[ 粟多海 ]——(2006-10-20) / 已閱24445次
論行政訴訟原告資格
粟多海
[內容提要]：原告資格的涵義，原告資格與受案范圍的辨證關系如何？作為行政訴訟法學理論的基本問題是必須首先要弄清楚的。原告作為啟動整個行政訴訟活動的“馬達”，如何審查、確認原告資格呢？為了保障原告資格制度的健康運作，又應設立怎樣的保障制度？本文就此作出了理論上的闡述。
[關鍵詞]： 原告資格 立案審查 司法保障
行政訴訟法的頒布實施，為規(guī)范法院和行政訴訟參與人的訴訟活動，調整法院與訴訟參與人之間的法律關系，給予了一個基本的活動規(guī)則。為老百姓的私權利對行政公權力說“不”的活動提供了司法救濟的法律根據。行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向法院提起訴訟�！睋耍魏稳巳绻痪唧w行政行為所侵害，都可以為保護其合法權益而向法院提起行政訴訟，要求人民法院對該具體行政行為進行合法性審查。因此，原告是整個行政訴訟活動的起動者，原告的行為是行政訴訟法律關系產生、變更和消滅的最基本的法律事實。正是由于原告的起訴，啟動了法院的審判程序；正是原告的控告，才引發(fā)了被告的抗辨。整個行政訴訟活動過程，只有原告的控訴行為是出于主動所為的。如何對行政訴訟活動的有效的、正確的規(guī)則運用，不能不先從對原告資格的理解上著手，筆者認為這是墊起整個行政訴訟活動這幢高樓大廈的基石和起腳點。
一、受案范圍與原告資格及其關系
（一）受案范圍
從行政訴訟構成理論及法律的階級性來看，受案范圍必然成為原告資格的瓶頸，現行行政訴訟法的規(guī)定充分體現了這一點。所以，在談論原告資格時必然先要對受案范圍作一個深刻的認識。何謂受案范圍，要作出一個概念性的說明，目前尚無統(tǒng)一的認識。但究其實質來講，即是對司法復審范圍的一種限制，它是通過法律手段來設定司法權事務的權力范圍。我國行政訴訟法第11條列舉了共8項法院受理的行政訴訟案件范圍。很顯然，該條法文至少存在以下幾方面的疑惑之處：第一，前7項列舉的幾種可訴具體行政行為，認人感到可訴之行政行為屈指可數，太有限了，似有吊不起打官司的“胃口”之嫌，于是又規(guī)定第8項，加上“其他人身權、財產權案件”。對這一規(guī)定該如何理解？實踐中各式觀點自然就百花齊放了，實在讓人難以把握。這無疑是必須予以立即完善的。第二，行政機關的抽象行政行為如果違法，侵犯了相對人的合法權益，相對人為何不能提起訴訟？雖然行政復議法對此已走出了前進的一步，規(guī)定在對具體行政行為進行復議申請的同時，可提出對具體行政行為所依據的一些規(guī)定進行審查申請，但終究不能進入司法程序，公民的私權利保障系數也就大打折扣了。這些方面的不足，顯然是難以對“有權利必有救濟” 的法學原則作出合理解釋的，從而人為的狹窄了行政訴訟當事人成為正當原告的范圍。
隨著依法治國的不斷深入，可以預見的是，有限制的概括式的確立原告資格的方式是我國行政訴訟受案范圍的發(fā)展方向，即首先對受案范圍作一概括性規(guī)定，然后對某些不能或不適合司法復審的行政行為予以排除，這樣由于對司法審查所作的限制很小，受案范圍將會成為一個被淡化的概念，其對原告資格的瓶頸效應不復存在，從而實現正當原告資格的取得的切實有效的法制化保障。
（二）原告資格
原告資格，也叫起訴資格，指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的充分的權利。其中心思想就是確定司法性爭端對起訴人的影響是否充分，也就是通常所說該爭端與起訴人是否有充分的利害關系。與受案范圍本質相同，原告資格也是對司法審查范圍的限制。只有符合正當原告資格的條件，才能進入訴訟程序而進行訴訟活動，也就是決定訴訟程序發(fā)生的“門內門外”的問題了。但與受案范圍不同之處在于原告資格是通過法官對起訴人申請事項的審查來實現的，以致原告資格往往在很大的成份上內化為法官的自由裁量權。而受案范圍基本上已盡在法文中被固化，法官的隨意性就很有限了。所以，在確定司法審查范圍方面，原告資格比受案范圍又要靈活得多。
