[ 楊小欣 ]——(2005-5-11) / 已閱103241次
在私車(chē)限額拍賣(mài)的法律根據(jù)問(wèn)題上,即使退一步,假定國(guó)家立法的授權(quán)是不必要的,上海道交條例和交通白皮書(shū)的有關(guān)規(guī)定也不能成為該措施的合格的法律根據(jù)。因?yàn)檫@些規(guī)定與當(dāng)時(shí)存在的國(guó)家立法明顯抵觸, 違反了憲法所規(guī)定的地方立法不得與國(guó)家立法相抵觸這一法制統(tǒng)一原則的最低標(biāo)準(zhǔn)。
(1) 有地方性法規(guī)制定權(quán)的地方人大及其常委會(huì), 就國(guó)家立法已經(jīng)作出規(guī)定的事項(xiàng),不得制定在實(shí)質(zhì)上變更或排除該國(guó)家立法的效力的規(guī)范, 除非基于國(guó)家立法的特別授權(quán)。這是我國(guó)立法體制的常識(shí)之一。上�！暗澜粭l例”是該市人大常委會(huì)制定的法規(guī)。在其制定之時(shí)(1997.7.10), 關(guān)于機(jī)動(dòng)車(chē)登記管理在內(nèi)的道路交通管理, 已存在國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)《道路交通管理?xiàng)l例》(1988.8.1.施行,2004.5.1.失效)；關(guān)于私人汽車(chē)，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)在其具有法律效力的《汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》（1994.2.29起實(shí)施,2004.5.21起停止執(zhí)行）[61] 中已作出鼓勵(lì)其發(fā)展的規(guī)定。上�！暗澜粭l例”實(shí)施后,國(guó)務(wù)院就機(jī)動(dòng)車(chē)購(gòu)置稅制定了暫行條例（2001.1.1施行），公安部制定了《機(jī)動(dòng)車(chē)登記辦法》(2001.10.1施行,2004.5.1.失效)。既然如此, 根據(jù)憲法規(guī)定的法制統(tǒng)一原則, 上海“道交條例”對(duì)國(guó)家立法已經(jīng)規(guī)定的事項(xiàng)，不能作出與國(guó)家立法相抵觸的規(guī)定，如果作出了抵觸性規(guī)定，該規(guī)定自始無(wú)效；如果作出的規(guī)定與在其生效后實(shí)施的國(guó)家立法相抵觸，則該規(guī)定自國(guó)家立法施行之日起失效。除非這些規(guī)定是根據(jù)國(guó)家立法的明文的特別授權(quán)作出的。
(2) 上�！暗澜粭l例”第十三條規(guī)定，“本市對(duì)車(chē)輛號(hào)牌的發(fā)放實(shí)行總量調(diào)控。機(jī)動(dòng)車(chē)號(hào)牌額度年發(fā)放量和發(fā)放辦法由市計(jì)劃委員會(huì)會(huì)同市公安交通管理部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)提出，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”。從內(nèi)容上看, 該規(guī)定確實(shí)授予了上海市府對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)實(shí)施額度限制和拍賣(mài)的權(quán)限。但是，該規(guī)定顯然與國(guó)家已經(jīng)制定的《汽車(chē)工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》中關(guān)于鼓勵(lì)發(fā)展私人小汽車(chē)的規(guī)定相抵觸（具體分析請(qǐng)見(jiàn)本文三），又無(wú)國(guó)家立法的任何特別授權(quán)，因此，該規(guī)定本身是無(wú)效的, 根本不能成為上海市府對(duì)私車(chē)實(shí)施限額拍賣(mài)的合格的法律依據(jù)。
