[ 賀軼民 ]——(2006-10-7) / 已閱21365次
論檢察官的機(jī)構(gòu)屬性
賀軼民
[內(nèi)容提要] 機(jī)構(gòu)屬性是檢察官的基本屬性，人民檢察院由若干名檢察官組成。檢察官是檢察機(jī)關(guān)具體職能的承擔(dān)者，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是從事同類(lèi)檢察事務(wù)的檢察官的集合性組織。檢察官的機(jī)構(gòu)屬性是檢察人員分類(lèi)管理應(yīng)當(dāng)始終遵循的基本原則。
[關(guān) 鍵 詞] 檢察官 分類(lèi)管理 機(jī)構(gòu)
[目 錄](méi)
引言
一、機(jī)構(gòu)屬性是檢察官的基本屬性
二、檢察官具有機(jī)構(gòu)屬性的原因
三、認(rèn)識(shí)和確立檢察官機(jī)構(gòu)屬性的現(xiàn)實(shí)意義
四、落實(shí)檢察官機(jī)構(gòu)屬性的方法和途徑
結(jié)論
引 言
通過(guò)比較研究中外檢察機(jī)關(guān)的組成，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的問(wèn)題，那就是與國(guó)外相比，我們對(duì)機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)的習(xí)慣思維呈現(xiàn)出較大的差異，而恰恰是這種差異，嚴(yán)重地限制了我們對(duì)檢察官的正確認(rèn)知。一般我們似乎已經(jīng)習(xí)慣地接受這樣的命題，即檢察機(jī)關(guān)由起訴部門(mén)、偵查監(jiān)督部門(mén)、反貪污賄賂部門(mén)等組成，而很難接受“檢察機(jī)關(guān)由若干檢察官組成”這樣的命題。原因在哪里？就在于我們沒(méi)有正確認(rèn)識(shí)檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，而僅僅將檢察官看作是一個(gè)依附在某個(gè)組織機(jī)構(gòu)上的人員，還局限在行政組織構(gòu)架的思維模式上，認(rèn)為一個(gè)機(jī)關(guān)首先要職能分解成一定數(shù)量的局、處、科，然后再由具體從事事務(wù)的工作人員充任其中，這似乎很順理成章。而國(guó)外大多數(shù)國(guó)家并非只有這樣單一的思維模式，如西班牙國(guó)《檢察部組織章程》第17條規(guī)定：“最高法院檢察機(jī)構(gòu)（注：西班牙國(guó)采審檢合署制）在國(guó)家總檢察長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由一名副檢察長(zhǎng)和在編的若干檢察官組成�！盵1]日本國(guó)則規(guī)定得更為明確、直接，在該國(guó)，檢察官是具有行使檢察權(quán)權(quán)限的政府機(jī)關(guān)。[2]可見(jiàn)，對(duì)檢察官機(jī)構(gòu)屬性的認(rèn)識(shí)，并不依賴(lài)于對(duì)檢察權(quán)的認(rèn)識(shí)與界定，無(wú)論對(duì)檢察權(quán)采行政權(quán)說(shuō)還是司法權(quán)說(shuō)，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，檢察官的機(jī)構(gòu)屬性是其區(qū)別于其他行政人員的重要工作屬性。
一、機(jī)構(gòu)屬性是檢察官的基本屬性
（一）概念。檢察官的機(jī)構(gòu)屬性是指檢察官不僅僅是履行國(guó)家檢察權(quán)的人員的抽象稱(chēng)謂，還兼有機(jī)構(gòu)的一般性質(zhì)。當(dāng)這種屬性反應(yīng)較為激烈時(shí)，檢察官本身就是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，比如日本國(guó)等；當(dāng)這種屬性反應(yīng)不太激烈時(shí)，檢察官雖然沒(méi)有在法律層面被確認(rèn)為機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中具備了機(jī)構(gòu)的一般性質(zhì)如西班牙國(guó)等。我們還可以進(jìn)一步這樣認(rèn)為，檢察官的機(jī)構(gòu)屬性包括兩個(gè)層次的含義：第一層含義，檢察官就是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，這種情況下檢察機(jī)關(guān)的概念相比較弱。