[ 李飛 ]——(2006-7-14) / 已閱52309次
論法律監(jiān)督權(quán)的重新配置與法律監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新
—— 關(guān)于突破我國(guó)法律監(jiān)督困境的制度構(gòu)想
李飛
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一、問題的提出
“法律監(jiān)督的概念有廣義和狹義之分。廣義的法律監(jiān)督是指國(guó)家機(jī)關(guān)、組織、人民群眾對(duì)法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促。狹義的法律監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律活動(dòng)的合法性所進(jìn)行的監(jiān)察和督促”。 廣義的法律監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體不同可以分為國(guó)家監(jiān)督（又稱國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督）和社會(huì)監(jiān)督兩大類。國(guó)家監(jiān)督包括權(quán)力監(jiān)督（或稱人大監(jiān)督）、行政監(jiān)督、檢察監(jiān)督和司法監(jiān)督四個(gè)方面 ，其中行政監(jiān)督主要指行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)察，司法監(jiān)督主要指司法審查。因此，我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都不同程度地?fù)碛蟹杀O(jiān)督權(quán) ，在這種法律監(jiān)督權(quán)分配格局下的法律監(jiān)督機(jī)制的效果如何？毋庸諱言，不盡如人意。
法律監(jiān)督乏力、法律監(jiān)督缺位是我國(guó)法制建設(shè)中的一個(gè)由來已久的傷痛。自上個(gè)世紀(jì)末以來，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在其改革中，就涉及法律監(jiān)督方面的工作也進(jìn)行了一些積極的探索和改進(jìn)，比如：
1993年9月，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過《加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》；2002年8月，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法（草案）》經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議初步審議；2006年3月9日，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，吳邦國(guó)在全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出：繼續(xù)把監(jiān)督工作落到實(shí)處，監(jiān)督法已列入2006年計(jì)劃安排審議的立法項(xiàng)目。
最高人民法院于1999年10月20日制定公布了《人民法院五年改革綱要》確定的39項(xiàng)改革任務(wù)，并于2005年10月26日發(fā)布了《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》涉及8個(gè)方面的50項(xiàng)法院改革措施，兩個(gè)綱要都包括改革和加強(qiáng)人民法院內(nèi)部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項(xiàng)制度，完善對(duì)審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)、管理權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容。
最高人民檢察院于2000年1月10日通過了《檢察改革三年實(shí)施意見》，并于2005年9月20日公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化檢察改革的三年實(shí)施意見》，確定了增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督能力，深化檢察改革的主要方向。
不難看出，這些改革舉措，都是各自為陣，著眼于本機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作和職責(zé)的改進(jìn)，雖然這無可厚非，但這畢竟是局部的、淺層的、非系統(tǒng)的作法，我們應(yīng)該著眼于整個(gè)國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)制的建立健全，站在整體的、全局的高度，從國(guó)家政治體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)層面上審視，找出制度根源上的弊病并加以解決，從面建立起一個(gè)科學(xué)的、符合國(guó)情的、富有實(shí)效的法律監(jiān)督機(jī)制，這是首先應(yīng)該解決的問題，只有在這樣的國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制的整體架構(gòu)內(nèi)，各相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作的改進(jìn)才有一個(gè)統(tǒng)一基礎(chǔ)、指針和方向，否則，如果國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制在整體上的缺陷沒有解決，那么各相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在這方面的改革很難深入下去，國(guó)家法律監(jiān)督的困境難以從根本上得到改觀。
而在理論研究方面，多停留在法律監(jiān)督的必要性和重要性的層面上，或者僅就法律監(jiān)督機(jī)制的某一具體缺陷提出修補(bǔ)、完善的意見，雖然人們也認(rèn)識(shí)到法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷存在著政治體制上的原因，但不少人認(rèn)為只有實(shí)行“三權(quán)分立”才能解決，而忽略了我國(guó)人民代表大會(huì)制所具有的優(yōu)越性，其實(shí)通過完善人民代表大會(huì)制本身也能很好地解決這個(gè)問題，且更符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。