(3) 上�！暗澜粭l例”第十四條規(guī)定，“符合申領(lǐng)車(chē)輛號(hào)牌條件的單位或者個(gè)人，憑車(chē)輛的有效憑證，按照國(guó)家和本市的規(guī)定，向公安交通管理部門(mén)申領(lǐng)車(chē)輛號(hào)牌、行駛證或者行車(chē)執(zhí)照”。該條所謂申領(lǐng)車(chē)輛號(hào)牌的“條件”，當(dāng)然包括了由于第13條的實(shí)施所產(chǎn)生的“條件”，即取得額度；該條所謂“本市的規(guī)定”，當(dāng)然包括了該市關(guān)于取得額度證明是私車(chē)登記申辦人的必要資格條件的規(guī)定。據(jù)此，第十四條在事實(shí)上成了上海市政府將取得額度證明作為私車(chē)登記申辦人的必要資格條件的法律依據(jù)。但是，具有如此含義的該條規(guī)定，如前所述，由于其在實(shí)質(zhì)上限制了國(guó)家立法所規(guī)定的車(chē)輛登記的要件，因而與國(guó)家立法關(guān)于登記條件的規(guī)定發(fā)生了抵觸; 又沒(méi)有國(guó)家立法上的特別授權(quán)依據(jù) ，所以，該規(guī)定也是不能適用的，不能成為上海市府把取得額度證明作為登記申辦人的資格條件的合格的法律依據(jù)。與此同理，該條規(guī)定當(dāng)然也不能成為上海市府把提交額度證明作為購(gòu)車(chē)者交納購(gòu)置稅、取得完稅證明的前提條件的合格的法律依據(jù)。
(4) 上�！暗澜粭l例”第十三條授權(quán)上海市府的有關(guān)部門(mén)提出額度發(fā)放辦法并授予上海市府對(duì)該辦法的批準(zhǔn)權(quán)。但是，由于以下原因，該項(xiàng)授權(quán)規(guī)定不能成為上海市府選擇拍賣(mài)作為發(fā)放方式的合格的法律依據(jù)。第一，授予額度發(fā)放辦法決定權(quán)是在授予額度發(fā)行量決定權(quán)的基礎(chǔ)上作出的，既然作為其基礎(chǔ)的授權(quán)決定因與上位法相抵觸、又無(wú)上位法制定機(jī)關(guān)的特別授權(quán)依據(jù)而在法律上不能成立，那么,關(guān)于額度發(fā)放辦法決定權(quán)的授予在法律上當(dāng)然也是不能成立的。第二，即使假定作為其基礎(chǔ)的授權(quán)決定在法律上是有效的，關(guān)于發(fā)放辦法決定權(quán)的授予，因沒(méi)有對(duì)發(fā)放辦法的選擇（即裁量）的標(biāo)準(zhǔn)（實(shí)體的或程序的）或范圍作出應(yīng)當(dāng)作出的指示或限制而成為“白紙委任”，所以，也應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為是無(wú)效的。第三，即使假定這種“白紙委任”在我國(guó)現(xiàn)行法的框架內(nèi)是可以被容許的[62]，在解釋論上，也不能將該授權(quán)規(guī)定理解為授予了上海市府決定拍賣(mài)額度的權(quán)力。因?yàn)榕馁u(mài)額度在實(shí)質(zhì)上，如前所述，具有征稅或行政性收費(fèi)的性質(zhì)，必須由國(guó)家立法來(lái)決定或得到國(guó)家立法的特別授權(quán)。國(guó)家已經(jīng)明令禁止在涉及機(jī)動(dòng)車(chē)購(gòu)銷(xiāo)登記行駛等環(huán)節(jié)的沒(méi)有國(guó)家立法依據(jù)的任何形式的行政收費(fèi)，上海市立法機(jī)關(guān)和政府又均未得到國(guó)家立法關(guān)于允許上海市搞私車(chē)額度拍賣(mài)的特別授權(quán)，所以，如果將該條規(guī)定解釋為上海市府搞私車(chē)額度拍賣(mài)的法律依據(jù)，那么，這一解釋在法律上就是根本錯(cuò)誤的。