法律規(guī)定檢察官獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)不受干涉，而不是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行檢察權(quán)不受干涉。檢察官的機(jī)構(gòu)屬性非常凸顯，檢察官作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)還可以根據(jù)情況依法設(shè)立檢察官辦事處，采用這一模式的國(guó)家，其檢察制度在某種程度上就是檢察官制度。在這層含義下，檢察官具備完全的對(duì)外機(jī)構(gòu)性質(zhì)，享有法律機(jī)構(gòu)的主體資格；第二層含義，檢察機(jī)關(guān)的概念還很強(qiáng)，仍然是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)不受干涉，而非檢察官獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)不受干涉。但是檢察官在實(shí)際運(yùn)作當(dāng)中是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。盡管檢察機(jī)關(guān)是獨(dú)立的法律機(jī)構(gòu)，但檢察官是具體承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)職能的機(jī)構(gòu)。在這層含義下，檢察官不是完全意義的法律機(jī)構(gòu)主體，但具有機(jī)構(gòu)的一般屬性，類(lèi)似于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的功能。采用這種模式的國(guó)家，其檢察制度的內(nèi)涵與外延都要遠(yuǎn)大于檢察官制度。
（二）內(nèi)容。無(wú)論是第一層次或第二層次含義下的檢察官，檢察官的機(jī)構(gòu)屬性都應(yīng)當(dāng)包括以下四個(gè)方面的內(nèi)容，只不過(guò)在不同含義下，其某一部分的內(nèi)容表現(xiàn)得較為突出或者不明顯而已。
1、檢察官為中心開(kāi)展檢察事務(wù)。不管檢察機(jī)關(guān)的概念是強(qiáng)還是弱，強(qiáng)到具有獨(dú)立的法律地位，抽象為人格意義的機(jī)關(guān)；弱到僅僅是檢察官辦公的一個(gè)場(chǎng)所，只具有空間的物質(zhì)意義。以檢察官為中心開(kāi)展檢察事務(wù)是檢察官具有機(jī)構(gòu)屬性的一個(gè)基本內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)的其他工作人員都是圍繞檢察官的工作來(lái)具體實(shí)施某一項(xiàng)工作。檢察官為中心，意味著檢察官享有檢察事務(wù)運(yùn)作的最初發(fā)動(dòng)權(quán)和最終決定權(quán)，否則就不是以檢察官為中心，有可能淪為以行政級(jí)別為中心來(lái)處理檢察事務(wù)。
2、檢察官獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。不管是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)還是檢察官獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)，檢察官獨(dú)立承擔(dān)案件辦理的法律責(zé)任，這是檢察官具有機(jī)構(gòu)屬性的一項(xiàng)重要內(nèi)容。檢察官如果不能獨(dú)立承擔(dān)案件辦理的法律責(zé)任，則意味著檢察官將會(huì)喪失其作為檢察官應(yīng)當(dāng)享有的一些基本權(quán)利，法律責(zé)任的承擔(dān)將會(huì)錯(cuò)位到由檢察機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，而檢察機(jī)關(guān)是一個(gè)抽象的整體，它不是采用行政機(jī)關(guān)的簡(jiǎn)單的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制來(lái)運(yùn)作，這就勢(shì)必造成“誰(shuí)都負(fù)責(zé)、誰(shuí)也不負(fù)責(zé)”的尷尬局面。