基于此，本文試從法律監(jiān)督權(quán)的重新配置上入手，對(duì)我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制提出一點(diǎn)制度上創(chuàng)新的構(gòu)想。
二、我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制的缺陷
本文所稱的“法律監(jiān)督機(jī)制”，是指以權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)為監(jiān)督主體所形成的法律監(jiān)督有機(jī)整體和運(yùn)行體制。我國(guó)目前的法律監(jiān)督機(jī)制從總體上看，其缺陷可歸納為以下幾點(diǎn)。
（一）權(quán)力機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)虛化
人大的監(jiān)督權(quán)一般分為法律監(jiān)督權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)。人大以其主體的最高性與權(quán)威性而居于法律監(jiān)督機(jī)制的核心，是其他國(guó)家機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的來源，人大法律監(jiān)督作用的正常發(fā)揮是協(xié)調(diào)、監(jiān)控其他國(guó)家機(jī)關(guān)正常、有效進(jìn)行法律監(jiān)督工作的基礎(chǔ)和保障，直接關(guān)系個(gè)整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化導(dǎo)致了整個(gè)法律監(jiān)督機(jī)制的乏力。人大法律監(jiān)督權(quán)的虛化表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：
1、在立法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）違憲審查制度的缺失；（2）雖然《立法法》規(guī)定了對(duì)違反憲法、抵觸上位法及不適當(dāng)?shù)姆�、行政法�?guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，但沒有細(xì)化、過于籠統(tǒng)，不便于操作，使得監(jiān)督流于形式；（3）行政機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督權(quán)（《立法法》規(guī)定上級(jí)政府有權(quán)改變或撤銷下一級(jí)政府的不適當(dāng)規(guī)章）與人大的立法監(jiān)督權(quán)之間的協(xié)調(diào)缺乏切實(shí)可行的制度安排，往往損及人大的知情權(quán)力，從而無從監(jiān)督。
2、在執(zhí)法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）人大法律監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，一方面存在職能重疊，另一方面兩者關(guān)系沒有法定化、制度化，沒有協(xié)調(diào)和溝通的渠道；（2）非立法性抽象行政行為的監(jiān)督?jīng)]有制度上的安排，抽象行政行為可分為立法性抽象行政行為（即行政立法行為）和非立法性抽象行政行為（即行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的行政措施、行政決定和行政命令等），人大對(duì)于前者可給予立法監(jiān)督，但對(duì)于后者從實(shí)體到程序都沒有明確的法律規(guī)定，而且法律還明確規(guī)定了抽象行政行為的不可訴性，也排除了司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)利用非立法性抽象行政行為來躲避監(jiān)督、違法行政的現(xiàn)象日益嚴(yán)重；（3）政務(wù)公開制度不完善，行政權(quán)力運(yùn)作的公開性和透明度不夠，影響人大的知情權(quán)力和執(zhí)法監(jiān)督的開展。
3、在司法監(jiān)督上
主要表現(xiàn)在：（1）對(duì)司法解釋的合法性審查缺乏制度的安排；（2）人大與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)限、職能劃分不清；（3）對(duì)人大監(jiān)督與司法獨(dú)立之間沒有找到平衡點(diǎn)并在制度上、法律上予以確定。
（二）法律監(jiān)督機(jī)制缺乏整體協(xié)調(diào)
我國(guó)現(xiàn)有的法律監(jiān)督機(jī)制在表面上雖然在上下、左右、內(nèi)外都作了安排，但實(shí)際上并沒有形成一個(gè)職權(quán)明晰、協(xié)調(diào)配合、高效有力的整體機(jī)制，主要體現(xiàn)在：
1、從上下來看，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的最高層次的監(jiān)督，但它與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的劃分不清，行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督職能上與權(quán)力機(jī)關(guān)也存在重疊，另外它與其他國(guó)家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面沒有溝通、配合及控制的制度化路徑，人大監(jiān)督往往由此受到人力、物力及信息的限制而難以取得實(shí)效。
2、從左右來看，除權(quán)力機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)，在法律監(jiān)督方面缺乏協(xié)調(diào)制度，他們之間的監(jiān)督關(guān)系未完全理順，權(quán)力配置存在失衡，如檢察機(jī)關(guān)既要行使偵查、批捕、審查起訴、公訴的職能，又要監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的司法活動(dòng)，而公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的抗衡手段明顯不足。
