[ 曲宇輝 ]——(2007-8-15) / 已閱21150次
物權(quán)法學(xué)習(xí)與思考之二:對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的思考
[摘要:目前要求不動產(chǎn)統(tǒng)一發(fā)證的呼聲很高,認為房地產(chǎn)應(yīng)當發(fā)一本證，只要把土地、房產(chǎn)兩個管理部門合一，或者成立一個專門發(fā)證部門，就萬事大吉了。但是以辦證的方便換辦其他諸多事情的不方便，究竟是利大還是弊大，特別是對廣大的單位、個人來說，是否有真正的方便。]
《中華人民共和國物權(quán)法》第十條第二款規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。筆者在此就不動產(chǎn)統(tǒng)一登記若干問題，談些個人觀點。
一、不動產(chǎn)登記現(xiàn)狀
什么是不動產(chǎn)，《物權(quán)法》本身并沒有作出規(guī)定。一般來說，“不動產(chǎn)是指土地以及房屋、林木等土地附著物”[1]。根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律規(guī)定，不動產(chǎn)登記的范圍、機構(gòu)和法律體系，大致如下：
（一）不動產(chǎn)登記范圍
1、國有土地使用權(quán)登記；
2、農(nóng)民集體所有土地所有權(quán)、使用權(quán)登記；
3、無地上定著物的土地使用權(quán)抵押登記；
4、房屋所有權(quán)登記；
5、房屋所有權(quán)抵押登記；
6、土地承包經(jīng)營權(quán)登記；
7、國家所有和集體所有的林地所有權(quán)登記；
8、個人使用的林地使用權(quán)登記；
9、林木所有權(quán)抵押登記；
10、采礦權(quán)登記。
（二）不動產(chǎn)登記機構(gòu)
1、第1-3項，由土地行政主管部門負責登記；
2、第4-5項，由房產(chǎn)行政主管部門負責登記；
3、第6項，由農(nóng)業(yè)行政主管部門負責登記；
4、第8-9項，由林業(yè)行政主管部門負責登記；
5、第10項，由地礦行政主管部門負責登記。
（三）不動產(chǎn)登記法律體系
1、以《土地管理法》為龍頭的土地登記法律體系。
2、以《房地產(chǎn)管理法》為龍頭的房屋登記法律體系。
3、以《土地承包法》為龍頭的土地承包經(jīng)營權(quán)登記法律體系。
4、以《森林法》為龍頭的林地登記法律體系。
5、以《礦產(chǎn)資源管理法》為龍頭的采礦權(quán)登記法律體系。
6、以《擔保法》為龍頭的不動產(chǎn)抵押登記法律體系。
在法律框架下，國家部委和地方政府制訂了一系列的登記配套規(guī)章，僅以土地登記為例，部頒規(guī)章有《土地登記規(guī)則》（1995年12月28日國家土地管理局發(fā)布）、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》（1995年3月11日國家土地管理局發(fā)布）、《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》（1995年9月10日國家土地管理局發(fā)布），政府規(guī)章則有省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省會城市、較大的市人民政府頒布的《XX省土地登記辦法》、《XX市土地登記辦法》。此外，各級政府及土地行政主管部門出臺的土地登記規(guī)范性文件，難以勝數(shù)。
二、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的思考
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度應(yīng)解決的主要問題，一是登記范圍，二是登記機構(gòu)，三是登記辦法。
（一）登記范圍
土地和房屋屬于不動產(chǎn)，但土地上的附著物或者說定著物，除了房屋外，種類繁多，哪些屬于不動產(chǎn)登記范疇，哪些不屬于不動產(chǎn)登記范疇，其法定名稱和權(quán)證名稱如何定，值得商榷。如：森林（林木），是發(fā)林木所有權(quán)證，還是發(fā)林地使用權(quán)證;承包荒山等，是發(fā)承包證還是發(fā)林木所有權(quán)證或者林地使用權(quán)證；草場，是發(fā)草地使用權(quán)證，還是發(fā)草場使用權(quán)證；灘涂，發(fā)灘涂使用權(quán)證還是發(fā)灘涂承包證或者灘涂養(yǎng)殖證；海域使用權(quán)是否屬于不動產(chǎn)登記范疇等等。由于國家尚沒有對不動產(chǎn)登記范圍作出統(tǒng)一規(guī)定，各地理解不一，名稱不一，是否登記也不統(tǒng)一，因此，由國家法律、行政法規(guī)來對不動產(chǎn)登記范圍和具體名稱作出統(tǒng)一規(guī)定，“定紛止爭”，很有必要。
（二）登記機構(gòu)
物權(quán)法起草工作始于1993年，至2007年3月16日全國人大十屆五次會議通過，立法時間長達13年之久，在新中國立法史上是“空前絕后”，其立法難度之大，爭議之廣，可想而知，公布后反響之大，也是始料未及�！段餀�(quán)法》把不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)的設(shè)置難題交給了行政法律法規(guī)解決，但《物權(quán)法》起草中13年都沒有解決的事情,要在之后短時間內(nèi)解決,并非易事。統(tǒng)一登記機構(gòu)的設(shè)置，大致有三種模式。