（三）受案范圍與原告資格之關系
原告資格與受案范圍之關系，筆者查閱了一些資料，尚未見到清晰、明確的論述，但就二者差異性來講，原告資格是當事人據以取得起訴權的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來，似乎二者并無關聯(lián)性，其實不然，倘若二者是相互孤立存在的話，就可能出現這樣一種情形，即盡管法律賦予當事人的原告資格，也即當事人有了起訴權，而當事人行使起訴權的結果卻因“本案不屬于法律規(guī)定的受案范圍，故不予受理”，這豈不成了對賦予當事人原告資格權力的虛設，豈不是法律本身促使當事人對司法失去信心。從某種意義上來講，豈不又成了法律對當事人的愚弄。
由此看來，原告資格與受案范圍完全有必要放在一起進行談論一番了。行政訴訟法第11條及第12條對受案范圍作出了具體的界定，第2條概括式地對原告資格進行了集中表述。然而第2條中存在一個疑問，是否所有的由具體行政行為侵犯其合法權益的主體都設定有原告資格？這從第2條本身是找不到答案的，只能從第11條、第12條中得到印證。在實際司法實踐中，原告資格的認定往往（甚至是必然）伴隨著對受案范圍的理解。例如，在行政訴訟法頒布實施后，對公安機關收容審查行為是否可提起行政訴訟存在異議，亦即受公安機關收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年后最高人民法院關于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見（試行）出臺后，才得以明確收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，從而確認了因收容審查行為導致合法權益受到侵害的主體的原告資格。而根據行政訴訟法的規(guī)定，行政終局裁決的具體行政行為是不可能存在有原告資格的，因為它不屬于人民法院行政訴訟受案范圍之列�？梢姡诂F行實際的司法操作中，受案范圍明顯的瓶頸著原告資格。
從理論上講，行政爭議只有被 列入了行政訴訟的受案范圍，才具有“行政司法爭端”的性質。因為在受案范圍之外的行政爭議，人民法院無權審查，永遠只能成為一般行政爭議，而不能跳出行政機關系統(tǒng)的“籠門”。這樣，就確定了只有在行政訴訟受案范圍之內的行政爭議才有可能產生原告資格的問題。由此可見，原告資格是相對于可訴行政爭議，不可訴行政爭議是不可能存在原告資格的。這就決定了受案范圍處于原告資格的前提性地位。而直接由法律規(guī)定的受案范圍，使法院只能照章辦事，法官的隨意性相對于原告資格就相形見絀了。而原告資格則精巧多了，其對司法審查范圍的作用力太多的直接源自法院自己的習慣標準和判斷。所以往往內化為法官的自由裁量權見者甚多。有這么一個案例，鶴城區(qū)某個體戶甲將一批木地板委托洪江市乙廠加工，因甲尚欠乙廠2萬多元加工費未付，乙將已加工好的木地板留置。此時甲因無證經營木材被鶴城區(qū)林業(yè)公安分局立案，公安分局將留置于乙廠的甲的木地板全部扣押而來。待對甲的無證經營行為處理完畢后將木地板全部直接退給甲某，而甲某不久又意外死亡，由此造成了甲欠乙2萬多元的加工費難以追回（實際上已是無法追回），乙于是向鶴城區(qū)法院提起行政訴訟。在審理過程中，就原告是否具備原告資格發(fā)生爭議，出現兩種不同的意見：第一種意見認為乙不具備原告資格，理由為：一是被扣留的木地板，原告沒有所有權，不是具體 行政行為相對人。二是乙方的損失只是2萬多元加工費，這不是具體行政行為所造成的，而是與甲的民事法律關系，應通過民事訴訟途徑解決。第二種意見認為乙具備原告資格，理由是公安分局的具體行政行為侵犯了原告的留置權。法院采納了第二種意見。很顯然，就本案而言，公安分局的具體行政行為（扣押甲的木地板）侵害了原告的留置權，從而造成乙廠2萬多元加工費實際已無法追回的困境。