3、檢察官是檢察機(jī)關(guān)的基本工作單元。檢察機(jī)關(guān)不是一般意義的行政機(jī)關(guān)，即使在采檢察機(jī)關(guān)隸屬于行政機(jī)關(guān)模式的國(guó)家（如韓國(guó)[3]），檢察機(jī)關(guān)的基本工作單元也不是一般行政機(jī)構(gòu)意義上局、處、科等類(lèi)似部門(mén)，而是檢察官。比如在韓國(guó)，“根據(jù)韓國(guó)法律，檢察官通常作為一個(gè)獨(dú)立的官?gòu)d（機(jī)構(gòu)），具有獨(dú)立的權(quán)限。即使沒(méi)有上司的決定，檢事仍然可以作出決斷�！盵4]由此可見(jiàn)，采檢察權(quán)為行政權(quán)的國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式也是有別于一般行政機(jī)關(guān)[5]。檢察官是檢察機(jī)關(guān)的基本工作單元，是檢察官區(qū)別于其他行政人員的重要工作屬性，也是其具有機(jī)構(gòu)屬性的關(guān)鍵所在。
4、檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)是從事同類(lèi)檢察事務(wù)的檢察官的集合。檢察官的機(jī)構(gòu)屬性的另一個(gè)重要內(nèi)容還體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)部門(mén)上，從事同類(lèi)檢察事務(wù)的檢察官組合為一個(gè)部門(mén)，其目的是為了方便管理、提高工作效率，而不是為了分解檢察機(jī)關(guān)的具體職能。如德國(guó)聯(lián)邦總檢察院內(nèi)共設(shè)四個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)：法律審案件檢察部、恐怖分子案件檢察部、間諜案件檢察部和全國(guó)犯罪案件統(tǒng)計(jì)中心。而我國(guó)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)是檢察機(jī)關(guān)職能的逐一分解，這種行政化的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，無(wú)疑忽視了檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，帶來(lái)了一系列弊病。
二、檢察官具有機(jī)構(gòu)屬性的原因
檢察官之所以具有機(jī)構(gòu)屬性，主要存在以下三個(gè)原因：
（一）檢察官產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)所決定的。檢察官最早的雛形為國(guó)王代理人，后漸次演變?yōu)閲?guó)王檢察官[6]。隨著公訴制的確立，開(kāi)始逐漸形成現(xiàn)代的檢察官制度。從根本上說(shuō)，現(xiàn)代檢察機(jī)關(guān)是近現(xiàn)代資產(chǎn)階級(jí)人權(quán)運(yùn)動(dòng)的間接產(chǎn)物。從當(dāng)今各國(guó)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)改革的動(dòng)向來(lái)看，普遍傾向于檢察官更多地體現(xiàn)了公益代表人的性質(zhì)，對(duì)上命下從的行政管理體制進(jìn)行了改革，檢察官擔(dān)負(fù)維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的職責(zé)[7]。由此可見(jiàn)，檢察官是由最初代表國(guó)王發(fā)展到現(xiàn)在代表國(guó)家來(lái)開(kāi)展檢察事務(wù)，無(wú)論國(guó)家的政治體制和法律架構(gòu)如何，檢察官都是國(guó)家法律和社會(huì)公益的代表，就如同國(guó)家主席是國(guó)家的象征一樣，檢察官直接代表國(guó)家從事檢察事務(wù)，其機(jī)構(gòu)屬性也就不言而喻了。一旦檢察官缺乏機(jī)構(gòu)屬性，它就必然會(huì)成為行政權(quán)力的附庸，也就不能成為真正意義上的檢察官。我國(guó)現(xiàn)在的檢察官制度最大的弊病就在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)和確立檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，才導(dǎo)致檢察官頭銜泛濫、檢察官必須掛上行政級(jí)別才能領(lǐng)取工資和享受待遇等非正�，F(xiàn)象。