(5) 《上海市城市道路交通白皮書(shū)》(2002.4.30印發(fā))記載了上海市府確定的該市交通行政的基本政策, 其中包括“有序發(fā)展小汽車(chē)交通”(第九條)。[63] 上海市府將其自己制定的道交白皮書(shū)(第九條)作為其實(shí)施的限額拍賣(mài)這一行政管理措施的依據(jù)之一, 似乎理所當(dāng)然。但是問(wèn)題在于,被上海市府解釋為具有允許她對(duì)私車(chē)實(shí)行限額拍賣(mài)這一特定含義的白皮書(shū)中所規(guī)定的那些政策本身是否具有合格的法律依據(jù)。對(duì)此問(wèn)題,上海市府可能作出的回答大概是:“有, 那就是上海道交條例第十三條”。在筆者看來(lái), 既然該條例第十三條作為上海市府搞私車(chē)額度拍賣(mài)的法律依據(jù), 如前所述, 是不合格的,那么,以它為法律依據(jù)的“白皮書(shū)”就難以成為上海市搞私車(chē)限額拍賣(mài)的合格的法律依據(jù)。[64]
(五) 道交法生效以后的限額拍賣(mài)仍然沒(méi)有合格的法律根據(jù)
如果說(shuō)市府的新聞發(fā)言人以該市地方立法上的授權(quán)規(guī)定為據(jù)論證限額拍賣(mài)的合法性,僅僅犯了無(wú)視國(guó)家立法的錯(cuò)誤(盡管這是一個(gè)致命的錯(cuò)誤),那么就應(yīng)當(dāng)說(shuō),市府的法律專(zhuān)家援引道交法(第四條)論證該法生效后的限額拍賣(mài)的合法性,如下所見(jiàn),不僅犯了無(wú)視國(guó)家立法的錯(cuò)誤,而且還犯了法律解釋和法學(xué)基本理論上的嚴(yán)重錯(cuò)誤。
1. 法制辦專(zhuān)家見(jiàn)解的理論構(gòu)成和含義
法制辦專(zhuān)家認(rèn)為,“根據(jù)《道路交通安全法》第四條，地方人民政府有職責(zé)把地方道路交通的秩序維護(hù)好、管理好”。上海市政府是地方政府, 所以“有這個(gè)職責(zé)把道路安全維護(hù)好，管理好”。私車(chē)額度拍賣(mài)是上海市政府為了履行這一職責(zé)而采取的行政管理措施, 所以, 它是“合法的”。[65] 從形式上看, 該見(jiàn)解似乎構(gòu)成了一個(gè)三段論。大前提是“根據(jù)道交法第四條,上海市政府有關(guān)理好道路安全的職責(zé)”, 小前提是“私車(chē)額度拍賣(mài)是市府為了履行該職責(zé)而采取的措施”, 結(jié)論是“私車(chē)額度拍賣(mài)是合法的”。但從內(nèi)容上看, 大前提與結(jié)論之間并不存在邏輯關(guān)系。前者并非后者的大前提, 后者的大前提并沒(méi)有出現(xiàn)。盡管如此, 人們不難發(fā)現(xiàn), 這一表述不完整的專(zhuān)家意見(jiàn)在事實(shí)上是由如下兩個(gè)構(gòu)造完整、含義明確的推論所構(gòu)成的。
(1) 職責(zé)合法論。其構(gòu)造是, 如果是地方政府,那么根據(jù)道交法第四條第一款的規(guī)定,就有職責(zé)把地方道交秩序管理好(大前提)[66],上海市府是地方政府(小前提),所以上海市府有職責(zé)把上海的道路安全管理好(結(jié)論)。
(2) 手段合法論。其構(gòu)造是, 如果政府采取的某一措施的目的是為了履行法定職責(zé),那么該措施就是合法的(沒(méi)有說(shuō)出來(lái)的但必然存在的大前提)[67], 上海市府采取的私車(chē)額度拍賣(mài)這一措施的目的是為了履行好道交法第四條規(guī)定的地方政府的職責(zé)(小前提), 所以, 這一措施是合法的(結(jié)論)。請(qǐng)注意, 法制辦專(zhuān)家意見(jiàn)中的所說(shuō)的“合法”, 實(shí)際上顯然不是指額度拍賣(mài)措施本身有道交法上的授權(quán)依據(jù), 而是指該措施的目的符合道交法第四條規(guī)定的職責(zé)。這似乎意味著, 法制辦專(zhuān)家并不認(rèn)為私車(chē)額度拍賣(mài)這一措施本身需要法律上的授權(quán)依據(jù)。[68]
2. 將私車(chē)限額拍賣(mài)與道交法掛鉤顯屬牽強(qiáng)附會(huì)