3、從內(nèi)外來看，內(nèi)外監(jiān)督存在主輔倒置，如就行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)而言，對(duì)他們的監(jiān)督應(yīng)該以外部監(jiān)督為主，但是目前在制度上，注重的是其內(nèi)部監(jiān)督制度的建立，而其外部監(jiān)督制度的建立相對(duì)較弱。這就形成了行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以其內(nèi)部監(jiān)督為主的現(xiàn)狀，然而由于其內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，難以實(shí)施有效的監(jiān)督。
法律監(jiān)督職權(quán)不清，監(jiān)督職能重疊，上下溝通、配合及控制渠道不通，左右缺乏協(xié)調(diào)，內(nèi)外本末倒置，使得我國(guó)的法律監(jiān)督在體制上缺乏有序性和統(tǒng)一性，各搞一套，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督方面聯(lián)系不密切，相互磨擦、相互掣肘，導(dǎo)致整個(gè)國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)制難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。
（三）法律監(jiān)督規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督的規(guī)則包括法律監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。
1、法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則的欠缺
我國(guó)現(xiàn)行法律監(jiān)督實(shí)體規(guī)則存在諸多欠缺，主要體現(xiàn)在對(duì)于法律監(jiān)督權(quán)各項(xiàng)權(quán)能的完備和細(xì)化、監(jiān)督客體相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任存在空白和模糊。原因在于憲法、法律雖然對(duì)法律監(jiān)督主體的基本職權(quán)作了的規(guī)定，但由于根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能作出具體明細(xì)的規(guī)定；而對(duì)于法律監(jiān)督客體的義務(wù)和責(zé)任，一方面由于法律監(jiān)督主體權(quán)限的不完備和不具體，法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任隨之也出現(xiàn)欠缺，另一方面，雖然在有的法律雖然賦予了法律監(jiān)督主體某項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，但出于各種各樣的考慮，而未規(guī)定法律監(jiān)督客體的相應(yīng)義務(wù)和責(zé)任，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏剛性和權(quán)威。
2、法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺
法律監(jiān)督程序是實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督實(shí)體權(quán)力、達(dá)到法律監(jiān)督目的的途徑，法律監(jiān)督程序完備是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志。而在我國(guó)法律監(jiān)督程序規(guī)則的欠缺問題尤為突出，比如，對(duì)于人大法律監(jiān)督程序迄今仍無專門立法，雖然全國(guó)人大常委會(huì)于1993年頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，但只是原則性的規(guī)定，并未作系統(tǒng)化的、步驟性的程序安排，也沒有明確參與者的程序權(quán)利及義務(wù)，人大法律監(jiān)督的在程序上基本上處于無法可依的狀態(tài)。對(duì)此有人呼吁：“加強(qiáng)人大監(jiān)督工作，缺少的不是權(quán)力，而是程序。是程序的缺失導(dǎo)致各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)或難以啟動(dòng)，或啟動(dòng)后難以行使，或行使以后也被人為地轉(zhuǎn)換掉。加強(qiáng)人大監(jiān)督，亟需程序支持。將現(xiàn)有憲法規(guī)定的人大監(jiān)督職權(quán)程序化才是當(dāng)務(wù)之急�！�
（四）國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間關(guān)系不順
國(guó)家機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順，集中反映在人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系不順，這種不順表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是人大對(duì)黨的監(jiān)督，無論在實(shí)際中還是在制度上都不存在；二是兩者對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督?jīng)]有制度上的協(xié)調(diào)，人大監(jiān)督依法處于最高的法律監(jiān)督地位，但在現(xiàn)實(shí)中，當(dāng)其對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的時(shí)候，往往為黨的監(jiān)督所取代或因黨的監(jiān)督介入而不能有效開展。
造成人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督關(guān)系不順的主要原因是人大與黨的關(guān)系沒有理順�！包h領(lǐng)導(dǎo)人大，人大監(jiān)督黨”這是目前人們對(duì)人大與黨的關(guān)系的通行提法。
“人大監(jiān)督黨”是有根有據(jù)的，（1）我國(guó)憲法第5條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究�！保�2）憲法和人大組織法還規(guī)定：全國(guó)人大及其常委會(huì)行使憲法、法律實(shí)施監(jiān)督權(quán)，保障憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施；地方各級(jí)人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行。（3）《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定：“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。