（二）檢察行為特殊性的反映。無(wú)論將檢察權(quán)界定為行政權(quán)還是司法權(quán)或其它權(quán)的國(guó)家，無(wú)論其政治制度和檢察制度如何，承認(rèn)檢察行為的特殊性是普遍遵循的原則。比如美國(guó)，雖然實(shí)行三權(quán)分立，將檢察權(quán)定位為從屬于行政權(quán)，但是它仍然將檢察行為和一般的行政行為相區(qū)別。美國(guó)的法律規(guī)定，美國(guó)50個(gè)州被分為95個(gè)聯(lián)邦司法管轄區(qū)，每區(qū)設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦檢察官辦事處，由一名聯(lián)邦檢察官和若干名助理檢察官組成。美國(guó)的州檢察機(jī)構(gòu)一般由州檢察長(zhǎng)和州檢察官組成。[8]這表明，檢察行為的特殊性必然要求檢察官應(yīng)當(dāng)具備機(jī)構(gòu)屬性，它不能和行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)構(gòu)等同。檢察行為不具有可訴性，它是基于一種監(jiān)督性而存在的，對(duì)于單一制國(guó)家的被監(jiān)督機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督人員來(lái)說(shuō)，檢察官是代表國(guó)家的一個(gè)機(jī)構(gòu)，任何被監(jiān)督機(jī)構(gòu)和被監(jiān)督人員都不可能高過(guò)于國(guó)家，這就是檢察行為的特殊性。缺乏對(duì)這點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，就會(huì)陷入為追求監(jiān)督的力度和效果而不斷升級(jí)檢察機(jī)構(gòu)級(jí)別的邏輯怪圈，最終為尋求一時(shí)的監(jiān)督效果而從根本上損害檢察權(quán)的效力。
（三）檢察官享有獨(dú)立處斷權(quán)的必然結(jié)果。無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)還是檢察官獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)，都不會(huì)影響到檢察機(jī)關(guān)是由檢察官組成的這一基本原則。中國(guó)近代早期西風(fēng)東漸時(shí)，中國(guó)當(dāng)時(shí)的學(xué)者就已經(jīng)注意到這個(gè)問(wèn)題，他們指出“然檢察官乃上下合體而組織之一個(gè)檢察機(jī)關(guān)”[9]。由此可見(jiàn)，當(dāng)時(shí)他們就意識(shí)到檢察機(jī)關(guān)不是由行政機(jī)構(gòu)意義上的局、處、科等組成，而是由一定數(shù)量的檢察官組成。檢察官在一定程度上享有對(duì)案件的獨(dú)立處斷權(quán)，它不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門(mén)的工作人員，后者強(qiáng)調(diào)逐層逐級(jí)的行政審批方可作出，前者無(wú)需這樣的層級(jí)手續(xù)，檢察官手中就握有獨(dú)立處斷權(quán)，他是作為檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)做出的。檢察官或者獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)，或者在檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)的條件下作為檢察機(jī)關(guān)的組成機(jī)構(gòu)享有一定檢察事務(wù)的獨(dú)立處斷權(quán)。無(wú)論檢察官或檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行檢察權(quán)，檢察官都應(yīng)當(dāng)就獨(dú)立處斷的檢察事務(wù)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。之所以如此，在于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)的職能分解與具體承擔(dān)部門(mén)，而檢察機(jī)關(guān)的職能分解與具體承擔(dān)部門(mén)不是檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是檢察官。也正因如此，檢察官才應(yīng)當(dāng)享有一定檢察事務(wù)的獨(dú)立處斷權(quán)，由此檢察官的機(jī)構(gòu)屬性得以正確展開(kāi)，檢察事務(wù)的效率才得以充分體現(xiàn)檢察工作的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)律。否則，檢察機(jī)關(guān)就會(huì)成為一個(gè)行政機(jī)關(guān)而無(wú)異，檢察官也就會(huì)和一般行政人員等同。