要將某一法律未明文授權(quán)的某一行政措施與該法律掛上鉤, 就只能通過(guò)解釋論來(lái)發(fā)現(xiàn)或證明二者之間存在某種手段和目的的關(guān)聯(lián)性(即證明該措施符合該法律所規(guī)定的有關(guān)目的), 常用的方法是援引該法律中的有關(guān)目的(尤其是立法目的和職責(zé)目標(biāo))規(guī)定并解釋其含義, 說(shuō)明這種關(guān)聯(lián)性的存在。令人略感意外的是,法制辦專(zhuān)家為了將私車(chē)限額拍賣(mài)這一道交法沒(méi)有明文規(guī)定的行政措施與道交法掛上鉤, 只援引了規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保障道路交通安全管理工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)”的第四條(第一款), 未援引規(guī)定了立法目的的第一條 (“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率”), 也未援引規(guī)定了道交安全管理工作目標(biāo)的第三條 (“保障道路交通的有序、安全和暢通”[69])[70]。盡管如此, 筆者還是愿意相信, 如果人們就該法的第一和第三條與限額拍賣(mài)措施有無(wú)關(guān)系的問(wèn)題詢(xún)問(wèn)法制辦專(zhuān)家的話(huà),可能得到的答復(fù)一定是肯定的。因?yàn)榕哦卤痴鞘懈啻螐?qiáng)調(diào)的私車(chē)限額拍賣(mài)的目的。
以下是筆者對(duì)這一關(guān)聯(lián)性問(wèn)題的看法(鑒于額度拍賣(mài)的目的和額度限制的目的實(shí)際上并不相同,把二者捆在一起似乎不便于開(kāi)展議論,故在此分別考察二者與道交法的目的規(guī)定的關(guān)聯(lián)性)。
(1) 如果說(shuō)私車(chē)額度限制與道交法規(guī)定的立法目的和道交管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)存在關(guān)聯(lián)性的話(huà)，那么這種關(guān)聯(lián)性也只是表面上的, 絕非實(shí)質(zhì)的、法律上的。
私車(chē)額度限制，就其限制了掛上海號(hào)牌的私車(chē)的數(shù)量，因此可能有助于控制道路資源供需矛盾緊張的上海的道路交通總量、緩解交通擁堵?tīng)顩r而言，確實(shí)可以被理解為有助于道交法規(guī)定的“提高交通效率”的目的和“保障交通暢通”的任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。但是,人們?nèi)绻⒁庖幌碌澜环ǖ牧⒎ū尘昂土⒎ㄟ^(guò)程, 就可以斷定: 該法的起草者和制定者并未打算將上海市府已實(shí)施多年的私車(chē)額度限制措施作為道交法所允許的實(shí)現(xiàn)保暢目的的手段。
如果人們將該法所設(shè)計(jì)的旨在提高通行效率保障暢通的各種措施(第三十九條規(guī)定的通行限制和第四十條規(guī)定的交通管制[71])與上海搞的私車(chē)額度限制措施加以對(duì)比, 就可以發(fā)現(xiàn), 在對(duì)(私車(chē)主的)車(chē)輛道路行駛權(quán)所作限制的性質(zhì)和程度方面, 額度限制措施明顯重于法定措施。在道交法規(guī)定的措施中,權(quán)利限制效果最重者只不過(guò)是對(duì)已經(jīng)取得號(hào)牌的車(chē)輛道路行駛權(quán)在指定的路段和時(shí)間加以限制,而額度限制措施的法律效果則是取消了無(wú)額度的私車(chē)所有人依照國(guó)家立法規(guī)定的條件申辦車(chē)輛登記領(lǐng)取號(hào)牌的權(quán)利,禁止無(wú)額度車(chē)主實(shí)現(xiàn)其道路行駛權(quán)(除非車(chē)主異地上牌)。既然如此, 人們就應(yīng)當(dāng)斷定: 包括私車(chē)額度限制(和拍賣(mài))在內(nèi)的任何在權(quán)利限制的性質(zhì)或程度上重于道交法明文規(guī)定的措施的措施,根本就不存在被合理地解釋為具有道交法上的合目的性的任何余地(除非道交法的制定機(jī)關(guān)作出了特別的授權(quán))。