也就是說具體行政行為與原告損害之間存在有利害關系。但是否只要存在利害關系就有原告資格呢？答案顯然是不一定的。因為進入行政訴訟程序還有一個法院受案范圍問題，也就是說具體行政行為侵犯了原告留置權造成損害是否屬于受案范圍之列。我們知道留置權實際上是一種財產權的延伸。那么結合行政訴訟法第11條8項及最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第12條規(guī)定，本案乙方是具備原告資格的。由此可見，對原告資格的司法審查總是伴隨著對受案范圍的審查，二者是具有較密切的關聯(lián)性的。而現行法律在界定原告資格方面卻很是缺乏定數，所以最高人民法院相繼頒發(fā)這樣那樣的行政訴訟的司法解釋，其目的之一也是對行政訴訟原告資格確認方面的彌補不足，體現了我國的行政訴訟原告資格理論還很稚弱，正在日漸向成熟化發(fā)展。
二、原告資格的立案審查
人民法院審判方式改革后，實行立審分離制度，行政案件的立案和審理分別由人民法院不同的審判庭分別組成合議庭進行審查、審理。就行政訴訟的目的而論，人民法院對原告資格的立案審查宜粗而不宜細，只要當事人的起訴沒有明顯的不符合法定立案條件情形的，就應當予以立案受理。
根據行政訴訟法第2條關于原告的概括式表述，以及第41條第1項的關于提起訴訟的條件的規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯了其合法權益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權益是否真實受到具體行政行為的侵害，不屬于立案審查的范圍，原告的這種“認為”在立案審查階段實際上尚處于一種“虛擬狀態(tài)”，立案庭沒有必要審查其真實性。只有在起訴人認為的所訴行政行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行政行為與其自身的權益無任何關聯(lián)性時，人民法院的立案審查部門才能以不符合原告資格為由作出不予受理的決定。
原告資格問題在現行行政訴訟中體現出了明顯的靈活、復雜性，不通過案件的仔細審理，僅在審查立案階段很難把相關問題都弄清楚。由于我國目前行政訴訟案件不是太多，老百姓的法治意識還相對比較薄弱，不愿告、怕告行政機關的情況仍然相當廣泛存在，因此，加強對相對人程序上的訴權保護，充分體現行政訴訟法主要目的就是保護行政相對人合法權益就顯得十分必要了。由此，人民法院更應當正確理解法律規(guī)定的本意，在立案階段，堅持寬松審查原告資格原則，正確理解和把握對原告資格的認定。
三、原告資格的確認
（一）原告的構成條件
人民法院立案庭受理案件后，訴訟進入案件審理階段，那么，行政審判庭在審理案件過程中的首要任務就是通過對案件的相關情況的審查、審理，來確認原告是否具備訴訟主體資格。只有原告具備了訴訟主體資格，案件才有繼續(xù)審理、裁判的意義，否則，下一步就是無用之功了。根據行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，可以依照本法向人民法院提起訴訟”，以及第24條規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”，可以下這么一個定義，所謂行政訴訟的原告，是指認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，以自己的名義向人民法院提起訴訟，請求人民法院保護其合法權益的公民、法人或其他組織。作為行政訴訟的原告，必須具備一定的條件，這些條件即構成了原告資格。根據行政訴訟法的規(guī)定，原告必須具備以下這些條件：