三、認(rèn)識(shí)和確立檢察官機(jī)構(gòu)屬性的現(xiàn)實(shí)意義
認(rèn)識(shí)和確立檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，是檢察機(jī)關(guān)真正成為一個(gè)獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)的機(jī)關(guān)的關(guān)鍵，是檢察工作脫離行政運(yùn)轉(zhuǎn)模式回歸到檢察運(yùn)轉(zhuǎn)模式的鑰匙，是檢察工作規(guī)律的核心所在。它至少具有以下的現(xiàn)實(shí)意義：
（一）理順檢察工作內(nèi)部關(guān)系的需要
我國(guó)憲法第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉�！边@表明，我國(guó)是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)，而非檢察官獨(dú)立履行檢察權(quán)，但是不能因此就忽視檢察官的機(jī)構(gòu)屬性。實(shí)踐當(dāng)中，當(dāng)前我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置和一般行政機(jī)關(guān)幾乎沒(méi)有什么區(qū)別，檢察機(jī)關(guān)的具體職能首先分解到各個(gè)局、處、科，分別由各個(gè)局、處、科去承擔(dān)完成，檢察官和其它行政人員一樣沒(méi)什么本質(zhì)的區(qū)別，都是這些局、處、科內(nèi)部的一部分工作人員。因此，承辦案件的檢察官就類(lèi)似于行政機(jī)關(guān)承辦行政業(yè)務(wù)個(gè)案的行政人員，需要履行層層報(bào)批手續(xù)最后才能做出決定。同時(shí)，由于檢察官和其它一般行政人員無(wú)本質(zhì)區(qū)別，也造成了檢察官隊(duì)伍數(shù)量龐大，反過(guò)來(lái)又影響到了檢察官的形象。據(jù)最高人民檢察院政治部統(tǒng)計(jì)[10]，2003年全國(guó)共有檢察官（作者按：指符合《檢察官法》關(guān)于檢察官定義的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員和助理檢察員）142614人，占具有干部身份的全國(guó)檢察人員總數(shù)195864人的72.8%。這如果放在檢察官和一般行政人員無(wú)區(qū)別的視角下來(lái)看也就無(wú)甚不妥，但如果用檢察官的機(jī)構(gòu)屬性去重新審視，就不難看出這樣的檢察官群體顯然不符合設(shè)置檢察官的基本原則。因此，要理順這些內(nèi)部關(guān)系，其關(guān)鍵就是要認(rèn)識(shí)和確立檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，讓檢察官擔(dān)負(fù)起在人民檢察院獨(dú)立履行國(guó)家檢察權(quán)背景下的機(jī)構(gòu)職能，拋棄行政機(jī)構(gòu)模式下的局、處、科建制，樹(shù)立和鞏固人民檢察院由檢察官組成的思想。
（二）實(shí)現(xiàn)案件質(zhì)量控制的出路
當(dāng)前，如何實(shí)現(xiàn)檢察案件質(zhì)量的科學(xué)控制是一個(gè)不爭(zhēng)的難題。問(wèn)題常常指向檢察官到底應(yīng)當(dāng)享有多少獨(dú)立處斷的權(quán)利，也就是說(shuō)哪些事情檢察官說(shuō)了算，哪些事情檢察官說(shuō)了還不算。在這個(gè)問(wèn)題下，人們自然會(huì)產(chǎn)生對(duì)檢察官放權(quán)的猶豫和恐懼，放多了權(quán)擔(dān)心檢察官的素質(zhì)不行容易出亂，放少了權(quán)檢察工作的效率又出不來(lái)，這似乎陷入一個(gè)兩難境地，于是大家便將目光過(guò)多地聚集在對(duì)檢察官放權(quán)的深度上，深了不行、淺了也不是。如果認(rèn)識(shí)和確立了檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，這個(gè)問(wèn)題便找到了解決的出路。檢察官為一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)必然要有縱向的案件程序控制，再加上橫向的檢察官資格入口控制，這便是構(gòu)成檢察案件質(zhì)量的兩道根本性調(diào)節(jié)杠。