如果人們關(guān)注一下全國(guó)人大批準(zhǔn)的十五計(jì)劃綱要和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策中有關(guān)促進(jìn)、鼓勵(lì)私車(chē)發(fā)展的規(guī)定(詳見(jiàn)以下(2)), 適用回避抵觸原則來(lái)確認(rèn)道交法的立法目的與國(guó)家鼓勵(lì)私車(chē)發(fā)展政策的協(xié)調(diào)性, 就不應(yīng)當(dāng)將道交法理解為允許地方政府采用具有限制私車(chē)發(fā)展作用的手段來(lái)追求提高通行效率保障交通暢通的目的, 就應(yīng)當(dāng)?shù)贸鲞@樣的結(jié)論: 以緩解交通擁堵?tīng)顩r為目的的私車(chē)額度限制這一措施,由于必然產(chǎn)生限制私車(chē)發(fā)展的作用,因此在實(shí)質(zhì)上根本不符合道交法的立法目的。[72]
(2) 如果說(shuō)額度限制措施與道交法的目的規(guī)定只不過(guò)在表面上存在關(guān)聯(lián)性, 那么就應(yīng)當(dāng)說(shuō)額度拍賣(mài)措施與道交法的目的規(guī)定沒(méi)有任何意義上的關(guān)聯(lián)性。
如本文一(二)所述,額度拍賣(mài)的目的絕非上海市府所說(shuō)的控制交通總量緩解交通擁堵。既然如此,額度拍賣(mài)與道交法所規(guī)定的目的在法律上就只能是不相干的兩碼事。
不過(guò),也許有人會(huì)引用市府新聞發(fā)言人就拍賣(mài)款的用途所作的說(shuō)明來(lái)論證額度拍賣(mài)與道交法目的的關(guān)聯(lián)性。即,由于上海市府將拍賣(mài)收入全部用于公共交通設(shè)施建設(shè),所以,額度拍賣(mài)(即使不能被說(shuō)成是通過(guò)控制交通總量來(lái)緩解擁堵保障暢通)是通過(guò)對(duì)交通設(shè)施建設(shè)的投資來(lái)提高道路通行能力,以此為擁堵的緩解和暢通的保障創(chuàng)造條件。筆者不否定存在這種關(guān)系的可能性,但并不認(rèn)為基于這種關(guān)系就可以肯定額度拍賣(mài)與道交法目的存在法律上的關(guān)聯(lián)性。理由如下。① 道交法的制定史并不存在任何證據(jù),表明起草者或制定者考慮過(guò)或允許地方政府用拍賣(mài)額度的方式籌集交通設(shè)施建設(shè)資金以改善交通條件。② 道交法關(guān)于改善交通條件的政府職責(zé)的規(guī)定并未涉及如何籌集建設(shè)資金的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題只能根據(jù)相關(guān)的國(guó)家立法來(lái)解決。更為重要的是,如前所述,政府收取額度拍賣(mài)款實(shí)質(zhì)上具有征稅的性質(zhì),因而必須有國(guó)家立法上的明確的依據(jù)。我國(guó)不存在允許或授權(quán)地方政府采取這種措施的國(guó)家立法。③國(guó)家采取了鼓勵(lì)私人汽車(chē)消費(fèi)的政策,禁止地方政府以任何理由和形式向車(chē)主收取國(guó)家立法未規(guī)定的任何費(fèi)用。除非存在相反的國(guó)家立法上的特別規(guī)定,應(yīng)當(dāng)推定道交法的立法目的與國(guó)家的上述政策和禁令具有協(xié)調(diào)性。由此可見(jiàn),在解釋論上,即使是從籌集交通建設(shè)資金改善交通條件的角度,也根本不能把額度拍賣(mài)與道交法掛上鉤。
綜上所述,無(wú)論是限制額度還是拍賣(mài)額度,與道交法規(guī)定的立法目的和道交管理工作目標(biāo)均無(wú)任何實(shí)質(zhì)性的、法律上的關(guān)聯(lián)性。市府法制辦專(zhuān)家把該措施與道交法掛鉤,如果不是出于對(duì)道交法的有關(guān)目的規(guī)定的誤解而亂點(diǎn)鴛鴦譜,就是為了否定該措施的違法性而搞的移花接木。
3. 以道交法第四條作為私車(chē)限額拍賣(mài)的授權(quán)根據(jù)有嚴(yán)重曲解國(guó)法之嫌
法制辦專(zhuān)家所主張的“職責(zé)合法論”不是建立在對(duì)“道交法”第四條所規(guī)定的職責(zé)的確切理解基礎(chǔ)之上的, 所以它對(duì)于證明私車(chē)額度限制和拍賣(mài)的合法性而言,是根本不可靠的。
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