的民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)，同時(shí)一些原定移交地方的民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)的移交工作陷于停頓，而且還不時(shí)有傳言稱總局又要全部收回民航機(jī)場公安機(jī)關(guān)，有人又提出 “空地一體化”的假想理論模型，各種不同渠道不同來源的信息既模糊又矛盾，代表了這個(gè)特定時(shí)期民航公安茫然的表情。
我們認(rèn)為，目前全國專門公安機(jī)關(guān)屬地化管理基本上大局已定。首先交通運(yùn)輸業(yè)的系統(tǒng)性日趨明顯，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中曾經(jīng)有過將交通部、鐵道部、民航總局和管道運(yùn)輸?shù)榷鄠�(gè)交通運(yùn)輸管理部門整合成一個(gè)“大交通部”或“交通委員會(huì)”的設(shè)想，專家呼吁建立“大交通體制”，統(tǒng)一交通管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一法規(guī)，統(tǒng)一政策，統(tǒng)一規(guī)劃，促進(jìn)交通管理由分散走向集中，原有的鐵道部、民航總局等所屬的專業(yè)公安機(jī)關(guān)也許會(huì)因?yàn)槠渖霞墮C(jī)關(guān)的裁撤改制而改制；其次為了深化司法體制改革，我國檢察院、法院系統(tǒng)目前正在對專業(yè)檢察院、專業(yè)法院實(shí)施改制，基本的趨勢也是統(tǒng)一司法體制，整合司法資源，保證司法系統(tǒng)的獨(dú)立性；第三公安部一直在努力統(tǒng)一全國公安體制，并做了多方調(diào)研和試點(diǎn)工作。在這樣一個(gè)前提和背景中，原有民航公安管理體制的瓦解可以說是順理成章，新的民航公安管理體制也呼之欲出。
民航公安作為一個(gè)警種，一個(gè)特殊的專業(yè)公安機(jī)關(guān)，目前不但沒有喪失其存在的合理性，而且由于民航業(yè)在交通運(yùn)輸業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占的比重越來越大，民航公安的重要性也日趨明顯。然而，民航公安體制改革方案本質(zhì)上并不是關(guān)于民航公安的一個(gè)最終解決方案，其折衷過渡的色彩非常明顯，因?yàn)樗皇遣糠痔峒傲嗣窈綑C(jī)場公安機(jī)關(guān)的改革問題，對民航公安的其他成員的改革和前途問題規(guī)定得十分原則。從長遠(yuǎn)來看，這個(gè)改革方案對民航公安管理體制改革的意義并不是很大，雖然它開啟了民航公安改革的第一扇門，揭開了問題的蓋子，同時(shí)也打開了“潘多拉的盒子”。但同時(shí)我們也必須看到這個(gè)方案積極的一面，那就是社會(huì)各界對民航公安體制改革的高度關(guān)注和對改革方向的一致趨同。
相對來講，我們認(rèn)為民航公安改制理應(yīng)遵循以下原則：
一、必須建立統(tǒng)一的行政管理體制。民航公安的服務(wù)對象是民用航空系統(tǒng)。民航系統(tǒng)目前正面臨著一個(gè)高速發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，全社會(huì)客貨運(yùn)量持續(xù)增長。據(jù)預(yù)測，2010年和2020年我國全社會(huì)旅客運(yùn)輸需求總量將達(dá)250和400億人，貨物運(yùn)輸需求總量為190和260億噸。到2020年民航機(jī)場達(dá)到300個(gè)左右。 在這樣一個(gè)規(guī)模的經(jīng)濟(jì)部門，集中體現(xiàn)著技術(shù)密集型、資金密集型、風(fēng)險(xiǎn)密集型、人員密集型的鮮明特點(diǎn)，因此民航公安必須有一個(gè)高效的、強(qiáng)有力的、統(tǒng)一的行政管理體制，才能保證在民航系統(tǒng)形成一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、反應(yīng)及時(shí)、政令統(tǒng)一的公安指揮體制，及時(shí)應(yīng)對發(fā)生在民航系統(tǒng)的任何突發(fā)緊急事件，保證民航公安日常工作的正常開展。從民航公安機(jī)關(guān)的工作角度出發(fā)，這樣一個(gè)專業(yè)公安機(jī)關(guān)行政上由公安部門直接領(lǐng)導(dǎo)更為合理，理由是由于民航公安是公安部門的派駐機(jī)構(gòu)，其權(quán)力無需另行授權(quán)或委托，權(quán)力的來源合法而又順理成章，而且需要明確的是，民航部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)只有在民航公安的業(yè)務(wù)涉及到民航的情形下實(shí)施，這種業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)只能理解成委托實(shí)施權(quán)力；
二、必須突出鮮明的專業(yè)公安機(jī)關(guān)特色。由于民航部門法強(qiáng)烈的專業(yè)色彩和所調(diào)整的法律關(guān)系的行業(yè)特性，相應(yīng)的要求民航公安機(jī)關(guān)必須突出民航的專業(yè)特色，而這種專業(yè)特色體現(xiàn)了社會(huì)分工的專門化，社會(huì)分工的專門化又要求民航公安必須成為專業(yè)化的公安機(jī)關(guān)，這也符合司法體制改革的價(jià)值目標(biāo)。民航公安屬于公安部門派駐到民航系統(tǒng)實(shí)施行政、刑事執(zhí)法的服務(wù)、管理機(jī)構(gòu)，是民航法部門和公安法部門兩個(gè)部門法的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)，是民航系統(tǒng)內(nèi)刑事、行政執(zhí)法和治安管理的主要執(zhí)法單位，因此它的專業(yè)公安機(jī)關(guān)的特性非常鮮明。而只有緊緊抓住民航公安機(jī)關(guān)的專業(yè)特性和行業(yè)特質(zhì)，才能在民航系統(tǒng)內(nèi)部有效開展各項(xiàng)工作，增加公安工作的針對性，強(qiáng)化為民航發(fā)展保駕護(hù)航的服務(wù)特性。民航公安人員不僅要掌握基本的公安知識(shí)和工作技能，而且還要掌握相應(yīng)的民航專業(yè)知識(shí)，具備跨行業(yè)執(zhí)法和治安管理的基本素質(zhì)；
三、必須落實(shí)全面充分的法律保障。由于民航公安身跨民航法部門和公安法部門兩個(gè)法律部門，其執(zhí)法和管理服務(wù)活動(dòng)就必須在符合兩個(gè)部門法的范圍內(nèi)開展，這對民航公安的執(zhí)法要求設(shè)立了很高的準(zhǔn)入門檻，因此民航公安的一切活動(dòng)只有納入法制軌道才能確�！皺�(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。目前針對民航公安的專門立法活動(dòng)相對比較少，立法層次參差不齊，法律效力多數(shù)僅限于民航內(nèi)部，局限性較大，這一局面并不利于民航公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮服務(wù)、管理和執(zhí)法的職能作用。因此應(yīng)該大力推動(dòng)各個(gè)層次的針對民航公安的立法活動(dòng)，及時(shí)將黨和國家針對民航公安的路線、方針、政策轉(zhuǎn)化成規(guī)范性法律法規(guī)，構(gòu)筑起法律的藩籬來規(guī)范權(quán)力的實(shí)施，保證民航公安執(zhí)法、管理、服務(wù)活動(dòng)的穩(wěn)定性、延續(xù)性、獨(dú)立性和合法性，保證民航公安不會(huì)淪為某些部門或利益團(tuán)體的“家丁”。
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