更進(jìn)一步地說(shuō)，檢察官這個(gè)機(jī)構(gòu)的辦案程序?qū)⒈环纸獬擅恳粋�(gè)細(xì)微步驟，每一步驟都用凝聚該步驟重要參數(shù)的表格形式來(lái)固定結(jié)果，質(zhì)量控制部門(mén)只要根據(jù)表格的內(nèi)容和走向情況就能判斷和監(jiān)控一個(gè)案件當(dāng)前的辦理情況。如果表格中的參數(shù)未缺失，表格流轉(zhuǎn)及時(shí)，無(wú)法定的徇私情由出現(xiàn)，就不應(yīng)當(dāng)懷疑檢察官的辦案結(jié)果，也不應(yīng)對(duì)此進(jìn)行任何否定性評(píng)價(jià)（作者按：這也就是國(guó)外檢察官基本不存在案件質(zhì)量的原因）。正是從這點(diǎn)上說(shuō)，案件辦理的最終判斷對(duì)象是一個(gè)機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)成果，而不是單一個(gè)人層面的內(nèi)容。個(gè)人層面的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)解決在檢察官入口適格的程序中，而不能帶入到入口后的機(jī)構(gòu)性案件辦理程序中來(lái)。
（三）基層檢察院建設(shè)的關(guān)鍵所在。
基層檢察院承擔(dān)了絕大部分檢察案件的辦理工作，但是由于東部、中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展很不平衡，各地的檢察案件辦理數(shù)量差別很大。據(jù)最高人民檢察院的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[11]，對(duì)貴州、云南、陜西、甘肅、廣西、新疆6�。▍^(qū)）的165個(gè)縣級(jí)檢察院進(jìn)行抽樣調(diào)查，2001年至2003年該6省165個(gè)縣級(jí)檢察院年平均立案?jìng)刹槁殑?wù)犯罪案件5.86件、年平均審查批準(zhǔn)（決定）逮捕115.4件、年平均審查起訴案件122.5件，這和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相比有較大差距，而且這種差別在較短的時(shí)間內(nèi)是很難改變的。另外，有的地方（如西藏）的基層檢察院每年辦理的刑事案件也就10來(lái)件。盡管如此，這些地方的檢察院的機(jī)構(gòu)設(shè)置由于采用行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，該有的一個(gè)也不能少，導(dǎo)致檢察人力資源的配置嚴(yán)重不合理。如果我們認(rèn)識(shí)和確立了檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，檢察官作為一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，一個(gè)檢察官就是一個(gè)機(jī)構(gòu)，那么這個(gè)問(wèn)題就變得很簡(jiǎn)單，只要設(shè)置一個(gè)檢察官辦事處就可以解決。這樣，檢察人力資源的配置使用與控制調(diào)節(jié)相比較為容易，更能隨時(shí)應(yīng)對(duì)各地基層檢察院案件辦理數(shù)量的不平衡情況。同時(shí)，有的地方基層檢察院辦案經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)象也會(huì)一定程度有所緩解，以前一個(gè)檢察院處理的事情，現(xiàn)在只要一個(gè)檢察官辦事處就可以完成。檢察事務(wù)處理的效率提高了，檢察官的工作積極性也得到了充分調(diào)動(dòng)，地方的財(cái)政壓力也減輕了。同時(shí)，也可以跳脫“一旦要加強(qiáng)某項(xiàng)工作就要提高工作機(jī)構(gòu)的設(shè)置級(jí)別、增加機(jī)構(gòu)人員數(shù)量”的思維誤區(qū)，使得檢察官真正回歸到一個(gè)具有機(jī)構(gòu)屬性意義的檢察官上來(lái)，對(duì)推動(dòng)整個(gè)檢察案件的辦理模式也會(huì)起到不可估量的積極作用。
（四）有利于從根本上強(qiáng)化法律監(jiān)督職能