1、原告必須是公民、法人或者其他組織。行政訴訟所要解決的是行政機關與公民、法人或者其他組織之間在行政管理過程中發(fā)生的行政爭議。在行政管理過程中，行政機關依法享有行政權力，也擁有實現其權力的強制手段。而公民、法人或其他組織則處于行政管理相對人地位，他們即使認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，也無權否決該行為的效力而只有被迫服從，二者其實處于不平等的地位之中。在這種情況下，行政訴訟提供了行政管理相對方的司法救濟途徑。因此，行政訴訟的原告只能是公民、法人或者其他組織，而行政機關則永遠處于行政訴訟的被告位置。
2、原告必須是認為具體行政行為侵犯了自己合法權益的公民、法人或者其他組織。即原告必須是和行政機關的具體行政行為有直接利害關系的公民、法人或者其他組織。這里要抓住的關鍵要害之處，就是與具體行政行為有直接的利害關系。法律上的利害關系即指權利義務關系，只要具體行政行為影響到其權利義務，該公民、法人或者其他組織就有資格提起訴訟。其次，作為行政訴訟的原告并不要求必須是“相對人”，即具體行政行為針對或直接指向的對象不管是否是相對人，公民、法人或者其他組織只要認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益，就有資格提起訴訟。有名的上海市普陀區(qū)泰山二村43戶居民狀告上海市普陀區(qū)國土局的案件就相當的典型。案由是國土局批準泰山二村居民委員會建造自行車棚的決定，在為居委會設定權利和義務的同時，也影響了周圍43戶居民在車棚建成后通風、采光、通行等相鄰權，上海市普陀區(qū)法院最終受理了該案，確認了原告的資格。應該說，上海市普陀區(qū)法院在該案中對原告資格的認定是合乎行政訴訟法的，通風、采光、通行等相鄰權，系43戶居民自己房屋使用權的延伸，是對他人土地使用權的一種限制，在本質上相鄰權屬于財產權的范疇，所以公民的相鄰權由于行政機關的決定而受到侵犯，是屬于行政訴訟法第11條規(guī)定的受案范圍之內的，而且也符合該法第2條關于提起訴訟的規(guī)定，所以法院認定43戶居民具有原告資格是正確的。
（二）幾種特殊情況下的原告
1、關于受害人能否取得原告資格。所謂受害人，是指合法權益受到不法行為侵害的人，包括公民、法人或者其他組織。這里所說的受害人，特指合法權益受到其他主體即致害人實施的違反行政管理法律、法規(guī)的行為侵害的人。當侵害行為發(fā)生時，行政機關可能有兩種對待方式，一是行政機關對致害人不予處罰，由此引起受害人的不滿；一是行政機關處罰了致害人，受害人對處理結果仍不服。這兩種情況都涉及到受害人是否有原告資格。根據法律規(guī)定，這兩種情況下，受害人均可以行政機關為被告提起行政訴訟�！缎姓V訟法》第11條第5項規(guī)定，公民、法人或者其他組織在其合法權益受到侵害時，有權申請行政機關予以保護，如果行政機關拒絕履行或者不予答復的，這一方面是對公民、法人或者其他組織的受保護權的侵害，另一方面也是對致害人的不法行為的縱容，構成失職。在這種情況下，受害人有權向法院提起行政訴訟�！吨伟补芾項l例》規(guī)定，當事人包括被裁決受處罰的人或被害人不服公安機關或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知5日內，可以向上一級公安機關提出復議申訴，上一級公安機關在5日內作出裁決，不服上一級公安機關裁決的，可以在接到通知后5日內向當地人民法院提起行政訴訟。這些規(guī)定都明確肯定了受害人的原告資格。
2、民事糾紛經行政機關處理后當事人不服，可否取得行政訴訟原告資格。這主要看行政機關是以行政主體身份還是以中間人身份所作出的行為。如果行政機關是以中間人身份對平等主體之間的民事糾紛進行調解、仲裁，當事人不服的，則不能取得行政訴訟原告資格。如果行政機關以行政主體身份對當事人之間的權屬糾紛作出行政裁決，當事人不服的，可以原告資格向人民法院提起行政訴訟。
