[ 劉浩 ]——(2007-1-11) / 已閱42168次
（6）附則。規(guī)定《長江流域水資源保護(hù)辦法》的生效、解釋、對相關(guān)法律法規(guī)的適用等。
第二.水資源保護(hù)管理體系的設(shè)置原則
在水資源既是公共資源、其具有公共資源的一般屬性，又是流域資源、也具有流域的特殊屬性的認(rèn)識基礎(chǔ)上，構(gòu)建水資源保護(hù)管理體制必須遵循如下原則:
（1）、效率原則。效率原則在許多國家都是評價政府活動及體制的合理性的重要標(biāo)準(zhǔn)之一，管理的有效性和管理機(jī)構(gòu)的效率始終應(yīng)作為設(shè)置體制的基本目標(biāo)。而管理系統(tǒng)的專門化和管理體制的單一權(quán)力機(jī)構(gòu)，有助于減少決策和辦事過程中的消耗，可以增長效率、克服無責(zé)任性和混亂性。如果將水資源保護(hù)管理權(quán)分散于多個政府部門或各區(qū)域性部門，不只是簡單的確定權(quán)力分工，為實(shí)質(zhì)上是使機(jī)構(gòu)之間具有了競爭性，這種競爭既有正面效應(yīng)，如調(diào)動個部門的積極性，形成保護(hù)水資源的共同努力；也有負(fù)面效應(yīng)，為鼓勵個部門利用一切可行的機(jī)會去追求短期利益提供了便利。因?yàn)椋绻粋�部門不這樣做，則其他部門便會這樣做。其結(jié)果是導(dǎo)致水資源這樣的公共資源的開發(fā)走到可悲的地步。當(dāng)相關(guān)的方面包括了大量的權(quán)力重疊和交叉的小公共權(quán)力，而各個小的公共權(quán)力又只能夠規(guī)范幾個較小的與作用方面有關(guān)的權(quán)力的行為時，"公眾悲劇"就會在幾個較小權(quán)力的競爭中發(fā)生：而個較小的權(quán)力機(jī)構(gòu)沉溺于權(quán)力的病態(tài)競爭，則無法去注意和實(shí)現(xiàn)該權(quán)力的真正目標(biāo)，從而導(dǎo)致效率低下或不計(jì)效率，使公共權(quán)力變成否定性的負(fù)值游戲。因此，應(yīng)充分認(rèn)識"系統(tǒng)專門化才能增長效率"的意義，吸取過去水資源保護(hù)管理體制中普遍存在的因權(quán)力分散而導(dǎo)致的低效率的慘痛教訓(xùn)，避免"公眾悲劇"和"非集權(quán)化的惡性循環(huán)"的發(fā)生。在此意義上，水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建必須以效率作為基本目標(biāo)，選擇通過加強(qiáng)大權(quán)力者或通過增加專門機(jī)構(gòu)的決策能力、增加對專門化系統(tǒng)的組建、合并與強(qiáng)化的體制。具體而言，就是要真正賦予水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)以決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)和執(zhí)行權(quán)，使其能夠擔(dān)負(fù)起統(tǒng)一管理的責(zé)任，保證管理的效率。
（2）、協(xié)調(diào)原則。水資源的公共性和對其使用方式的多元性決定了其資源保護(hù)管理的任務(wù)絕對不可能是單一機(jī)構(gòu)就能完成的，必須有各相關(guān)部門的配合，而這種配合必須是協(xié)調(diào)的。協(xié)調(diào)是為了避免采取互不相容的政策，控制各機(jī)構(gòu)的活動與決定，使大家步調(diào)一致地追求已確定的共同目標(biāo)和目的。協(xié)調(diào)既要避免矛盾、又要解決矛盾，既有預(yù)防性、又有戰(zhàn)略性，既有程序性、又有實(shí)質(zhì)性。在對水資源保護(hù)的管理過程中，必然會產(chǎn)生權(quán)力的交叉與分割，存在實(shí)際上的權(quán)力相對分散的多元化體制，也必然會出現(xiàn)分權(quán)與平衡的問題。這種情況下，就必須正確處理統(tǒng)一管理與分權(quán)的關(guān)系，在保證管理效率的前提下，確立合理解決矛盾的原則，建立廣泛的處理機(jī)構(gòu)間權(quán)力沖突的機(jī)制。這種機(jī)制表現(xiàn)在法律上就是要明確各管理部門的具體職責(zé)與權(quán)限，明確各部門行使職權(quán)的法律程序和行為范圍，以協(xié)調(diào)各部門在長江水資源保護(hù)管理中的關(guān)系。在協(xié)調(diào)原則下，統(tǒng)一管理是基本目標(biāo)，各部門在這一目標(biāo)下分權(quán)與平衡：必要的權(quán)利交叉既有側(cè)重點(diǎn)又有勾通程序，適當(dāng)?shù)臋?quán)力分割也不是互相推諉和扯皮的借口。統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)與分管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也是相互配合和依存的關(guān)系，它們各自均有明確的地位、功能和作用，既不能相互替代，也不能相互競爭，而是為了實(shí)現(xiàn)共同的管理目標(biāo)各負(fù)其責(zé)。具體而言，水資源保護(hù)管理機(jī)構(gòu)在水資源管理體制中處于核心地位，水流域內(nèi)的各區(qū)域性環(huán)境保護(hù)部門、水利管理部門以及漁政漁港管理部門、航道管理部門等均是協(xié)管部門，各部門應(yīng)在法律賦予的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行管理；同時，還必須接受統(tǒng)一管理部門的宏觀調(diào)控，及時調(diào)整工作方向，避免因權(quán)力的競爭損害權(quán)力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。過去，正是由于沒有統(tǒng)一的水資源保護(hù)立法，才出現(xiàn)了管理上的種種混亂，現(xiàn)在要制定有關(guān)法規(guī)，當(dāng)然首先要解決好管理體制的協(xié)調(diào)問題，確立各部門間的正常關(guān)系，以保證管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
（3）、民主決策原則。水資源保護(hù)管理從一定意義上看就是對水資源這種公共資源的分配與控制。在對水資源供給的分配中，不僅需要有效，也需要公正、合理。使這種分配有益于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)，有益于實(shí)現(xiàn)社會的共同利益，即公眾的長遠(yuǎn)利益。而集體決策、民主決策，便是應(yīng)用正義與公平的必要條件。這就需要合作與參與，需要有對決策過程的了解和提出批評的權(quán)利，更需要有參與和對決策進(jìn)行修改的程序。因此，在功能性權(quán)力集中的同時，還必須建設(shè)決策性權(quán)力的協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以使決策科學(xué)、公正、合理。保證合理、公正的水資源管理體制存在于民主決策與功能權(quán)力集中的復(fù)合結(jié)構(gòu)之中。多元的決策與集中的控制執(zhí)行相結(jié)合才能構(gòu)成"完善"的水資源保護(hù)管理體制。為保障民主決策原則的實(shí)現(xiàn)，在水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，就必須充分注意各管理機(jī)構(gòu)、各管理相對人的民主權(quán)利，在法律上賦予他們相應(yīng)的地位與權(quán)力，設(shè)置必要的程序，保證這些權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。
五.參考文獻(xiàn)
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六.作者:劉浩 liuhao9524@sina.com
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