監(jiān)督和被監(jiān)督是一個(gè)政治意義上永恒的話(huà)題，如何更好地發(fā)揮監(jiān)督的效能，關(guān)鍵在于要理順監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能要得到充分發(fā)揮，就必須梳理清楚檢察機(jī)關(guān)和接受檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的對(duì)象之間的關(guān)系。如果按照行政級(jí)別的模式去考慮監(jiān)督，那么就容易出現(xiàn)下級(jí)監(jiān)督上級(jí)無(wú)力的現(xiàn)象。行政架構(gòu)的最核心原則是上命下從，縱向?qū)蛹?jí)分明，不能越級(jí)辦事。我國(guó)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)和其它行政機(jī)關(guān)彼此都是行政層級(jí)樹(shù)上的不同分叉，檢察機(jī)關(guān)也就自然難以擺脫行政模式的束縛。檢察官首先要看行政級(jí)別，掛不上行政級(jí)別其它就都是空的，在這種背景下，檢察官如何按照檢察規(guī)律去辦事便自然是一個(gè)大問(wèn)題。據(jù)最高人民檢察院數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[12]，2003年全國(guó)所有具有干部身份的檢察人員當(dāng)中，行政級(jí)別在科級(jí)以下（含科級(jí)）的檢察人員為175884人，占全國(guó)具有干部身份的檢察人員總?cè)藬?shù)195864人的89.8%。也就是說(shuō)，被打上行政模式烙印的檢察人員絕大部分是科級(jí)以下國(guó)家干部，他們?cè)跈z察隊(duì)伍里奮斗一身的退休待遇也很難超過(guò)科級(jí)，由此產(chǎn)生監(jiān)督乏力的問(wèn)題也就在所難免。問(wèn)題的關(guān)鍵還是在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)和確立檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，如果檢察官的機(jī)構(gòu)屬性得以落實(shí)，檢察官代表的將是國(guó)家，它是行使國(guó)家檢察權(quán)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，被監(jiān)督者的級(jí)別再高也高不過(guò)國(guó)家利益。只有建立在這個(gè)基礎(chǔ)上來(lái)設(shè)置檢察官，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的職能才能淋漓盡致地發(fā)揮出來(lái)。
（五）檢察管理工作以人為本思想的體現(xiàn)
檢察管理工作要以人為本，就要告別當(dāng)下的以官為本。在當(dāng)前的檢察管理模式下，決定檢察官工資待遇的是檢察官的行政級(jí)別，這必然要引導(dǎo)檢察官努力去提高自己的行政級(jí)別，檢察官考慮問(wèn)題的思路和角度首先也就會(huì)和行政模式自覺(jué)或不自覺(jué)地靠齊，工作時(shí)間越久的檢察官其法律思維模式將可能越淡化。對(duì)一個(gè)案件來(lái)說(shuō)，檢察官優(yōu)先考慮的將會(huì)是“我的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)怎樣看”，而不是我對(duì)案件的看法會(huì)是怎樣。當(dāng)層級(jí)匯報(bào)案件時(shí)，行政級(jí)別處于下一級(jí)的檢察官便基本是沿襲行政級(jí)別處于上一級(jí)的檢察官的思維模式，“師傅帶徒弟”的手工作坊式檢察工作模式由此產(chǎn)生。不可否認(rèn)，這種模式在一定歷史時(shí)期發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，但是也無(wú)須諱言，它必然以犧牲效率、違背檢察工作規(guī)律為代價(jià)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，會(huì)損害檢察工作的科學(xué)發(fā)展，使得檢察工作從屬于行政模式而失去自身應(yīng)有的價(jià)值定位。確立檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，就是要實(shí)現(xiàn)檢察管理工作的以人為本，要充分尊重檢察官的獨(dú)立人格和工作成果，引導(dǎo)檢察官朝著獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的方向前進(jìn)，這必將帶來(lái)整個(gè)檢察隊(duì)伍從觀念到行為上的深刻變化，而最明顯的變化將是管理模式的計(jì)劃控制轉(zhuǎn)為制度引導(dǎo)。
四、落實(shí)檢察官機(jī)構(gòu)屬性的方法和途徑