當然，原告資格的特殊形式隨著社會的進步也會不斷發(fā)展變化，特殊與一般也在不斷的更替之中。重要的是要領會到行政訴訟實行嚴格的訴訟保護主義，誰的權益受到侵害就由誰起訴，如果不是為了保護自己的權益而是為了他人的權益，就不能作原告而起訴。而人民法院實行不告不理的原則，只要受害人不起訴，其他任何組織和個人都無權代之，所以原告資格是不能被取代的。
四、原告資格的司法運作保障及其完善
好幾年前，著名法學家周漢華就指出了，進行原告資格審查，“蘊含著行政訴訟制度內在的、最基本的要求：必須賦予法院在具體的案件中實現法律所確認的基本原則的權力，必須使法院工作人員從恢宏龐大的法典控制之下的默默無聞的操作員轉變?yōu)樵诠秸x觀念之下進行創(chuàng)造性工作的受人尊敬的偉大法官”�？梢姡尜Y格的司法運作保障必須從以下幾方面給予完善。
（一）司法要保持相對獨立
自從依法治國成為憲法的基本原則要求以來，司法獨立經常出現在各種場合媒體之中，已是老生常談了。然而在實際的行政訴訟制度運行過程中又是怎樣呢？法院普遍存在的“受理難”的問題，又怎能切實保障當事人的原告資格？其實，行政案件的受理是有法可依的，又怎會出現“受理難”的問題，這與法院司法操作的實際現狀是不無關系的。有些法院怕得罪有關的領導和被訴行政機關，怕受案后難以審理，或者承受不了某方面的要脅或壓力，以致對該受理的不敢受理，甚至反轉過來百般刁難當事人，歪曲法律，說不符合起訴條件。目前，許多行政案件都由主管院長簽字立案，簽字前忘不了向有關領導“請示”一番，領導的一席話、一紙批復，自然就成了能否決定當事人原告資格的“圣旨”了。可見，在司法獨立得不到保障的情況下，要想實現原告制度的健康運作，那是一件不可思議的事情。司法獨立，至少應有以下兩方面的保障：一是法院要獨立。因為現行法院的人事權實際上在黨委，財政在政府，可見目前我國對法院的管理與對行政機關的管理方式毫無二致。整個法院的生存權、發(fā)展權缺乏可以預料的保障。既然法院與行政機關都是住在一棟房里，受一個老子所管的“弟兄”，他又怎敢胳膊往外拐呢？二是法官要獨立。由于審判匯報制度、審判委員會的存在，使“審者不判，判者不審”的現象比比皆是，審判委員會只判不審，法官只審不判，審、判嚴重脫節(jié)，法官則成了虛設，法律的公正性怎能保證，原告資格也就更談不上司法保障的議程了。由此看來，司法獨立確實成為了保障原告資格制度司法運作的重要條件了。
（二）法官的選任
法官如何巧妙而有效地去維護行政相對人的合法權益，并不是一件輕而易舉的事情，也就是說，在今天看來，選拔一批素質精良、有獨立見解、抗干擾能力強的第一流的法官從事偉大的行政訴訟事業(yè)已是當務之急了，這就要求我們建立以下制度：1、嚴格的法官選拔制度。一個社會的所有法律工作中，審判人員的選任最為關鍵，因為在所有的司法操作過程中，審判是最與當事人利益相關的。目前，我國的全國司法統(tǒng)考制度的建立，已為此邁出了可喜的前進步伐。2、法官的保障制度，一旦成為法官，國家應對其生活、工作的各方面給予法律上、實際上的切實保障，免去一切后顧之憂。3、法官的升遷獎勵制度。法官的升遷獎勵必須與行政機構脫勾，采取垂直管理，以杜絕法官因為升遷獎勵的需要而出現的各種不良風氣如溜須拍馬之類。4、法官的職業(yè)培訓。法官工作實踐性很強，因此，不但要求法官具備較扎實的理論功底，對以法官為職業(yè)的人進行定期的職業(yè)訓練是極為必要的。
(三）修改有關受案范圍的規(guī)定
受案范圍與原告資格兩者可以起到相互印證的作用，前文已經作了論述。這里要提出的是，是否任何侵害相對人“合法權益”的“具體行政行為”，包括公民的政治權利受到侵害，是否也屬于受案范圍之內呢？這顯然與法律規(guī)定相沖突�？梢娫尜Y格必須以受案范圍為依托和保障，這就要求立法者適時修改有關受案范圍的規(guī)定，才能跟上時代發(fā)展的步伐，推進法制化建設的進程。
因此，要完善原告資格制度，就必須放寬受案范圍，原告資格制度成熟之日，將是沒有受案范圍限定之時，我們期待這一天的早日到來。
[參考文獻]：
1、胡肖華主編《行政訴訟法學》
2、胡肖華《行政訴訟基本理論問題研究》
3、郭修江《析行政訴訟立案的法定條件》