1、機構(gòu)合并模式。即將涉及不動產(chǎn)登記的部門合并為一個部門，統(tǒng)一辦理不動產(chǎn)登記。目前，全國的土地行政主管部門與地礦行政主管部門已合并為國土資源行政主管部門。由于要求土地與房屋統(tǒng)一登記的呼聲很高，一些地方已經(jīng)將土地、房產(chǎn)兩個部門合并為一個部門。這種模式有兩個問題值得探討。
（1）幾證統(tǒng)一問題。房地產(chǎn)登記不是僅取得土地證和房產(chǎn)證即可，還有一個契證，如果不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的目的是讓老百姓在一個部門辦證，應(yīng)當是“三證”統(tǒng)一而不是“兩證”統(tǒng)一。同時，土地承包證、林權(quán)證等如果不納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度又似乎是缺了一大塊，與《物權(quán)法》的規(guī)定不符。
（2）機構(gòu)上下銜接問題。我國改革開放以來，許多地方實行了行政機構(gòu)改革，試驗了多種改革方法，收效甚微，“改來改去改回過去”，其原因，一是受現(xiàn)行法律法規(guī)的制約。行政改革超前于法律，使一些部門的行政執(zhí)法職能與法律規(guī)定不符。二是受國家部委設(shè)置的制約。地方行政改革超前于國家部委行政改革，一個地方部門要對口幾個國家部委，在國家部委之間對一些工作有不同政策意見時，地方部門左右為難。
2、機構(gòu)單設(shè)模式。即設(shè)置獨立的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，統(tǒng)一辦理不動產(chǎn)登記。國內(nèi)已有地方單設(shè)了房地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一登記機構(gòu)。這種模式也有兩個問題值得探討。
（1）不動產(chǎn)登記依賴于相關(guān)部門的工作。
設(shè)置一個不動產(chǎn)統(tǒng)一登記機構(gòu)很簡單，不過是編制部門發(fā)一個文件，出一個“三定方案”而已。但要把一本證書發(fā)出去，就不是發(fā)一個文件這么容易了，有許多前置工作要做。
以土地登記為例，前置工作主要有：要進行宗地測繪和數(shù)據(jù)入庫比對接邊，要進行宗地調(diào)查并核對登記要素，要進行界址確認并取得四鄰簽章認可后，方可進行土地設(shè)定登記。房地產(chǎn)建設(shè)項目竣工后，要對建設(shè)用地情況進行復(fù)核驗收，要核對審批面積和實際建設(shè)面積，要對違法行為進行調(diào)查和處理，要補簽土地出讓合同補收土地出讓金，要按照房屋單元進行宗地面積分攤等等，這些工作均需要土地行政主管部門辦理，涉及多個處室配合完成。如果設(shè)置獨立的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，該機構(gòu)不可能承擔前述工作，其結(jié)果，一是造成資料重復(fù)印制，行政資源及大浪費，二是土地登記申請人本來在土地行政主管部門一家可以辦理的事情，反而要多跑一個部門。
（2）相關(guān)部門的工作又依賴于登記資料。
仍以土地管理工作為例。土地登記為土地管理日常工作提供基礎(chǔ)和保障，如用地報批、征地拆遷、具體項目用地審批、土地出讓,建設(shè)項目竣工后的復(fù)核驗收、增加建筑面積與改變用途補繳出讓金,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等等，都需要以土地登記資料作為依據(jù);用地的批后監(jiān)管，如對違法用地、違法交易、閑置土地的認定處理等，也都離不開土地登記資料。若由統(tǒng)一登記機構(gòu)負責土地登記工作，土地行政主管部門將無法掌握第一手登記資料，導(dǎo)致上述工作無法順利開展，影響工作效率和工作質(zhì)量。
3、集中辦理模式。即相關(guān)部門在一個固定場所，一次受理申請，各司其職辦理，集中統(tǒng)一出證。這種模式的特點是無需改變政府部門的工作職能，又達到統(tǒng)一辦證的目的。近幾年，各地為方便辦事，先后設(shè)置了一些集中辦理中心，受到了人民群眾的好評。這種模式需要解決以下兩個問題。
（1）大集中還是小集中問題。如果采用集中辦理模式，應(yīng)該是大集中，全部不動產(chǎn)登記都應(yīng)集中辦理，任何部門不得以任何理由阻撓集中辦理。
（2）具體辦證機構(gòu)的職權(quán)問題。根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，土地證由市、縣人民政府頒發(fā)，房產(chǎn)證等由市、縣相應(yīng)主管部門頒發(fā)，但各部門的辦證具體工作往往由事業(yè)單位負責。因此，辦證機構(gòu)需要政府和部門委托行政職能，或者由法律法規(guī)向辦證機構(gòu)授權(quán)。
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