“黨領(lǐng)導(dǎo)人大”則只是對(duì)我國(guó)政治現(xiàn)實(shí)的描述，存在的并不代表都是合理的，這在理論上仍有尚待研究的地方，雖然我國(guó)憲法在序言中確定了黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位，但舍此以外，黨的權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力內(nèi)容，行使權(quán)力方式和程序，以及黨的外部監(jiān)督制度等等都沒有作相應(yīng)的立法，黨實(shí)際上是游離在法律制度之外，黨組織不屬于憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)卻又超越了國(guó)家機(jī)關(guān)，其權(quán)力不屬于憲法規(guī)定的國(guó)家權(quán)力卻又超越了國(guó)家權(quán)力。這種沒有法律予以明確約束的“超國(guó)家權(quán)力”的存在，顯然不符合民主法治原則，也不符合我國(guó)憲法確立的依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的目標(biāo)。
黨在沒有法律具體約束的前提下去領(lǐng)導(dǎo)人大，而作為被領(lǐng)導(dǎo)的人大是受法律約束的，他必須依靠和按照法律去履行監(jiān)督職能，那么人大到底該依靠和按照什么法律去監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者這種沒有法律明確約束的“超國(guó)家權(quán)力”呢？這顯然是個(gè)問題，要解決這個(gè)問題就必須將黨的機(jī)構(gòu)定位在國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)，黨的領(lǐng)導(dǎo)納入法制軌道中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家必須邁進(jìn)的一步，這既能鞏固憲法賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，又能使黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法確立的民主法治的基本治國(guó)方略在制度上融為一體。這個(gè)問題如果不能很好解決，那么人大監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則很難理順，其他國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督與黨的監(jiān)督之間的關(guān)系則自不待言。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)法制化是一個(gè)需要在理論上和實(shí)踐中不斷探索的長(zhǎng)期過程。
三、重新配置法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)想
造成我國(guó)法律監(jiān)督機(jī)制中存在上述缺陷的原因是多方面的，但其主要的原因有兩個(gè)，一是人大與黨的關(guān)系沒有理順。要理順人大與黨的關(guān)系，其關(guān)鍵問題是黨如何在法律體制中行使其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和接受監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)依法治黨和依法執(zhí)政，對(duì)于這一政治體制上的問題，不是本文討論的重點(diǎn)；二是法律監(jiān)督權(quán)的配置不科學(xué)，這是本文要重點(diǎn)解決的問題，筆者正是由此入手，通過對(duì)法律監(jiān)督權(quán)的重新配置，來構(gòu)建一個(gè)主體明確、權(quán)限清晰、整體協(xié)調(diào)的法律監(jiān)督機(jī)制，從而克服現(xiàn)有法律監(jiān)督機(jī)制存在的缺陷。
（一）重新配置法律監(jiān)督權(quán)的前提
有人認(rèn)為我國(guó)要改變法律監(jiān)督不力的困境只有靠西醫(yī)，使用西方國(guó)家的議會(huì)制、三權(quán)分立來治療。筆者認(rèn)為，以三權(quán)分立為根本組織原則的議會(huì)制和以民主集中制為根本組織原則的人民代表大會(huì)制雖然是不同的政權(quán)組織形式，但都屬于民主制度，都體現(xiàn)了“人民主權(quán)”的基本思想內(nèi)涵。人民主權(quán)思想是近代和現(xiàn)代西方民主理論的核心，人民主權(quán)思想的集大成者盧梭認(rèn)為：國(guó)家是社會(huì)契約的結(jié)果，所有個(gè)人同意服從國(guó)家意志，政府的統(tǒng)治完全來源于人民的委托 。人民主權(quán)基本內(nèi)涵就是主權(quán)在民，國(guó)家權(quán)力來源于人民，簡(jiǎn)言之就是人民當(dāng)家作主。應(yīng)該看到，我國(guó)的人民大會(huì)制在制度的完善程度上不及西方議會(huì)制，但不能由此否定人民代表大會(huì)制的優(yōu)越性。
我國(guó)的人民代表大會(huì)制，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上來看，與西方議會(huì)制政體有著不同的顯著特點(diǎn)（或者說更符合效率原則的特點(diǎn)）：
1、從在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位看。我國(guó)的人民代表大會(huì)制是在民主集中制原則指導(dǎo)下的議行合一體制，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院都是由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，這些機(jī)構(gòu)都要對(duì)全國(guó)人民代表人會(huì)負(fù)責(zé)并受之監(jiān)督，這些國(guó)家機(jī)關(guān)沒有任何與全國(guó)人民代表大會(huì)抗衡的權(quán)力。這與西方議會(huì)制的立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡不同。
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