落實(shí)檢察官的機(jī)構(gòu)屬性，其中最重要的一條就是要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有檢察人員的分類(lèi)管理，分類(lèi)管理的整個(gè)過(guò)程要始終圍繞檢察官的機(jī)構(gòu)屬性來(lái)展開(kāi)，才能最終構(gòu)建布局合理、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的檢察官機(jī)構(gòu)。
（一）實(shí)現(xiàn)檢察人員的分類(lèi)管理
我國(guó)當(dāng)前符合檢察官法定義的檢察官隊(duì)伍非常龐大，這是一支非基于機(jī)構(gòu)屬性認(rèn)識(shí)而構(gòu)建的檢察官隊(duì)伍，顯然與具有機(jī)構(gòu)屬性意義的檢察官有較大的距離。檢察人員分類(lèi)管理改革包括對(duì)人的分類(lèi)和對(duì)事的分類(lèi)兩個(gè)方面，原有的檢察人員和他們共同所干的事組成了分類(lèi)改革的分類(lèi)對(duì)象。對(duì)人的分類(lèi)就是要將現(xiàn)有的檢察人員按照檢察事務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的客觀規(guī)律劃分為不同的類(lèi)別與層級(jí)；對(duì)事分類(lèi)就是要將檢察機(jī)關(guān)當(dāng)前承擔(dān)的全部檢察事務(wù)按照事務(wù)的本質(zhì)屬性與訴訟規(guī)律，劃分為不同的事務(wù)群，這樣一個(gè)事務(wù)群就是一個(gè)檢察職位，一個(gè)檢察職位就對(duì)應(yīng)一類(lèi)檢察人員。實(shí)現(xiàn)分類(lèi)后的檢察官就具有鮮明的機(jī)構(gòu)屬性，人民檢察院由若干檢察官組成，從事同一類(lèi)檢察事務(wù)的檢察官集合為一個(gè)群體組織，這個(gè)群體組織并非人民檢察院的職能承擔(dān)部門(mén)，真正的職能承擔(dān)部門(mén)為檢察官。
檢察人員分類(lèi)是建立在對(duì)檢察事務(wù)分類(lèi)的基礎(chǔ)上的人員劃分，是按照檢察事務(wù)運(yùn)作規(guī)律而進(jìn)行的，不是想當(dāng)然的隨意而為。也就是說(shuō)，要先完成對(duì)“事”（即當(dāng)下所有的檢察事務(wù)）的分類(lèi)，才能依據(jù)這些事情的不同性質(zhì)和運(yùn)作特點(diǎn)，進(jìn)一步從完成該事務(wù)所需人員的角度，按照事的類(lèi)別凝聚出邊緣清晰、內(nèi)容完整的職位說(shuō)明，從而建構(gòu)科學(xué)的檢察人員分類(lèi)體系。當(dāng)然，對(duì)事的劃分也未必能窮盡現(xiàn)實(shí)的一切可能，而且也沒(méi)有必要生成事無(wú)巨細(xì)的職位說(shuō)明，那么對(duì)實(shí)踐操作當(dāng)中出現(xiàn)的未作事先說(shuō)明的瑣碎事項(xiàng)就需要依靠人員分類(lèi)所確立的不同類(lèi)別人員的工作原則、性質(zhì)和特點(diǎn)來(lái)加以彌補(bǔ)，也就是從這個(gè)意義上說(shuō)，檢察人員分類(lèi)是對(duì)事和對(duì)人分類(lèi)的有機(jī)結(jié)合，只有這樣才能真正解決對(duì)事分類(lèi)和對(duì)人分類(lèi)所各自固有的缺陷。具體地說(shuō)，應(yīng)當(dāng)圍繞案件辦理這個(gè)核心，先對(duì)原有檢察人員所共同干的事進(jìn)行梳理，檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、主訴、主辦、主偵、檢察員、助理檢察員、書(shū)記員、法警對(duì)一個(gè)案件在檢察階段的所有工作，究竟各自承擔(dān)什么具體內(nèi)容，對(duì)這些內(nèi)容再?gòu)目傮w上歸為檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官三大類(lèi)所干的事，也就是說(shuō)原有相互交叉、職責(zé)不清的工作狀況要因此而梳理清楚。然后根據(jù)檢察官、檢察事務(wù)官、檢察行政官所應(yīng)干的事來(lái)篩選和劃分原有的檢察人員，從而完成對(duì)檢察人員的分類(lèi)。也只有這樣，我們才能最終真正實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官機(jī)構(gòu)屬性的完整塑造。
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